ou pour conserver le contrôle de la mise en œuvre et des résultats (Boesen and Dietvorst, 2007 ; OECD, 2009).
Plusieurs PMA ont élaboré des protocoles de coordination de l’aide sectorielle en raison des volumes importants reçus dans le cadre d’interventions de type projet. Certains pays – notamment l’Angola, le Burundi, l’Éthiopie, l’Ouganda, la République démocratique populaire lao, le Sénégal, les Tuvalu et Vanuatu – ont mis en œuvre des processus interministériels et sectoriels de coordination de l’aide, et d’autres – notamment l’Afghanistan, Kiribati, le Malawi, le Népal, le Rwanda et la Sierra Leone – ont élaboré des politiques de coopération internationale qui précisent la façon dont l’appui sectoriel doit être traité. Dans ce type de dispositif, la consultation ou la programmation conjointe sont utilisées pour éliminer les approches fragmentées, et le suivi commun et l’utilisation des systèmes nationaux ont favorisé l’alignement des stratégies des donateurs sur les cycles financiers des bénéficiaires (Hart et al., 2015).
C’est ainsi qu’en République démocratique populaire lao, plusieurs groupes de travail sectoriels dirigés par le Gouvernement ont été créés, notamment dans les domaines de l’éducation, de la santé, de la gouvernance, des infrastructures, de l’agriculture et du développement rural, des ressources naturelles et de l’environnement. Ces groupes sont généralement coprésidés par des partenaires de développement, ainsi que par des représentants de la société civile et du secteur privé. Des instances à deux niveaux ont été mises en place pour assurer la coordination avec les partenaires de développement, à savoir un processus de consultation sous forme de tables rondes qui se déroule tous les cinq ans, selon le calendrier des cycles des plans nationaux de développement, et des réunions annuelles de coordination pour examiner les progrès réalisés dans l’exécution des plans (Lao People’s Democratic Republic, 2019).
L’encadré 4.1 présente un exemple de coopération pour le développement en Érythrée.
ii Fonds d’affectation spéciale pluripartenaires
Les fonds d’affectation spéciale pluripartenaires ont été utilisés dans divers contextes pour coordonner les efforts des donateurs en vue de mobiliser un appui en faveur de certains programmes mondiaux, régionaux et nationaux, y compris des programmes humanitaires et d’autres programmes liés à la gouvernance, à l’égalité des sexes, à l’environnement ou au développement. Cette approche fonctionne bien dans les situations de crise humanitaire, lorsque les décisions doivent être prises rapidement et que les besoins et les priorités des bénéficiaires sont
évidents. Ainsi, environ 80 % des transferts des fonds d’affectation spéciale pluripartenaires des Nations Unies vers des fonds humanitaires sont effectifs en moins de trente-six heures, et pratiquement toutes les transactions (98 %) sont achevées dans un délai de cinq jours ouvrables (United Nations Multi-Partner Trust Fund Office, 2017). La gestion des fonds d’affectation spéciale se fait au niveau national par l’intermédiaire de l’organisme des Nations Unies chef de file ou d’une unité de coordination nationale, telle que le ministère des finances, et fait généralement intervenir divers partenaires aux rôles clairement définis et des modalités de gouvernance, de fonctionnement et de mise en œuvre convenues (United Nations, 2018e). L’administrateur détient et gère les fonds en dépôt et fournit des outils visant à garantir la transparence, le suivi des résultats et la notification. Des fonds d’affectation spéciale gérés au niveau national permettent aux pays bénéficiaires de contribuer au processus de planification et de mise en œuvre.
Les fonds d’affectation spéciale multipartenaires administrés par le Programme des Nations Unies pour le développement sont destinés à appuyer des plans nationaux en particulier, mais les contributions de donateurs mondiaux impliquent également un engagement en faveur des priorités stratégiques au niveau mondial. Ainsi, le Plan-cadre de coopération des Nations Unies pour le développement durable et l’initiative « Unis dans l’action » ont joué un rôle essentiel dans la traduction des priorités nationales en activités mesurables qui répondent à des cadres mondiaux tels que les objectifs de développement durable et l’Accord de Paris. Toutefois, conformément à ce qui était prévu à l’origine, la plupart des fonds d’affectation spéciale sont alloués à des pays en situation de crise humanitaire, et l’Afghanistan, la République centrafricaine, la République démocratique du Congo, la Somalie et le Soudan du Sud en représentent les cinq bénéficiaires principaux (United Nations Development Programme, 2019).
Malgré sa robustesse institutionnelle, le processus des fonds d’affectation spéciale s’est généralement avéré difficile à transformer en outil viable au service des stratégies nationales de développement, soit que les ressources sont trop faibles, soit que le fonds a un champ thématique trop étroit pour autoriser cette transformation (Dag Hammarskjöld Foundation and United Nations Multi-Partner Trust Fund Office, 2017 ; Downs, 2011). Un bref tour d’horizon des fonds d’affectation spéciale et des programmes conjoints qui étaient en cours ou ont été achevés en 2015-2019 montre que seul le Fonds pour une économie verte résiliente aux changements
climatiques, en Éthiopie, soutient un programme de développement national, et que quelques pays appliquent des programmes sectoriels, à savoir la République démocratique du Congo, sur la réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts (au titre de l’initiative REDD-plus) : le Mali, sur les produits agropastoraux et les changements climatiques ; et le Yémen, sur la résilience en milieu rural. Le reste des fonds est le plus souvent destiné à des besoins humanitaires ou à des projets étroitement définis. Quelques fonds ont pour objectif général d’accélérer la mise en œuvre de programmes mondiaux tels que le Programme 2030, comme c’est le cas au Kenya, au Malawi et au Rwanda. En Éthiopie, le Fonds pour une économie verte résiliente aux changements climatiques est un instrument de financement géré par le Programme des Nations Unies pour le développement pour la transition vers une économie verte inclusive reposant sur quatre piliers : l’agriculture ; les forêts ; l’énergie ;
et les transports, l’industrie et les infrastructures.
Le plan de développement national pour la période 2015-2020, qui s’intitule deuxième Plan national de croissance et de transformation, intègre pleinement la stratégie d’économie verte résiliente aux changements climatiques. Néanmoins, d’après les budgets approuvés des fonds d’affectation spéciale, le niveau de financement disponible en Éthiopie est insuffisant par rapport aux ressources nécessaires pour appliquer la stratégie, a fortiori les objectifs ambitieux du deuxième Plan de croissance et de transformation.
b. Renforcer les systèmes nationaux
L’explication principale de la faiblesse du lien entre l’aide extérieure et la transformation structurelle tient peut-être au fait que les politiques de développement nationales sont menées sans cohérence entre l’aide extérieure et les processus budgétaires publics.
Une bonne coordination de l’aide des donateurs est En Érythrée, les interventions de type projet représentent 90,7 % de l’aide reçue depuis 2013, et le pays ne reçoit pratiquement aucune aide sous la forme de subventions budgétaires. Dans sa résolution 2444 (2018), le Conseil de sécurité des Nations Unies a décidé de lever les sanctions ciblées imposées à l’Érythrée, ce qui contribue à la normalisation en cours des relations entre les pays de la région et les partenaires extérieurs, en particulier ceux qui appuient déjà l’exécution de programmes en Érythrée à travers le Cadre de coopération pour le partenariat stratégique des Nations Unies 2017-2021. Dans la période la plus récente, seuls quelques donateurs avaient conclu des accords bilatéraux avec l’Érythrée en raison des difficultés à nouer un dialogue efficace et à maintenir des relations. L’Érythrée a eu recours à une aide bilatérale qui était plus ou moins alignée sur ses politiques sectorielles, mais ne parvenait pas à mobiliser le niveau de ressources indispensable. Un examen de quatre donateurs qui avaient des liens étroits avec l’Érythrée dans les années 1990 jusqu’à 2000 environ a montré que le pays a privilégié les mécanismes de prêt sur les subventions et les équipements et fournitures par rapport aux services de consultants, à mesure que la situation du financement s’est tendue. Le Cadre de coopération pour le partenariat stratégique aide l’Érythrée à prendre le contrôle de priorités sectorielles essentielles par l’alignement sur le Plan de développement indicatif national 2014-2020 et d’autres plans sectoriels. En outre, un appui a été obtenu pour au moins 25,4 % du financement nécessaire par l’intermédiaire de huit fonds, programmes et institutions spécialisées des Nations Unies.
La coordination de l’aide par l’intermédiaire du système des Nations Unies est déterminante dans un pays qui sort d’une situation de conflit ou qui ne dispose pas de structures institutionnelles pour coordonner l’aide. La prudence s’impose cependant de façon qu’à long terme, l’approche sectorielle ne soit pas utilisée à l’excès par les donateurs pour conserver la maîtrise de programmes d’appui dans le pays bénéficiaire. Les tendances de l’allocation de l’aide sectorielle témoignent d’un manque de cohérence dans la mise en correspondance des montants d’aide avec les besoins et les contraintes des pays en développement, d’où un appui déséquilibré et inefficace. L’appui thématique des donateurs est faible en Érythrée, et l’exemple de ce pays contraste avec la tendance générale observée dans les PMA, qui voit ces pays négocier avec les donateurs sur la base d’orientations thématiques plutôt que de plans nationaux de développement intégrés. C’est ainsi que l’Union européenne s’est engagée à allouer 200 millions d’euros au développement énergétique et à l’amélioration de la gouvernance et de la gestion des finances publiques en Érythrée. En l’absence de stratégies solides de coordination de l’aide, le soutien de type projet reste le principal moyen de versement de l’aide, au risque d’un alignement limité sur les grandes priorités nationales. Cette situation accroît également la fragmentation de l’aide et alimente la dépendance à l’égard de l’aide en raison d’un soutien inégal aux programmes sectoriels. Les PMA ont besoin de capacités humaines et institutionnelles solides pour coordonner l’aide, ainsi que de politiques étrangères volontaristes qui assoient le rôle des systèmes nationaux dans leur développement. En outre, les donateurs devraient rationaliser les processus de versement de l’aide, de manière à renforcer les systèmes nationaux et à garantir l’efficacité de l’aide des donateurs et l’alignement de cette aide sur les priorités nationales.
Sources : Alonso, 2015 ; Dijkstra, 2013 ; European Commission, 2015 ; Haider, 2018 ; Michael et al., 2008 ; United Nations and Eritrea, 2017.
Encadré 4.1 La coopération pour le développement en Érythrée
importante pour renforcer les synergies et évaluer les complémentarités entre les programmes sectoriels et supprimer les incohérences entre les programmes soutenus par les donateurs quand ces programmes ne sont pas planifiés ou menés conjointement selon les processus de planification et de budgétisation nationaux. Or si l’on veut des résultats solides qui permettent une transformation, les investissements, qu’ils soient financés par les ressources nationales ou l’aide extérieure, doivent être menés dans le contexte des systèmes nationaux. Les pays en développement ont souligné la nécessité de dispositifs multilatéraux efficaces pour coordonner l’aide des donateurs et harmoniser les processus d’aide extérieure avec les priorités nationales. Dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide et le
Programme d’action d’Accra, les pays ont souligné leur volonté de promouvoir l’appropriation nationale des processus de développement, de contribuer au renforcement des capacités et de réformer et simplifier les politiques et procédures des donateurs pour encourager la collaboration et l’alignement progressif sur les priorités, systèmes et procédures des pays partenaires. Cependant, le peu de financement consacré à des investissements dans les budgets publics et les plans sectoriels ne traduit pas ces engagements, dès lors que nombre de PMA reçoivent moins d’un quart de l’aide extérieure, y compris publique, au titre de processus budgétaires publics (fig. 4.13).
Le Rwanda a adopté une conception institutionnelle de la coordination de l’aide, en passant d’une politique de développement où les donateurs prédominaient à un système de développement placé sous la responsabilité de l’État qui valorise l’appropriation nationale (encadré 4.2). La reconstruction post-conflit après 1994 a fait intervenir maints programmes soutenus par des donateurs, notamment pour le relèvement des institutions, et des réformes qui sont allées des secteurs sociaux aux infrastructures (Banque mondiale, 2009). Le développement du capital humain, l’agriculture, les transports, les