Origine
Le programme sur l’efficacité de l’aide a été élaboré en réaction aux critiques formulées à partir des années 1990 par les pays en développement bénéficiaires, les spécialistes du développement des pays donateurs, les organisations de la société civile et d’autres acteurs du développement au sujet des lacunes, de l’inefficacité et des effets négatifs du système traditionnel de l’APD. L’idée du programme a vu le jour en 2002, à la première Conférence internationale sur le financement du développement, et s’est traduite par une série de déclarations et de plans d’action, assortis de mécanismes d’application résultant de négociations entre les pays donateurs, les pays bénéficiaires et les institutions multilatérales, auxquels les nouveaux acteurs de l’aide sont venus s’ajouter par la suite.
Objectifs et fonctionnement
Les objectifs du programme sur l’efficacité de l’aide étaient de réduire la fragmentation et la conditionnalité de l’aide, d’en améliorer l’impact et de remédier aux facteurs d’inefficacité et aux aspects négatifs de l’architecture existante.
Dans les faits, les résultats obtenus ont toujours été bien loin de répondre aux attentes. Plus important, les buts et les priorités du programme ont évolué depuis les accords initiaux. La première phase correspond aux Forums de haut niveau sur l’harmonisation et aux Forums de haut niveau sur l’efficacité de l’aide, qui se sont tenus à Rome en 2003, à Paris en 2005, à Accra en 2008 et à Busan (République de Corée) en 2011. La Déclaration de Rome sur l’harmonisation visait à harmoniser les politiques, les procédures et les pratiques opérationnelles des institutions des donateurs avec celles des pays en développement, de manière à améliorer l’efficacité de l’aide au développement.
La Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement reposait sur cinq principes : l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée sur les résultats et la responsabilité mutuelle. Elle devait fournir un outil de redevabilité mutuelle aux pays donateurs et aux pays en développement et, partant, permettre d’accroître sensiblement l’impact de l’aide. Elle a fait naître l’espoir d’un changement radical dans la relation entre donateurs et bénéficiaires et dans la prise de décisions relatives à l’aide ainsi que celui d’un nouveau modèle d’aide, régi par les partenaires et non par les donateurs. Le programme sur l’efficacité de l’aide a poursuivi son évolution avec le Programme d’action d’Accra, qui réaffirmait les principes énoncés dans la Déclaration de Paris et leur ajoutait trois nouveaux principes (l’ouverture des partenariats, l’obtention de résultats et le renforcement des capacités), sur lesquels les efforts devaient se concentrer. Le Programme d’action d’Accra a été présenté comme un moment fort du programme sur l’efficacité de l’aide, celui où les bénéficiaires ont semblé avoir véritablement (bien qu’encore partiellement et difficilement) fait entendre leur voix. Il a élargi le champ des parties prenantes en encourageant la participation de nouveaux acteurs, notamment les organisations de la société civile, le secteur privé et divers acteurs nationaux. À compter de la Déclaration de Paris, le programme sur l’efficacité de l’aide a été assorti d’objectifs quantitatifs et de mécanismes de suivi. Les donateurs et les pays bénéficiaires ont défini des objectifs ambitieux pour 2010, mais leurs efforts n’ont pas suffi à les atteindre. Les donateurs ont seulement rempli 1 objectif sur 13, celui de la coordination de l’assistance technique, mais ont fait des progrès en matière de stratégies de développement et de cadres de résultats. Leurs progrès ont été modestes en ce qui concerne la comptabilisation de l’aide au secteur public dans le budget, les procédures communes aux donateurs pour la réalisation conjointe de missions et de travaux analytiques, la réduction de la fragmentation de l’aide et la prévisibilité de l’aide.
Ces progrès limités et inégaux ont trois causes principales. Premièrement, la Déclaration de Paris avait été quelque peu difficile à mettre en œuvre. Elle avait été présentée comme un programme universel, alors que son application était fortement tributaire de la situation du pays bénéficiaire, notamment de son degré de dépendance à l’égard de l’aide, qui pouvait le rendre moins à même de négocier avec les donateurs. Deuxièmement, les principes de la Déclaration de Paris étaient censés se renforcer mutuellement. Or, il est apparu que leur application supposait des arbitrages, par exemple entre l’appropriation, l’harmonisation et les résultats. Il fallait aussi arbitrer entre la volonté d’obtenir des résultats à court terme et la nécessité de développer les institutions et de renforcer les capacités des pays bénéficiaires sur le long terme, ce qui demandait du temps et des ressources. Troisièmement, les donateurs ne voulaient généralement pas supporter les coûts économiques et politiques qui accompagnaient la mise en œuvre d’une coopération efficace en faveur du développement.
Réorientation
Après le Forum de haut niveau d’Accra, le programme sur l’efficacité de l’aide a changé d’objectif, d’axe et d’acteurs.
Avec le Partenariat de Busan pour une coopération efficace au service du développement, les donateurs et les pays en développement ont conjointement décidé d’élargir le programme sur l’efficacité de l’aide. Ils ont centré leur attention sur l’efficacité du partenariat mondial pour le développement, en accueillant favorablement les contributions d’autres initiatives, comme la coopération Sud-Sud, du secteur privé et d’autres apports financiers tels que les envois de fonds, les flux commerciaux et les investissements à la promotion des stratégies de développement. Le Partenariat de Busan a marqué un tournant : il ne visait pas à améliorer l’efficacité de l’aide, mais à améliorer l’efficacité du développement, en associant de nouveaux acteurs au programme et en se démarquant de la Déclaration de Paris, Encadré 5.1 Essor et déclin du programme sur l’efficacité de l’aide
i Repenser les partenariats de développement
Les PMA et leurs partenaires de développement pourraient revoir les conditions de leurs relations, de sorte que les partenariats de développement soient (re)définis selon les préceptes suivants :
• Appropriation par le pays bénéficiaire du processus de prise de décisions sur l’affectation des ressources financières, le choix des projets et la détermination des questions et des domaines d’action prioritaires ;
• Alignement des programmes, des projets et des activités sur les plans nationaux de développement et leurs priorités ;
• Application de normes d’efficience du décaissement, de l’allocation et de l’utilisation des ressources ;
• Responsabilité mutuelle en ce qui concerne les pratiques, la collecte et la communication de données, les normes de transparence et le suivi ;
• Transparence au sujet de la provenance et de la destination des fonds et de la relation entre les sources de financement et les organisations et organismes d’exécution ;
• Adoption d’un commun accord des méthodes et des dispositifs devant servir à évaluer l’impact du financement extérieur sur le développement, car il est essentiel que les PMA soient associés à l’élaboration des méthodes et des règles, à la collecte des données et à la réalisation des exercices d’évaluation ; outre d’être en soi un précepte, la mise en application a deux effets souhaitables, celui de renforcer l’appropriation par les PMA et celui de développer les capacités de ces pays ;
• Adoption d’un commun accord de mécanismes destinés à surveiller l’application de ces préceptes.
Plusieurs de ces préceptes ont été mentionnés dans les débats sur l’efficacité de l’aide traditionnelle et figurent dans la Déclaration de Paris et le Programme d’action d’Accra, mais on observe aujourd’hui deux changements importants. Premièrement, le programme sur l’efficacité de l’aide ne peut pas rester inachevé. Deuxièmement, les partenaires des PMA concernés sont plus nombreux. Outre les donateurs traditionnels, les préceptes précités s’appliquent aux nouveaux acteurs de l’architecture de l’aide, en particulier au secteur privé, aux Encadré 5.1 (suite)
qui donnait un rôle central aux pays bénéficiaires. Le Partenariat de Busan accordait moins d’importance à certains principes de la Déclaration de Paris, en particulier l’alignement et l’harmonisation, qu’il remplaçait par les principes de la transparence, de l’inclusivité et de la flexibilité. De plus, il présentait le secteur privé comme un moteur du développement.
Depuis le Forum de haut niveau de Busan, le suivi du programme sur l’efficacité de l’aide est assuré par le Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement. Le document final du deuxième Forum de haut niveau dudit Partenariat, qui s’est tenu en 2016, poursuit la même logique. Il réaffirme les principes de l’appropriation des priorités de développement par les pays bénéficiaires, de l’ouverture des partenariats, de la transparence, de la redevabilité et de l’orientation vers les résultats. Il reconnaît l’importance des nouveaux acteurs de l’architecture de l’aide, en mettant l’accent sur les partenariats multipartites, et définit les engagements des groupes de parties prenantes en faveur de la coopération au développement de manière différenciée, car si ces groupes servent les mêmes principes d’efficacité, leurs contributions et leurs rôles sont distincts. Plus important, il confirme, après le Partenariat de Busan, que les principes de l’alignement et de l’harmonisation énoncés dans la Déclaration de Paris sont passés au second plan.
Depuis le Forum de haut niveau d’Accra, le programme sur l’efficacité de l’aide tel que défini dans la Déclaration de Paris a perdu de son élan. Alors que le Programme 2030 était en cours d’élaboration, la lassitude était perceptible chez les donateurs, qui se montraient moins déterminés à faire plus, notamment pour coordonner leurs actions et utiliser les systèmes des pays bénéficiaires. Dans leurs programmes, les donateurs s’écartaient toujours plus de la définition de l’aide donnée dans la Déclaration de Paris, c’est à dire une aide guidée par les intérêts des partenaires, et faisaient de la coopération au développement un moyen de promouvoir leurs propres intérêts. L’intérêt national devenait à nouveau une raison de coopérer au développement et poussait à adopter un discours sur l’intérêt mutuel lorsqu’il fallait définir les relations avec les partenaires. Ce changement faisait suite aux effets des mesures d’austérité appliquées après la crise financière mondiale de 2008/09 et aux demandes d’optimisation de l’aide extérieure ; il s’inscrivait dans la logique d’un rapprochement de la question de l’aide extérieure avec d’autres domaines tels que le commerce, l’investissement et la migration.
Sources : Brown, 2016 ; Lundsgaarde and Engberg-Pedersen, 2019 ; Keijzer and Janus, 2016 ; Mawdsley et al., 2014 ; OECD, 2006 ; OECD, 2012 ; OECD, 2015.
organisations philanthropiques et aux organisations non gouvernementales. Ils devraient être les mêmes pour tous, mais leur application et les mécanismes de suivi de leur application devraient différer en fonction des types d’acteurs.
Il existe des différences qualitatives fondamentales dans les relations que les PMA entretiennent avec les diverses sources de financement extérieur.
L’APD traditionnelle diffère des ressources pour le développement dégagées dans le cadre de la coopération Sud-Sud, notamment par ses motivations, son processus de prise de décisions, son fonctionnement et ses canaux d’acheminement.
Les préceptes précités devraient être appliqués de manière à contribuer au respect des principes de la coopération Sud-Sud tels qu’ils ont été convenus par la communauté internationale et, en particulier, garantir que ladite coopération et son programme d’action « continu[ent] à être régis par les principes de la souveraineté nationale, de l’appropriation et de l’indépendance nationales, de l’égalité, de l’absence de conditions, de la non-ingérence dans les affaires intérieures et de l’intérêt mutuel », comme énoncé dans plusieurs résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies3. De même, le financement du développement par les organisations philanthropiques diffère de l’APD traditionnelle et du financement du développement Sud-Sud et devrait donc être soumis à un mécanisme différent pour la mise en application des préceptes. Compte tenu de la dépendance persistante des PMA à l’égard de l’aide et de l’importance des changements
3 Voir le paragraphe 11 de United Nations (2010b) et le paragraphe 8 de United Nations (2019d), qui reprennent tous deux le paragraphe 13 de United Nations (1978).
apportés à l’architecture de l’aide, les membres de la communauté internationale devraient accorder une plus grande attention à la redéfinition des conditions des partenariats de développement lors de l’examen du nouveau programme d’action qui sera adopté à la cinquième Conférence des Nations Unies sur les PMA et pendant la phase finale de la mise en œuvre du Programme 2030 dans ces pays.
ii Mettre en place de nouveaux mécanismes de coordination de l’aide ou renforcer les mécanismes existants
La coordination de l’aide joue un rôle déterminant dans l’application des principes d’appropriation de l’aide et d’alignement des flux de financement extérieur sur les plans nationaux de développement et leurs priorités.
Les politiques de gestion et de coordination de l’aide doivent être efficaces afin que les PMA restent maîtres de leurs programmes de développement et tirent avantage de l’augmentation du nombre de partenaires de développement disponibles. Pourtant, les dispositions de la Déclaration de Paris sur le sujet sont celles qui ont été le moins appliquées. La coordination de l’aide peut être assurée de différentes manières, par exemple, par des programmes interministériels et sectoriels (comme ceux qui ont été adoptés en Angola, au Burundi, en Éthiopie, en Ouganda, en République démocratique populaire lao, au Sénégal, aux Tuvalu et à Vanuatu) ; par des politiques de coopération internationale contenant des dispositions sur l’appui sectoriel (comme celles mises en œuvre en Afghanistan, à Kiribati, au Malawi, au Népal, au Rwanda et en Sierra Leone) ; par l’acheminement de l’aide par des institutions existantes telles que les ministères des finances ; et par des mécanismes de l’ONU comme les fonds d’affectation spéciale multidonateurs ou le plan-cadre de coopération des Nations Unies pour le développement durable, qui définit la stratégie et les solutions à court terme du système des Nations Unies face aux priorités et aux résultats des plans nationaux de développement, selon les principes normatifs de programmation (voir chap.4)4. Par ces moyens, les PMA maîtrisent mieux les ressources financières et leurs affectations, et l’aide est répartie et versée en accord avec les plans nationaux de développement.
Une fois dotés de systèmes de gestion de qualité, certains pays rejettent les offres de financement qui ne sont pas alignées sur leurs priorités. Pour des pays qui manquent de ressources et de devises, une telle décision est difficile à prendre et témoigne de leur volonté de mieux s’approprier leur développement.
Les faits montrent que l’efficacité des systèmes en
4 Voir https://undg.org/document/2017-undaf-guidance.
Cinquième
Conférence des Nations Unies sur les
pays les moins avancés
, 2021Mesures internationales en faveur des PMA
place dans les PMA aide à garantir la coordination de l’aide, même lorsque les donateurs ne considèrent pas la coordination comme une priorité. L’acheminement de l’aide par le canal du soutien budgétaire, plutôt que par l’intermédiaire de projets et/ou de structures parallèles, contribue également à une meilleure coordination (Bräutigam, 2000).
b. Mettre en œuvre le Programme 2.0 sur l’efficacité de l’aide
La relation actuelle entre les donateurs traditionnels et les pays bénéficiaires est dans une large mesure le résultat de deux facteurs : d’une part, les questions pendantes du programme initial sur l’efficacité de l’aide, pour lesquelles les progrès ont été limités ou partiels, et, d’autre part, les changements rapides dans l’architecture de l’aide, qui mettent les pays bénéficiaires face à de nouvelles difficultés. Afin de traiter à la fois les questions anciennes et nouvelles, les donateurs traditionnels et les pays bénéficiaires sont invités à engager le Programme 2.0 sur l’efficacité de l’aide. Ce nouveau programme devrait avoir deux objectifs, le premier étant de mener à bonne fin le programme initialement lancé et le second, de trouver des solutions aux problèmes posés par l’évolution de l’architecture de l’aide. Sa mise en œuvre devrait donc permettre d’entériner les modifications apportées à l’architecture de l’aide existante et de remédier à bon nombre des difficultés rencontrées par les PMA dans le système traditionnel.
i Finir ce qui a été commencé
Les principes de la Déclaration de Paris et du Programme d’action d’Accra, tous deux signés il y a plus de dix ans, restent pertinents. Les pays bénéficiaires et leurs priorités doivent être au centre du système d’aide, conformément au rôle attribué aux États par le Programme 2030 et le Programme d’action d’Addis-Abeba. Lorsqu’il s’agit de lever des fonds pour des projets, les décideurs des pays en développement continuent de faire primer l’appropriation, l’alignement sur les priorités nationales et l’efficacité des prestations, par exemple, la rapidité d’exécution des projets (Prizzon et al., 2016). Or, ces principes ne sont guère respectés et n’ont généralement plus une importance prépondérante dans l’élaboration de politiques d’aide. C’est pourquoi le nouveau programme sur l’efficacité de l’aide aura notamment pour objet de les réaffirmer et de mener à bonne fin le programme lancé avant lui.
Il est nécessaire que les engagements internationaux qui ont été pris à l’issue de négociations et qui ont fait
l’objet de grandes déclarations internationales soient honorés.
a) Honorer les précédents engagements concernant le volume d’aide publique au développement
Avant que l’efficacité de l’aide ne devienne une question déterminante en matière de développement international, les pays donateurs avaient pris des engagements concernant le volume d’APD. La plupart d’entre eux n’ont pas tenu ces engagements, qui font donc partie des objectifs initiaux restant à atteindre. Il est crucial que les partenaires traditionnels honorent les engagements pris de longue date et atteignent les objectifs d’APD réaffirmés dans le Programme 2030 (cible 17.2), à la fois à l’égard des pays en développement et des PMA. En 2017, les PMA auraient ainsi pu bénéficier d’un supplément de financement compris entre 32,5 milliards de dollars et 58,3 milliards de dollars pour leur développement (voir chap. 2). Le respect des engagements ne suffira pas à financer les investissements nécessaires à la réalisation des ODD, mais est essentiel pour mobiliser des ressources supplémentaires en faveur de pays vulnérables comme les PMA et renforcer la responsabilité mutuelle. Une telle augmentation de l’APD peut accentuer la dépendance des PMA à l’égard de l’APD, du moins à court terme, mais il est logique d’espérer que cette dépendance s’amenuise sur la voie du développement économique.
Aujourd’hui, l’APD reste déterminante lorsqu’il s’agit d’améliorer les possibilités de développement et les perspectives à long terme des pays pauvres, notamment des PMA (Arndt et al., 2010). Pour que les PMA finissent par s’affranchir de l’aide, il faudrait qu’une part importante des ressources supplémentaires qui leur sont allouées soit consacrée au renforcement des capacités productives, en particulier à des investissements infrastructurels qui contribuent à la transformation structurelle. Cela aiderait à créer des emplois de qualité, condition préalable à la réalisation de plusieurs des ODD, dont l’ODD 1. De plus, la transformation structurelle permettrait de résorber les déficits courants chroniques, en réduisant la dette extérieure des PMA et leur dépendance à l’égard des ressources extérieures, et, partant, en les rendant peu à peu moins tributaires de l’aide. Autrement dit, le processus