-10 -8 -6 -4 -2 0 2
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
-75 -60 -45 -30 -15 0 15
Balance des opérations courantes (en pourcentage du PIB)
Balance des opérations courantes (En milliards de dollars des États Unis courants)
Milliards de dollars des États-Unis courants (PMA, total) Pourcentage du PIB (PMA, total)
Pourcentage du PIB (PMA médian représentatif)
Source : Calculs de la CNUCED, d’après la base de données UNCTADstat.
Figure 1.7
Balance des opérations courantes des pays les moins avancés
des ménages des pays bénéficiaires (contrairement à la fiscalité intérieure) et elle n’a pas les mêmes effets sur l’endettement extérieur que les emprunts internationaux (en fonction de la répartition don/prêt de l’APD, qui est analysée au chapitre 2). L’aide peut être allouée directement aux priorités de développement, contrairement aux envois de fonds, dont la contribution au développement est indirecte et difficile à obtenir (UNCTAD, 2012). De plus, elle peut être affectée à des domaines et des secteurs qui ont très peu de chances d’intéresser le secteur commercial privé (entreprises étrangères et nationales confondues), notamment à des biens publics tels que la police, la justice, les statistiques nationales et les capacités de recherche, de planification et d’exécution. Ces différentes catégories de flux financiers sont plus ou moins instables. Par conséquent, l’aide est la source de financement extérieure potentiellement la plus avantageuse pour les pays bénéficiaires (Kharas et al., 2014).
Depuis le début du siècle, les ressources extérieures auxquelles les PMA ont accès ont beaucoup augmenté, passant de 24 milliards de dollars en 2000 à 163 milliards de dollars en 2017, en grande partie en raison du poids grandissant des envois de fonds, de l’IED et de la dette extérieure (fig. 1.8)18. Quoi qu’il en soit, les particularités des PMA ressortent assez clairement de la composition des ressources extérieures. Contrairement à ce que l’on observe dans les autres pays en développement, l’APD reste la source la plus importante de financement extérieur pour les PMA, mettant ainsi en lumière les difficultés de ces pays à lever des fonds sur les marchés financiers internationaux19. Elle a représenté un tiers du montant total des ressources extérieures pour le développement dans les PMA en 2014-2017, contre à peine 4,5 % dans les autres pays en développement. Si l’on regarde l’IED, c’est l’inverse que l’on constate dans ces deux groupes de pays.
Alors que l’IED représentait un cinquième du total des ressources extérieures dans les PMA, sa part dans les autres pays en développement était de près de 50 %. Il est intéressant de constater que la part des envois de fonds dans ces deux groupes de pays était plus ou moins comparable, soit un tiers du montant total des ressources extérieures (fig. 1.9).
18 Il convient aussi de noter que ces chiffres sous-estiment probablement les ressources extérieures pour le développement obtenues dans le cadre de la coopération Sud-Sud, compte tenu des difficultés à recueillir des données comparables et fiables sur ces flux financiers et sur les conditions qui y sont associées (par exemple, le degré de concessionnalité), comme il est indiqué au chapitre 2.
19 Par exemple, les PMA reçoivent à peine 1,7 % de l’IED mondial.
Le rôle important que joue l’APD dans les PMA est illustré par le fait que celle-ci y est restée prépondérante malgré le plafonnement des flux nets d’APD depuis 2010 et alors même que les ressources correspondant aux engagements pris au niveau international diminuaient – l’aide des donateurs membres du CAD aux PMA a représenté 0,09 % de leur RNB en 2017, quand l’objectif était de 0,15 à 0,20 % (UNCTAD, 2019b)20.
On peut s’attendre à ce que les pays qui sortent de la catégorie des PMA continuent d’enregistrer un déficit de leur balance des opérations courantes et, par conséquent, continuent d’avoir besoin de l’épargne étrangère pour financer leur processus de développement. Mais la composition de leurs ressources extérieures en sera probablement modifiée. Généralement, la dépendance à l’égard de l’aide s’estompe à mesure que celle-ci est remplacée par d’autres sources de financement, en particulier la fiscalité intérieure et les ressources extérieures commerciales. Il y a néanmoins, la plupart du temps, une phase intermédiaire pendant laquelle, d’une part, la croissance est freinée par la fiscalité intérieure et, d’autre part, les emprunts privés à l’étranger et les emprunts publics sur les marchés sont insuffisants pour combler le vide laissé par la perte de l’accès aux ressources concessionnelles fournies notamment par l’APD. Cette phase est appelée « hiatus » du financement du développement (Kharas et al., 2014).
Toutefois, compte tenu de leur forte dépendance à l’égard de l’aide, la plupart des PMA sont encore loin de connaître ce « hiatus ».
À la faveur de la hausse de leur montant évoquée plus haut, les envois de fonds sont devenus la deuxième source de financement extérieur des PMA, atteignant un record à 42,4 milliards de dollars en 2017, et ont continué d’augmenter malgré le récent ralentissement de l’économie mondiale. Ils n’en demeurent pas moins des flux financiers privés qui sont en général davantage destinés à la consommation qu’à l’investissement. D’où la difficulté à en tirer pleinement parti pour investir dans le développement durable et la transformation structurelle (UNCTAD, 2012).
Les entrées d’IED dans les PMA ont bondi, passant de 3,9 milliards de dollars en 2000 à 37,6 milliards en 2015, avant de reculer quelque peu à 20,7 milliards et 23,8 milliards en 2017 et 2018 respectivement (UNCTAD, 2019a). Malgré cette baisse récente, le montant des entrées d’IED est encore six fois plus élevé qu’en 2000. Du fait de cette baisse récente de l’IED, les flux financiers afférents à la dette extérieure
20 Cette diminution est analysée de manière détaillée dans le chapitre 2.
sont devenus la troisième source de financement extérieur des PMA. Par contre, les investissements de portefeuille jouent un rôle secondaire et ont donné lieu à une sortie nette de ressources pour les PMA pendant la plus grande partie des cinq dernières années.
L’importance de l’APD par rapport aux autres sources de financement extérieur ressort encore plus clairement lorsque l’on étudie la situation de chacun
des PMA. Elle est manifeste dans la figure 1.10, qui illustre les principales sources de financement extérieur de chaque PMA, en pourcentage du PIB du pays bénéficiaire, et dans laquelle des moyennes ont été établies pour la période 2015-2017 afin de lisser les fortes variations annuelles. Cette figure met en lumière les deux principales caractéristiques de l’APD.
Premièrement, quelle que soit la source prédominante et toutes choses étant égales par ailleurs, les petits pays ont tendance à dépendre davantage du financement extérieur, comme l’illustre la valeur plus élevée de ces flux par rapport au PIB. Il s’agit là d’un facteur de vulnérabilité aux chocs économiques extérieurs, en particulier dans les PMA insulaires comme Kiribati, Tuvalu et Vanuatu, mais aussi dans d’autres PMA tels que Djibouti, la Gambie, le Lesotho, le Malawi et le la Sierra Leone, dont beaucoup sont des pays sans littoral (McGillivray et al., 2010). À l’inverse, des pays relativement plus grands comme le Bangladesh, l’Éthiopie et le Myanmar accueillent beaucoup de capitaux étrangers, mais, globalement, ces flux ne représentent guère plus que 10 à 15 % du PIB.
Deuxièmement, si l’on regarde la part relative des différentes sources de financement extérieur, l’importance que revêt l’APD dans la plupart des PMA saute aux yeux, non pas tant parce que le volume de celle-ci y est plus élevé, mais plutôt et surtout parce
-10 0 10 20 30 40 50
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Milliards de dollars des États-Unis courants
Entrées nettes d’IED Envois de fonds reçus APD nette reçue Total des flux nets afférents à la dette extérieure Investissements de portefeuille nets Source : Calculs de la CNUCED, d’après la base de données Indicateurs du développement dans le monde.
Figure 1.8
Sources de financement extérieur des pays les moins avancés
-20 -10 0 10 20 30 40 50
APD nette reçue
Envois de fonds
reçus
Entrées nettes
d’IED
Total des flux nets afférents à la dette extérieure
Investissements de portefeuille
nets PMA Autres pays en développement
Figure 1.9
Part du financement extérieur du développement, 2014-2017
(En pourcentage)
Source : Calculs de la CNUCED, d’après la base de données Indicateurs du développement dans le monde (consultée en juin 2019).
que cette aide est répartie de manière plus uniforme entre les pays que les envois de fonds ou – dans une mesure encore plus large – l’IED. En d’autres termes, l’APD est particulièrement utile non seulement pour les grands pays bénéficiaires et les « chouchous des donateurs », mais aussi pour les pays qui ont du mal à attirer d’autres sources de financement, soit parce que la taille de leur économie est trop petite pour l’IED en quête de marché, soit parce que leurs ressources sont limitées, soit parce que leur diaspora n’est pas assez nombreuse.
Comme il avait été constaté plus haut au sujet des contraintes de balance des paiements pesant sur la croissance, les particularités des PMA ressortent aussi très clairement de la figure 1.11, qui compare leur situation à celle des autres pays en développement et des pays en transition. Si l’on établit une moyenne pour la période 2015-2017, les PMA sont manifestement regroupés dans le carré supérieur droit, à la seule exception de l’Angola. Les comparaisons internationales montrent que dans ces pays, l’APD nette reçue est élevée par rapport à la formation brute de capital fixe (axe horizontal) et
aux importations de biens et services et aux revenus primaires (axe vertical)21. Pour compléter l’information visuelle donnée par la figure 1.11, il suffit de noter que la valeur médiane des deux ratios s’établit, respectivement, à 25 % (axe horizontal) et 16 % (axe vertical) dans le cas des PMA, alors qu’elle est à peine de 5 % et 2 %, respectivement, pour les autres pays en développement et les pays en transition.
Compte tenu de leur recours aux sources de financement extérieur et de la persistance de leur dépendance relative à l’égard de l’aide, les PMA ont encore besoin de mesures d’appui, comme il est largement reconnu dans le Programme d’action d’Addis-Abeba (United Nations, 2015b, par. 52) et dans le cadre du Programme de développement
21 Quoiqu’il en soit, l’écart entre les PMA et les autres pays en développement était encore plus important dans des périodes antérieures (2010-2012), ce qui mettait en lumière la nature structurelle des vulnérabilités des premiers. Il est également intéressant de noter qu’en dehors du groupe des PMA, ce sont essentiellement les PEID (Cabo Verde et Îles Marshall) et les territoires comme le Kosovo (Région administrative des Nations Unies, résolution 1244(1999) du Conseil de sécurité) et l’État de Palestine qui affichent un degré comparable de dépendance à l’égard de l’aide.
Afghanistan Angola Bangladesh Bénin Bhoutan Burkina Faso Burundi Cambodge République centrafricaine Tchad Comores Rép. démocratique du Congo Djibouti KiribatiÉthiopie Gambie Guinée Guinée-Bissau Haïti Rép. démocratique populaire lao Lesotho Libéria Madagascar Malawi Mali Mauritanie Mozambique Myanmar Népal Niger Rwanda Sao Tomé-et-Principe Sénégal Sierra Leone Îles Salomon Somalie Soudan Timor-Leste Togo Ouganda
République-Unie de Tanzanie Vanuatu Yémen Zambie
91
-10 0 10 20 30 40 50 60
Pourcentage du PIB Tuvalu
Soudan du Sud
Entrées nettes d’IED Envois de fonds reçus APD nette reçue Source : Calculs de la CNUCED, d’après la base de données Indicateurs du développement dans le monde.
Figure 1.10
Principaux flux de financement extérieur à destination des pays les moins avancés (2015-2017)
durable à l’horizon 2030 (cible 17.2). Ce besoin n’a fait que croître au cours des dernières années en raison des bouleversements intervenus dans l’architecture de l’aide internationale, qui sont exposés dans la section suivante.
G. Évolution de l’architecture de l’aide
Le degré de dépendance des PMA à l’égard de l’aide est déjà préoccupant en soi, mais il le devient d’autant plus que, dans ce domaine, la donne a considérablement évolué au cours des dernières années. L’architecture de l’aide est devenue plus complexe et moins transparente depuis le début des années 2000, si bien que les responsables politiques des PMA ont encore plus de difficultés à gérer le financement du développement durable de leur pays.
Traditionnellement, l’APD s’entendait des ressources publiques que les gouvernements des pays développés (donateurs) transféraient aux gouvernements des pays en développement (pays récipiendaires/bénéficiaires)
(fig. 1.12 a)). La relation entre pays donateurs et pays bénéficiaires n’a jamais été exempte de controverse, soulevant à la longue la question de l’efficacité de l’aide (examinée à la section B du chapitre 5).
L’architecture n’en était pas moins claire, tout comme les rôles dévolus à chacun.
Les quinze dernières années ont vu l’architecture de l’aide se transformer, surtout sous l’effet des facteurs suivants :
• Les modifications des politiques d’aide des donateurs traditionnels qui portent sur les objectifs, les priorités, les modes d’exécution et les partenariats. Il en résulte un élargissement des objectifs que les donateurs traditionnels souhaitent atteindre au moyen de leur politique d’aide (Severino and Ray, 2009) ;
• L’évolution de l’importance relative des différents acteurs, en particulier du rôle joué par les organisations non gouvernementales, et l’apparition de nouvelles formes de participation du secteur privé ;
APD nette reçue (En pourcentage des importations de biens et services et des revenus primaires)
APD nette reçue (En pourcentage de la formation brute de capital fixe) Autres pays en développement et pays en transition PMA
Figure 1.11
Dépendance des pays les moins avancés, des autres pays en développement et des pays en transition à l’égard de l’aide, 2015-2017
(Échelles logarithmiques)
Source : Calculs de la CNUCED, d’après la base de données Indicateurs du développement dans le monde (consultée en juin 2019).
Notes : Les deux axes sont sur une échelle logarithmique. Les quatre pays où les entrées nettes d’APD avaient été négatives en 2015 2017 (Argentine, Bélarus, Chine et Malaisie) ont été retirés pour permettre la transformation logarithmique. Les codes ISO (Organisation internationale de normalisation) ont été utilisés pour les abréviations des noms des pays apparaissant dans la figure.
Gouvernements des pays développés
Gouvernements des pays en développement
Flux financiers nets Garanties/exonérations fiscales Relation commerciale Institutions
multilatérales Institutions multilatérales
Fonds verticaux Institutions de financement du développement Organisations non gouvernementales
privées Acteurs philanthropiques
Secteur privé international
Personnes pauvres, consommateurs Personnes riches
Personnes pauvres
Gouvernements riches Gouvernements pauvres
b) La nouvelle réalité de l’aide a) L’ancienne réalité de l’aide Figure 1.12
Évolution de l’architecture de l’aide
Source : CNUCED, d’après Fengler et Kharas (2010).