Les PPP sont utilisés de plus en plus fréquemment, même si leur poids au sein de l’investissement public doit être relativisé

Base de l’ANAP Base de la MAPPP

Encadré 13 : La question de la reclassification de la dette de Réseau ferré de France (RFF) Une partie significative des investissements réalisés sous la forme de PPP sont effectués par

3. Les PPP, qui occupent une place croissante au sein de la commande publique, font l’objet d’usages variés selon le type de pouvoir

3.2. Les PPP sont utilisés de plus en plus fréquemment, même si leur poids au sein de l’investissement public doit être relativisé

Les retraitements de données effectués par la mission ont permis d’estimer le nombre de PPP signés par pouvoir adjudicateur entre 2005 et 2011, ainsi que les montants d’investissement qui leur sont associés (cf. tableau 4), même si les différences de périmètres des coûts et les défaillances des bases de données relevées supra ne confèrent qu’une fiabilité relative à ces chiffres.

Ainsi, le nombre total de PPP signés entre 2005 et 2011 peut être estimé à 238, toutes formes juridiques confondues, pour un montant cumulé approximatif de 16 Md€

d’investissement, hors BEA signés par les collectivités locales.

Tableau 4 : Panorama des PPP signés par pouvoir adjudicateur entre 2005 et 2011 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Date de

signature inconnue Nombre de contrats

signés NC 6 2 6 7 4 8 0

État et

établissements publics

nationaux Montant d’investissement

(en M€) NC 738 76 589 652 983 3 209 0

Nombre de contrats

signés NC 0 0 0 0 1 1 0

RFF Montant d’investissement

(en M€) NC 0 0 0 0 1 493 3 300 0

Nombre de contrats

signés** 7 10 9 2 0 1 0 14

Hôpitaux

Montant d’investissement

(en M€)** 88 522 438 461 0 100 0 NC

Nombre de contrats

signés 2 11 27 20 25 32 43 0

Collectivités

locales Montant d’investissement

(en M€)* 1 90 280 574 324 644 955 0

Source : Données DB, APIJ, ANAP, MAPPP, CEFOPPP et mission.

Note : Les montants d’investissement sont estimés TTC pour les PPP de l’État, des établissements publics nationaux et des hôpitaux, tandis qu’ils sont estimés HT pour les collectivités locales.

*Les montants d’investissement indiqués pour les collectivités locales ne portent que sur les CP signés, en raison du manque total de fiabilité des données financières relatives aux BEA.

**Le nombre de contrats et les montants d’investissement indiqués pour les hôpitaux ne portent pas sur la totalité des projets, en raison de l’absence de certaines données ; par ailleurs, les montants indiqués correspondent souvent à des fourchettes d’investissement.

3.2.1. Bien que dérogatoire au droit de la commande publique, le recours aux PPP a crû, tant en nombre de contrats qu’en poids financier

Sur l’échantillon restreint des PPP signés, fiabilisé par la mission (cf. supra), le nombre de PPP peut être estimé à un total de 263, tous pouvoirs publics confondus, entre 2005 et 2012 (au premier semestre) pour un montant total de 17 Md€ d’investissement. Entre 2005 et 2011 – période pour laquelle les chiffres sont les plus fiables – le nombre de PPP peut être estimé à 238 pour un montant total de 16 Md€ d’investissement. Le recours aux PPP a crû de façon particulièrement marquée depuis 2005, le nombre de contrats signés passant de 2 en 2005 à 52 en 2011.

Les montants d’investissement associés aux PPP signés ont suivi globalement la même évolution, marquée par une très forte croissance, puisque ces flux d’investissement annuels sont passés de 89 M€ en 2005 à 7 464 M€ en 2011 (cf. graphique 4). Les montants d’investissement liés aux contrats de PPP signés au premier semestre de l’année 2012 représentent environ 1 270 M€.

Les montants d’investissement indiqués pour les collectivités locales ne portent que sur les CP signés, en raison du manque total de fiabilité des données financières relatives aux BEA.

Le montant moyen d’investissement par projet a tendu à augmenter entre 2005 et 2011, passant de 10 M€ à 144 M€. Toutefois, cette évolution est liée pour une large part à la signature de projets de grande taille en 2011, tels que le projet Balard du ministère de la défense, le projet de ligne à grande vitesse Bretagne Pays de la Loire de RFF ou encore le projet de taxe poids lourds du ministère en charge des transports.

Abstraction faite de cette hausse ponctuelle, liée à la signature de projets aux enjeux financiers importants en 2011, les PPP signés depuis 2005 présentent un montant d’investissement moyen de 68 M€, qui demeure à peu près compris entre 10 et 80 M€

au cours de la période (cf. graphique 5).

Graphique 5 : Évolution du montant moyen prévisionnel d’investissement par PPP, tous

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Source : Données DB, APIJ, MAPPP, CEFOPPP, ANAP et mission.

Rapportés à l’investissement public total – estimé à partir de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques –, les PPP demeurent une modalité de réalisation de l’investissement public encore minoritaire, puisque leurs montants d’investissement cumulés ne représentent en moyenne annuelle depuis 2005 que 4 % de l’investissement public réalisé.

Toutefois, leur poids au sein de l’investissement public annuel s’est considérablement accru depuis 2005, passant de 0,2 % à 9,9 % en 2011 (cf. graphique 6). Cette proportion n’inclut pas les investissements financés par RFF, qui n’appartient pas au périmètre des administrations publiques en comptabilité nationale.

Note : Le flux annuel d’investissement public est estimé à partir des données annuelles de l’INSEE relatives à la formation brute de capital fixe (FBCF) au sein des administrations publiques. Il n’inclut donc pas les dépenses d’investissement réalisées par certains opérateurs hors du champ des administrations publiques, tels que RFF.

Les montants d’investissement sont estimés TTC pour les PPP de l’État, des établissements publics nationaux et des hôpitaux, tandis qu’ils sont estimés HT pour les collectivités locales.

3.2.2. Si les collectivités locales signent le plus grand nombre de PPP, l’État demeure le premier pouvoir adjudicateur en termes d’enjeux financiers

L’estimation du nombre de PPP signés depuis 2005 laisse apparaître une large prédominance des collectivités locales parmi les pouvoirs publics adjudicateurs, témoignant de l’appropriation précoce de ce type de contrat par les exécutifs locaux. Ces derniers ont en effet recours aux BEA de longue date, qu’il s’agisse des BEA traditionnels⁴³ ou des BEA sectoriels⁴⁴, et se sont saisis les premiers des CP, avec la signature d’un premier CP par la commune d’Auvers‐sur‐Oise en 2005 pour un projet d’éclairage public.

Ainsi, sur l’échantillon de PPP signés fiabilisé par la mission :

les collectivités locales ont signé le plus grand nombre de contrats, avec 179 PPP signés soit 68 % de l’ensemble des PPP signés au cours de cette période, dont une large majorité de CP – 121 au total – ;

les établissements hospitaliers représentent le deuxième pouvoir adjudicateur, avec 44 PPP signés, soit 17 % de l’ensemble, au sein desquels les BEH représentent le mode de recours aux PPP le plus répandu – avec 34 contrats signés – ;

l’État et les EPN ont signé 40 PPP, soit 15 % de l’ensemble, parmi lesquels les CP occupent une place majoritaire – à hauteur de 19 contrats signés –(cf. graphique 7).

Graphique 7 : Nombre de PPP signés entre 2005 et 2012, par type de contrat et par type de pouvoir adjudicateur

34 58

Etat et EPN Collectivités locales Hôpitaux

19 3

40 1044

121 179

CP BEA BEH AOT‐LOA

Source : Données DB, APIJ, MAPPP, CEFOPPP, ANAP et mission.

Note : Les BEA sectoriels sont inclus dans la catégorie des BEA.

43 Les BEA peuvent être associés à des montages dits « aller‐retour » pour constituer des PPP (cf. annexes II et VI).

Une telle formule permet à la collectivité de financer, par la mise à disposition d’un terrain public et le versement de loyers, la construction d’équipements publics par une personne privée.

44 Introduits dans le cadre des lois d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et la justice, à partir de 2002, les BEA sectoriels permettent aux collectivités locales de construire, acquérir ou rénover des bâtiments destinés à être mis à la disposition de l’État pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales.

Néanmoins, évalué en montant d’investissement, le recours aux PPP fait apparaître une autre hiérarchie entre les pouvoirs adjudicateurs, marquée par la prépondérance des contrats signés par l’État et les EPN. Les investissements associés aux PPP de ces derniers représentent en effet près de 12 Md€, soit 72 % des montants d’investissement de l’ensemble des PPP signés depuis 2005, contre 3,2 Md€ soit 18 % pour les seuls CP des collectivités locales et 1,7 Md€ soit 10 % pour ceux des établissements hospitaliers (cf. graphique 8).

Alors que l’investissement public est aujourd’hui réalisé pour une large part par les collectivités locales – le sous‐secteur des administrations publiques locales réalise près de 70 % de l’investissement public – la réalisation de cet investissement sous la forme de PPP demeure majoritairement une prérogative de l’État.

Les contrats présentant les montants d’investissement les plus élevés sont en effet signés par l’État – comme l’illustre le CP signé pour la construction du projet Balard avec un montant d’investissement de 1 027 Md€ – et par ses grands établissements publics, tels que RFF – comme en témoigne le CP relatif à la ligne à grande vitesse Bretagne Pays de la Loire dont le montant d’investissement atteint 3 300 M€ –.

Graphique 8 : Part des différents types d’acheteurs publics dans le recours aux PPP, en montant d’investissement, entre 2005 et 2012

18%

10%

72%

Hôpitaux

Etat et EPN Collectivités locales

Source : Données DB, APIJ, MAPPP, CEFOPPP, ANAP et mission.

3.3. Les PPP font l’objet d’usages très variés, selon le type de pouvoir

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