L’enregistrement  des  PPP  pâtit  du  manque  de  fiabilité  des  informations  financières disponibles

2.2.2.1. L’hétérogénéité et la complexité des contrats de PPP rendent leur analyse  financière très délicate 

Les erreurs et les incohérences relevées dans les différentes bases de données tiennent pour  une  large  part  à  la  faible  lisibilité  et  à  la  très  grande  complexité  des  CP  et  assimilés,  notamment de leurs annexes financières.  

Les  rapprochements  effectués  par  la  mission  entre  les  bases  de  données  de  la  MAPPP,  du  CEF‐O‐PPP,  les  fichiers  de  la  DB,  les  documents  budgétaires  et  les  documents  comptables  montrent que les montants d’investissement varient d’un document à l’autre pour un même  contrat (cf. partie 1.2.). 

2.2.2.2. Les différents  systèmes d’informations  comptables  sont  alimentés par  une  même source de données, peu fiabilisée 

Les  données  financières  et  budgétaires  relatives  aux  PPP  sont  issues  pour  l’essentiel  des  bureaux  sectoriels  de  la  DB,  rassemblées  et  mises  en  cohérence  par  le  bureau  de  synthèse  chargé de la politique budgétaire. Le tableau de synthèse comprend, outre la désignation du  pouvoir adjudicateur et de l’opération concernée, les informations suivantes : 

 le type de contrat ; 

 la date de signature du contrat ; 

 la date de livraison de l’équipement ; 

 le montant de l’investissement TTC, avec sa décomposition en tranches le cas échéant ; 

 le montant du dédit ; 

 la durée du contrat ; 

 le montant moyen des loyers annuels. 

Il est ensuite transmis à la DGFiP, aux services chargés de la comptabilité budgétaire et de la  comptabilité générale.  

Afin de contrôler les enregistrements effectués dans Chorus au niveau de chaque ministère,  sous le contrôle des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM), les services  des comptes de l’État disposent pour l’essentiel des données transmises par la DB.  

Or,  la  transmission  des  données  s’effectue  de  manière  sommaire,  sans  recoupements  des  données  ni  analyse  des  contrats  eux‐mêmes. La DGFiP et l’INSEE s’appuient, pour les  besoins de la comptabilité générale et nationale, sur une base de données répondant  aux besoins et à la logique de la comptabilité budgétaire. 

La direction générale du Trésor (DG Trésor) intervient également dans le processus, au  titre de la prévision.  Le  bureau  de  synthèse  des  finances  publiques  produit  ainsi  des  données,  permettant  notamment  d’alimenter  les  perspectives  pluriannuelles  dans  le  cadre  des lois de programmation, à partir de la même base de données établie par la DB. Malgré le  rattachement de la MAPPP à la DG Trésor depuis 2011⁴¹, le bureau de synthèse des finances  publiques ne s’appuie pas sur l’expertise et les informations détenues par cette dernière. Les  incohérences  relevées  incidemment  par  les  services  –  notamment  les  défauts  d’enregistrement  constatés  de  manière  fortuite  –  sont  évoquées lors  de  réunions  annuelles  entre la DG Trésor, la DGFiP, la DB et l’INSEE, sans toutefois qu’aucune démarche de contrôle  ou de recoupement systématique des informations ne soit effectuée. 

Le  tableau  suivant  présente,  de  manière  très  synthétique,  les  enregistrements  comptables  relatifs aux PPP signés par l’État – hors établissements publics nationaux – effectués dans les  différents référentiels comptables au 31 décembre 2011 (cf. tableau 3). Il met en exergue les  divergences, tant en nombre de contrats enregistrés qu’en montant d’investissement cumulé,  qui sont liées : 

 à la différence de date d’enregistrement ; les PPP étant enregistrés dès la signature  du  contrat  en  comptabilité  budgétaire,  il  est  cohérent  que  les  contrats  enregistrés  soient  plus  nombreux  qu’en  comptabilité  générale,  dans  laquelle  ils  ne  sont  pris  en  compte qu’à la livraison de l’équipement ; 

 aux écarts de périmètre des coûts d’investissement (cf. infra), le  périmètre  de  la  valeur de l’équipement enregistré à l’actif de l’État étant plus restreint que celui des AE  d’investissement ouvertes en comptabilité budgétaire. 

Tableau 3 : Bilan des enregistrements comptables effectués pour les PPP au 31 décembre 2011  Enregistrements 

comptables au  31 décembre 2011 

Comptabilité 

budgétaire  Comptabilité générale  Comptabilité nationale  Nombre de contrats 

recensés  29 16** NC

Montant de  l’investissement 

enregistré  6 623* 1 244 NC

Source : DB et DGFiP. 

Note : Le montant de l’investissement enregistré correspond au montant TTC de l’investissement, dédit  inclus, dans la comptabilité budgétaire et à la valeur brute du bien, dans la comptabilité générale de  l’État.  

* Le montant de l’investissement enregistré a été estimé à partir de la part des montants d’investissement  TTC financés par l’État pour les PPP signés par l’État recensés dans les fichiers transmis par les bureaux  sectoriels de la DB. 

** Le nombre de contrats a été calculé en harmonisant le périmètre de décompte sur celui de la DB. Par  exemple, alors que les trois lots d’établissements pénitentiaires sont décomptés comme 10 contrats  différents dans le bilan de l’État, seuls trois contrats distincts sont recensés par la DB.  

41  Par  un  décret  n°2011‐709  du  21  juin  2011,  la  MAPPP  a  été  transformée  en  service  à  compétence  nationale  (SCN), rattaché au directeur général du Trésor. 

2.2.2.3. La fiabilisation des enregistrements comptables suppose de confier l’analyse  financière des contrats à la MAPPP, autour de périmètres de coûts harmonisés  Il conviendrait de préciser, dans le sens d’une harmonisation entre les différents référentiels  comptables, le périmètre d’enregistrement des coûts d’investissement, à partir desquels sont  comptabilisés  l’actif  et  la  dette  correspondante.  Actuellement,  la  notion  de  coût  d’investissement  est  utilisée  indifféremment  en  comptabilité  budgétaire,  en  comptabilité  générale  et  en  comptabilité  nationale,  sans  que  son  périmètre  soit  clairement  défini.  Or,  l’investissement peut recouvrir des composantes de coûts différentes d’un contrat à l’autre,  dont les principaux facteurs de variation sont : 

 l’incorporation ou non du dédit ; 

 la prise en compte des coûts de GER ; 

 l’intégration des coûts de financement intercalaires ; 

 la prise en compte des taxes. 

Sur  ces  différents  points,  la  comptabilité  budgétaire  a  défini  un  périmètre  d’enregistrement précis, correspondant  à  la  somme  simple  des  loyers  d’investissement,  augmentée du dédit et diminuée des subventions publiques, incluant également les intérêts  intercalaires . 

Les règles appliquées dans la comptabilité générale de l’État, rappelées dans les notes de la  DGFiP  relatives  au  traitement  comptable  des  opérations  menées  dans  le  cadre  de  contrats  associant  l’État  et  des  partenaires,  précisent  également  le  périmètre  exact  de  ce  montant. 

Ainsi, le coût d’investissement correspond : 

 aux coûts de construction et d’investissements mobiliers immobilisables (dont la valeur  unitaire est supérieure à 10 000 €) ; 

 aux coûts de maintenance et gros entretien ayant pour effet d’augmenter la valeur ou la  durée de vie du bien⁴² ; 

 aux impôts et taxes sur la construction ; 

 aux frais financiers intercalaires ; 

 aux frais de structure ; 

 aux coûts engendrés par les avenants au contrat. 

Aussi, le dédit ne fait pas partie des montants d’investissement, puisqu’il n’est pas  immobilisable au sens de la comptabilité générale de l’État, et les dépenses de GER ne  sont que rarement comptabilisées en investissement. 

Les règles applicables en comptabilité nationale sont moins précises. Les fiches établies  par  l’INSEE  et  la  DGFiP  donnent  uniquement  pour  indication  que  le  coût  d’investissement  correspond  à  la  somme  brute  des  loyers  d’investissement,  incluant  les  frais  financiers  intercalaires. 

Les  services  en  charge  de  la  comptabilité  générale  et  nationale  s’appuyant  sur  les  données  fournies  par  la  DB, les enregistrements comptables suivent pour l’essentiel les règles  établies en comptabilité budgétaire, à la différence près que les services de la comptabilité  générale soustraient le montant du dédit du coût d’investissement. 

42  Les  loyers  de  GER  sont  immobilisables  (imputation  au  titre  5)  dès  lors  qu’ils  ont  pour  objet  d’augmenter  la  valeur ou la durée de vie de l’immobilisation et à condition que leur coût puisse être déterminé de façon fiable. Le  montant  des  loyers  répondant  à  cette  définition  est  imputé  sur  un  compte  d’immobilisation  (titre  5).  Les  parts  respectives du loyer GER relevant de la maintenance courante (titre 3) ou de la maintenance immobilisable (titre  5) doivent être clairement distinguées sur chaque facture. À défaut de pouvoir isoler et évaluer de façon fiable la  part immobilisable, la totalité du loyer GER sera imputée en charges. 

Proposition n° 8 : Clarifier et harmoniser le périmètre des coûts d’investissement  devant être comptabilisés au sein des différents référentiels comptables 

Aussi, afin d’éviter les confusions sur le périmètre exact des différents coûts, la définition des  coûts  d’investissement  devrait  faire  l’objet  d’une  harmonisation  au  sein  des  différents  référentiels  comptables,  sous  la  réserve  du  dédit  qui  fait  l’objet  de  traitements  différenciés  dans les référentiels comptables. 

Proposition n° 9 : Confier à la MAPPP la mission d’extraire les informations financières  des contrats de PPP et de leurs annexes et de les communiquer aux administrations  concernées (DB, DG Trésor, DGFiP, INSEE) 

Dans la mesure où la seule lecture des contrats de PPP suppose une expertise sur ce sujet, la  mission  recommande  de  confier  à  la  MAPPP  le  soin  de  recenser  de  manière  précise  les  différents coûts associés aux contrats de PPP, en distinguant : 

 au sein du coût d’investissement entendu au sens large : 

y les  coûts  de  construction,  de  conception  composant  le  coût  d’investissement  brut ; 

y les coûts de gros entretien et de renouvellement (GER) ;  y le montant du dédit ; 

y les frais financiers intercalaires ;  y le montant des taxes ; 

y les  hypothèses  d’actualisation  et  d’indexation  ainsi  que  leurs  conséquences  financières ; 

 le  coût  de  financement,  en  précisant  les  hypothèses  d’actualisation  et  d’indexation,  ainsi que leurs conséquences ; 

 le  coût  de  fonctionnement  et  d’exploitation,  en  précisant  également  les  hypothèses  d’actualisation et d’indexation, ainsi que leurs conséquences. 

3. Les  PPP,  qui  occupent  une  place  croissante  au  sein  de  la  commande