L’information budgétaire délivrée aux parlementaires devrait  être  harmonisée  et rassemblée dans un document de présentation unique

Aucun  document  budgétaire  ne  présente  l’ensemble  des  PPP,  de  manière  transversale,  conclus  par  l’État  et  les  administrations  publiques  en  général.  Les  données  budgétaires  relatives aux PPP ne figurent que dans les projets et rapports annuels de performance (PAP  et  RAP)  de  chaque  mission,  dans  la  rubrique  « Grands  projets  transversaux  et  crédits  contractualisés » de la partie « Justification au premier euro » de chaque programme. 

Les règles de présentation des AE et CP associés à ces PPP ne sont pas harmonisées. En  effet,  les  crédits  d’AE  sont  présentés  hors  dédit  pour  les  PPP  pénitentiaires  du  programme  107, alors que le dédit est inclus pour les autres PPP signés par l’État, comme le prévoient les  règles d’engagement des coûts d’investissement (cf. supra). Par ailleurs, la distinction entre  les différents types de loyers – investissement, fonctionnement et financement – ne figure pas  dans les tableaux d’engagement du programme 107. 

La Cour des comptes avait déjà souligné dans son rapport de 2011 sur les partenariats public‐

privé  pénitentiaires  « qu’il conviendrait de mieux préciser dans les documents budgétaires la  nature exacte des loyers financiers et les différentes opérations qu’ils permettent de financer,  notamment pour la bonne information du Parlement »¹⁷. 

Compte  tenu  des  enjeux  financiers  et  des  engagements  de  très  longue  durée  qui  les  caractérisent,  les  PPP  de  l’État,  de  ses  établissements  publics  et  du  secteur  hospitalier  devraient  faire  l’objet  d’un document budgétaire dédié, annexé au projet de loi de  finances (PLF), qui pourrait prendre  la  forme d’un  « jaune » budgétaire ou d’un  document de politique transversale ­DPT­ (cf. encadré 8). 

Encadré 8 : Présentation des « annexes générales » du projet de loi de finances 

Parmi  les  documents  annexés  aux  projets  de  loi  de  finances  (PLF),  la  LOLF  prévoit  des  « annexes  générales » dans son article 51¹⁸, « prévues par les lois et règlements ». Il existe deux types d’annexes  générales  portant  sur des sujets  transversaux,  qui  dépassent  les  strictes  limites  d’un  programme  ou  d’une mission budgétaires : 

ƒ les « jaunes » budgétaires présentent, au sein d’un document unique, l’effort financier de l’État  dans  un  domaine  d’intervention  donné.  Outre  le  traditionnel  recensement  des  crédits  consacrés au domaine considéré, inscrits sur différents budgets, les jaunes doivent présenter une  analyse  des  actions  menées  :  bilan  de  l’année  en  cours,  voire  des  années  antérieures,  et  perspectives dans le cadre du prochain PLF. Ces annexes générales peuvent porter sur des points         

17 Les partenariats public­privé pénitentiaires, rapport de la Cour des comptes, octobre 2011. 

18 Article 51 de la LOLF modifiée : « Sont joints au projet de loi de finances de l'année (…) 7° Des annexes générales  prévues par les lois et règlements destinées à l'information et au contrôle du Parlement ». 

plus spécifiques sur lesquels le Parlement souhaite obtenir une information (rapport relatif aux  personnels affectés dans les cabinets ministériels par exemple). Parmi les jaunes annexés au PLF  pour  2013,  figurent  notamment  l’effort  financier  de  l’État  en  faveur  des  associations,  les  opérateurs de l’État, le rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations ou encore le  rapport relatif au suivi et à la mise en œuvre des investissements d’avenir ; 

ƒ les  « oranges »  budgétaires  ou documents de politique transversale (DPT)  ont  vocation  à  présenter les politiques publiques interministérielles financées à un niveau significatif par  l’État,  identifiées  par  le  Premier  ministre, dont la finalité concerne plusieurs programmes,  relevant de différents ministères et n’appartenant par à la même mission.  Ces  documents  développent, pour chaque politique concernée, la stratégie mise en œuvre, les crédits, les objectifs  et  indicateurs  y  concourant.  Ce  type  d’annexe  est  prévu  par  la  loi  du  30 décembre 2005  de  finances rectificative pour 2005, complété à de nombreuses reprises¹⁹. Sont actuellement institués  dix‐huit DPT, annexés au PLF pour 2013, parmi lesquels figurent notamment l’action extérieur de  l’État, l’aménagement du territoire, l’inclusion sociale, la politique immobilière de l’État ou encore  la sécurité routière. 

Il n’existe actuellement aucun document de ce type consacré à l’investissement public ou à la  commande publique, à l’exception : 

 du rapport relatif au suivi et à la mise en œuvre des investissements d’avenir, qui fait  l’objet d’un « jaune » budgétaire ; 

 du DPT consacré à la politique immobilière de l’État, dans lequel la signature de PPP est  évoquée de façon incidente, mais ne fait pas l’objet d’une analyse dédiée. 

Proposition n° 4 : Créer une annexe budgétaire, jointe annuellement au projet de loi de  finances, consacrée aux PPP signés par l’État et ses établissements publics  

Afin de disposer d’une meilleure vision de synthèse sur les PPP de l’État, de ses  établissements publics et de la sphère hospitalière, la mission recommande la création  d’une annexe budgétaire, jointe chaque année au projet de loi de finances (PLF). 

Comme le prévoit l’article 51 de la LOLF, une telle annexe peut être créée par voie législative  ou réglementaire.  

La présentation et l’organisation des DPT apparaissent plus normées que celles des 

« jaunes » budgétaires,  dont  la  construction  peut  varier  en  fonction  de  l’objet.  Les  DPT  s’articulent autour : 

 d’une  présentation  de  la  politique  transversale,  la  liste  des  programmes  qui  y  contribuent,  et  la  présentation  de  la  manière  dont  ceux‐ci  participent,  aux  travers  de  différents dispositifs, à cette politique transversale, et la mettent en œuvre ; 

 une présentation qui expose la stratégie globale d’amélioration des performances de la  politique  transversale,  suivie  de  la  présentation  par  axe  stratégique  des  objectifs  et  indicateurs de performance retenus et des valeurs associées ; s’agissant des politiques  transversales territorialisées (outre‐mer, ville), les indicateurs du DPT sont adaptés de  sorte à présenter les données relatives au seul territoire considéré ; 

19  Ce  type  d’annexe  au  projet  de  loi  de  finances  est  prévu  par  l’article  128  de  la  loi  n° 2005‐1720  du  30 décembre 2005  de  finances  rectificative  pour  2005,  complété  par  l’article  169  de  la  loi  n°2006‐1771  du  30 décembre 2006  de  finances  rectificative  pour  2006,  par  l’article  104  de  la  loi  n° 2007‐1822  du  24 décembre 2007  de  finances  pour  2008,  par  l’article  183  de  la  loi  n° 2008‐1425  du  27 décembre  de  finances  pour 2009, par l’article 137 de la loi n° 2009‐1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, par l’article 7 de  la loi n° 2010‐832 du 22 juillet 2010 de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009, par l’article 159  de la loi n° 2010‐1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 et par l’article 160 de la loi n° 2011‐1977 du  28 décembre 2011 de finances pour 2012. 

 une  présentation  des  principales  dépenses  fiscales  concourant  à  la  politique  transversale ; 

 une  table  de  correspondance  des  objectifs  permettant  en  tant  que  de  besoin  de  se  référer  aux  différents  projets  annuels  de  performance  (PAP)  pour  obtenir  des  compléments d’information ; 

 une  présentation  détaillée  de  l’effort  financier  consacré  par  l’État  à  la  politique  transversale pour l’année à venir, l’année en cours et l’année précédente. 

Un  tel  document  pourrait  ainsi  présenter,  de  manière  harmonisée  et  cohérente,  l’ensemble des PPP signés par l’État et ses établissements publics. Il présenterait  notamment  le  détail  des  dépenses  induites  par  les  différents  projets,  pour  l’investissement, le financement et l’exploitation du projet sur toute la durée du  contrat, selon le modèle présenté dans le tableau suivant. 

Tableau 2 : Modèle de présentation des dépenses associées aux PPP dans les documents  budgétaires 

Année n  (signature du 

contrat)  Année n+1  Année n+x   (fin du contrat)  Montants bruts, toutes taxes comprises 

(en M€) 

AE  CP  AE  CP  AE  CP 

Coût total du projet      

dont part investissement     

dont part financement     

dont part fonctionnement/exploitation     

Source : Mission IGF. 

Il pourrait également présenter : 

 les différentes hypothèses d’indexation et d’actualisation des loyers ; 

 les dépenses  prévisionnelles  auxquelles  elles  conduisent  et  leurs  effets,  en  termes  de  rigidification  de  la  dépense,  sur  leurs  missions  budgétaires  de  rattachement ; 

 les  explications  des  différences  de  recensement  entre  les  comptabilités  budgétaires, générales et nationales. 

La  lisibilité  des  engagements  budgétaires  de  l’État  suppose  toutefois  que  le  périmètre  des  coûts d’investissement, de financement et d’exploitation soit précisé (cf. partie 2.2.2.). 

Par  ailleurs,  il  pourrait  également  être  envisagé,  à  terme,  d’inclure  dans  ce  document  transversal  les  PPP  de  la  sphère  hospitalière  et  de  présenter  les  crédits  provenant  de  l’Assurance maladie qui leur sont associés. Bien que ces crédits relèvent du périmètre de la  loi  de  financement  de  la  sécurité  sociale  (LFSS),  leur  présentation  au  sein  d’un  document  unique  serait  cohérente  avec  l’extension  de  l’évaluation  préalable  de  la  DB  aux  projets  de  BEH  portés  par  les  établissements  hospitaliers  et  les  structures  de  coopération  sanitaire,  prévue par le décret du 27 septembre 2012²⁰ (cf. partie 4.2.2.). 

Pour  l’heure,  il  convient  de  noter  que  l’article  48  bis  du  PLFSS  pour  2013  prévoit  qu’un  rapport relatif aux PPP hospitaliers soit présenté au Parlement avant le 30 septembre 2013²¹         

20  Décret  n° 2012‐1093  du  27 septembre 2012  complétant  les  dispositions  relatives  à  la  passation  de  certains  contrats publics.  

21 Article 48 bis du PLFSS pour 2013 : « Un rapport détaillant les opérations projetées ou réalisées de construction  d’établissements publics de santé en partenariat public­privé dans le cadre des plans Hôpital 2007 et Hôpital 2012 et  présentant les surcoûts financiers occasionnés par l’absence de maîtrise d’ouvrage publique est présenté au  Parlement avant le 30 septembre 2013 ». 

2.1.2. La comptabilité publique  a fait  l’objet  d’une  harmonisation de  ses  règles