Pour  réaliser  leur  projet  de  PPP,  les  collectivités  adjudicatrices  recourent  de  manière massive et coûteuse à des assistants à maîtrise d’ouvrage (AMO)

2.1.2.1. L’organisation des services en charge de la conduite du projet de PPP dépend de  la taille de la collectivité 

Dans  la  plupart  des  collectivités  rencontrées  par  la  mission  –  à  l’exception  des  petites  communes  –, les services se sont organisés en « mode projet » autour d’une équipe  réduite d’agents spécifiquement en charge du suivi du contrat. Cette équipe est souvent  composée d’un à trois équivalents temps plein (ETP) recrutés pour les besoins du projet, avec  des profils de juristes ou d’ingénieurs.  

Les  différents  services  en  charge  des  aspects  juridiques,  financiers  et  techniques  de  la  collectivité sont par ailleurs sollicités de manière transversale par l’équipe‐projet.  

Des  réunions  régulières  sont  organisées  afin  d’associer  le  directeur  général  des  services  (DGS) et les élus concernés aux différentes étapes d’avancement du projet, avec des formats  variables.  

Ces modalités d’organisation traduisent la nécessité d’assurer un suivi ad hoc des PPP, qui  n’est que très rarement pris en charge par l’une des directions de la collectivité¹⁷. Le choix de  recourir au CP n’est donc pas sans incidence sur les charges de personnel de la collectivité,  même si une telle décision s’assortit surtout d’un recours massif à des AMO (cf. infra). 

Néanmoins, dans les petites collectivités,  telles  que  la  ville  de  Chécy, les contrats sont  directement suivis par le DGS et le directeur des finances, sans donner lieu à un  recrutement spécifique ou à une organisation particulière. Aussi, les capacités de suivi  et de négociation des collectivités se révèlent très hétérogènes, en fonction de leur  taille et de leur assise financière.  

Pourtant,  comme  le  soulignait  le  rapport  du  Commissariat  général  au  plan  en  2005, le  recours à des conseils extérieurs ne saurait se substituer à une expertise interne,  au  sein des services des collectivités adjudicatrices, dans la mesure où elle est le « gage à la fois  d’une indépendance dans la décision par les collectivités locales et d’une efficacité renforcée des  choix publics ». Le rapport mettait en évidence le besoin de nouvelles compétences publiques  à cet égard, posant la question de la « mutualisation de certaines fonctions, notamment pour  les petites collectivités », qui demeure d’actualité. 

17 Parmi les collectivités rencontrées, seule la communauté d’agglomération du bassin d’Arcachon sud (COBAS) a  confié le pilotage de son projet de construction de trois piscines en CP à la directrice des affaires juridiques et des  achats. Il convient toutefois de remarquer que la création de cette direction et le lancement du projet ont été quasi  concomitants, le suivi du CP ayant occupé une large part du temps travaillé de la directrice.  

2.1.2.2. Les collectivités adjudicatrices recourent systématiquement à des AMO, pour les  assister aux différents stades de la procédure 

La complexité à la fois juridique, financière et technique des contrats de type PPP, ainsi que  les particularités de la procédure – rédaction d’un rapport d’évaluation préalable, recours à  une procédure de dialogue compétitif –, justifient un recours systématique des collectivités  territoriales  à  des  AMO.  Sur  l’échantillon  de  collectivités  rencontrées,  les  AMO  ont  été  recrutés dans les domaines suivants : 

 financier,  afin  de  réaliser  les  études  socio‐économiques  requises  dans  le  rapport  d’évaluation préalable et conseiller la collectivité sur les questions de financement au  cours  de  la  négociation  du  contrat  (calcul  du  montant  des  redevances,  définition  des  taux d’intérêt, opportunité d’une cession de créance Dailly) ; 

 juridique,  afin  de  préciser  les  conditions  du  montage  et  l’instrument  contractuel  retenu,  assister  la  collectivité  dans  la  répartition  des  risques  et  la  conseiller  dans  la  rédaction du contrat lui‐même ; 

 technique, avec des profils différents selon la nature du projet, parmi lesquels :  y des spécialistes du développement durable ; 

y des programmistes spécialisés dans la construction de grands équipements, tels  que les stades. 

Au sein de l’échantillon de collectivités étudié par la mission, le coût des AMO varie  dans des proportions importantes en fonction de la collectivité adjudicatrice et du  projet :  les  coûts  observés  s’échelonnent  ainsi  de  12 800 €  pour  le  contrat  signé  par  le  syndicat intercommunal UNIVALOM pour le traitement des déchets, à plus de 570 000 € pour  le contrat signé par la ville de Bordeaux pour la construction du grand stade. 

Le CP porté par la ville d’Orléans pour la construction de la salle omnisports ARENA offre un  exemple des coûts de transaction entendus au sens large, engendrés par les multiples études  préalables, le recours aux AMO, les procédures de consultation et de publicité (cf. tableau 4). 

Tableau 4 : Coût des études préalables et des AMO pour le projet ARENA d’Orléans 

Dont 2^ème annonce AO contrat partenarial  1 810

Conseils juridiques  6 100 

Les coûts de transaction étendus représentent ainsi un total de plus de 2,2 M€, sur un coût  global  évalué  à  plus  de  100 M€,  au  sein  duquel  les  AMO  représentent  plus  de  850 000 €.  

Ces dépenses se sont échelonnées sur une période de 6 ans, alors même que le contrat n’est  pas encore signé (cf. graphique 11). 

Graphique 11 : Décomposition des coûts d’études et de transaction en amont du projet ARENA  de la ville d’Orléans en fonction du calendrier 

136 702 106 300

27 508

2 215 086

2007 2008 2009

426 605

2010 2012

487 518

2013 Total

2011

558 532

471 921

Études préalables AMO – Études de faisabilité­ Consultations 

Indemnisation des  candidats

Source : Ville d’Orléans – Retraitements mission. 

2.1.3. Le rôle de conseil et de contrôle assuré par les services de l’État ne garantit pas