Le rôle de conseil et de contrôle assuré par les services de l’État ne garantit pas  un appui suffisant aux collectivités

Source : Ville d’Orléans – Retraitements mission. 

2.1.3. Le rôle de conseil et de contrôle assuré par les services de l’État ne garantit pas  un appui suffisant aux collectivités  

Les  services  de  l’État  interviennent  dans  le  recours  des  collectivités  locales  aux  PPP  au  travers : 

 de  l’activité  de  conseil  et  de  l’avis  facultatif  de  la  MAPPP  sur  le  rapport  d’évaluation  préalable  –  obligatoire  dans  le  cas  du  recours  au  CP  et  étendu  aux  BEA  sectoriels  (cf. supra) – ; 

 du contrôle de légalité des services de la préfecture sur les différents types de contrats  de PPP ; 

 du  contrôle  budgétaire  et  de  l’activité  de  conseil  des  DDFiP  et  DRFiP  sur  les  aspects  budgétaires et financiers (cf. partie 3.2.1.). 

Il convient de remarquer que, si les contrôles effectués par les services de la préfecture et les  conseils  prodigués  par  les  DDFiP  portent  indifféremment  sur  tous  les  types  de  contrats  de  PPP, l’avis de la MAPPP concerne pour l’essentiel les CP et, depuis peu, certains BEA  sectoriels. Les autres BEA, qui ne sont pas soumis à l’obligation d’évaluation préalable,  ne rentrent pas directement dans le champ de compétence de cette dernière.  

2.1.3.1. L’avis de la MAPPP n’est pas toujours perçu comme un levier d’amélioration de  la procédure de recours aux PPP 

Comme l’indique la MAPPP sur son site, la mission « également qualifiée d’organisme­expert, a  pour vocation première d’apporter  un appui aux collectivités publiques  mais aussi à  l’ensemble des acteurs professionnels (…) : elle peut à ce titre rendre une expertise sur  l’économie générale de l’opération et aider la personne publique porteuse du projet à  procéder à l’étude d’évaluation requise ».  

Sur son champ de compétence, qui est retreint aux CP et aux BEA sectoriels, le rôle d’appui  aux collectivités territoriales de la MAPPP se décline pour l’essentiel en deux grands axes : 

 un concours pendant la phase d’attribution et de négociation des contrats,  tant  par les échanges directs qu’elle peut avoir avec les collectivités adjudicatrices que par  les recommandations et ressources documentaires qu’elle met à leur disposition (guide  méthodologique, clausiers‐types, avis, outil de modélisation des coûts et de valorisation  des risques, etc.) ; 

 un avis motivé, facultatif pour les collectivités locales, sur le principe du recours  au CP sur la base du rapport d’évaluation préalable. 

Par ailleurs, la mission est censée assurer le suivi des contrats, qui doivent lui être transmis  avec leurs annexes dans le mois suivant la signature (cf. supra et annexe I).  

Sur  ces  deux  points,  le  rôle  de  la  MAPPP  est  diversement  apprécié  par  les  collectivités  territoriales.  Si  la  plupart  d’entre  elles  s’accordent  à  reconnaître  le  bénéfice  du  concours  apporté par la mission pendant la phase amont de préparation et de négociation des contrats,  beaucoup considèrent que les avis sont d’une utilité limitée.  

Sur l’échantillon des 22 CP, signés ou en cours d’exécution, sélectionnés par la mission, seule  la  moitié  d’entre  eux  a  fait  l’objet  d’une  saisine  de  la  MAPPP  sur  le  rapport  d’évaluation  préalable.  Parmi  les  collectivités  qui  n’ont  pas  sollicité  la  mission,  les  arguments  invoqués  sont les suivants : 

 les avis de la MAPPP ne permettent pas de sécuriser la procédure, notamment de  limiter le risque contentieux ; 

 les avis sont délivrés dans des délais excessivement longs et  représentent  une  étape  supplémentaire  de  « contrôle »  dans  une  procédure  d’ores  et  déjà  complexe  et  émaillée de contraintes ; 

 l’intervention en amont, au stade du choix de la procédure, est beaucoup moins  utile qu’une intervention au stade de la négociation contractuelle. 

Certaines  collectivités,  telles  que  le  Conseil  général  du  Loiret, préfèrent recourir aux  services  de  la  MAPPP  de  manière  informelle,  en  leur  soumettant  les  difficultés  particulières  qu’elles  rencontrent  ou  en  les  interrogeant  sur  des  points  précis.  Aussi,  les  services en charge du suivi des PPP sur les collèges n’ont saisi formellement la MAPPP que  pour  le  contrat  relatif  aux  collèges  de  Meung  et  Saint‐Ay  –  pour  lequel  deux  collectivités  adjudicatrices étaient associées – et non sur les trois autres contrats signés dans ce domaine. 

Pour  ces  derniers,  la  MAPPP  a  été  consultée  à  de  nombreuses  reprises,  mais  toujours  de  manière informelle, afin d’éviter un allongement des délais de procédure. 

Il convient,  par ailleurs, de souligner que les avis de la MAPPP étant facultatifs pour les  collectivités locales, les projets qui lui sont soumis sont souvent les plus robustes, les  plus sécurisés et les mieux conçus. A contrario,  les  projets  dont  la  qualité  est  plus  incertaine ne lui sont pas présentés. L’exemple du CP de la ville de Chécy sur l’éclairage public  en  témoigne :  le  premier  rapport  d’évaluation  préalable  n’a  été  soumis  à  la  MAPPP  qu’en  raison de la demande expresse des services de la préfecture. Or, la MAPPP a rendu un avis  négatif  sur  ce  premier  rapport,  conduisant  les  services  de  la  commune  à  concevoir  une  nouvelle évaluation préalable de leur projet. 

Le  caractère  facultatif  de  ces  avis  induit  donc  un  biais,  seuls  les  « meilleurs  élèves »  soumettant leurs travaux à l’analyse de la MAPPP. Le contrôle exercé par cette dernière se  révèle donc peu sécurisant, d’un point de vue macro, les projets les plus risqués  échappant à son examen. En témoignent les risques juridiques et financiers que présentent  de tels contrats, notamment pour des collectivités de taille réduite telles que la commune de  Chatillon‐sur‐Chalaronne  ou  celle  de  Saint  Laurent  Médoc  dont  les  évaluations  préalables  n’avaient pas été soumises à la MAPPP (cf. partie 2.2.). 

Proposition n° 2 : Systématiser l’examen par la MAPPP des évaluations préalables des  projets de PPP des collectivités locales, sous la forme d’un avis obligatoire mais non  liant pour les exécutifs locaux 

La mission recommande ainsi la mise en place d’une expertise systématique des  projets des collectivités locales par la MAPPP ;  cette  proposition,  que  la  plupart  des  services et des élus des collectivités rencontrées ont jugée pertinente et utile, permettrait de  sécuriser davantage le recours à ce type de contrat en couvrant les projets qui ne lui  sont actuellement pas soumis et qui constituent la principale zone de risque. 

La MAPPP rendrait alors un avis non liant sur les projets qui lui sont soumis, de manière à  documenter  au  mieux  la  décision  locale  d’investissement,  en  laissant  toute  latitude  aux  exécutifs  locaux  pour  agir  de  manière  autonome,  dans  le  respect  du  principe  de  libre  administration des collectivités territoriales. 

Proposition  n°  3  :  Limiter  les  délais  d’instruction  par  la  MAPPP  des  rapports  d’évaluation préalable à deux mois maximum 

Afin  que  cet  avis  constitue un soutien et non un frein dans le processus d’ores et déjà  long et complexe de contractualisation, il est nécessaire de limiter le délai d’instruction  de la MAPPP et de garantir aux collectivités une date limite de restitution d’un avis.  

Une telle limitation du délai d’instruction serait envisageable dans la nouvelle configuration  élargie de la MAPPP (cf. annexe VII). 

2.1.3.2. Le contrôle de légalité est effectué de manière très approximative, sur un type de  contrat encore peu connu des services des préfectures 

Les PPP, en raison de leur complexité, relèvent des actes prioritaires de la stratégie  nationale en matière de contrôle de légalité, rappelés dans la circulaire du ministère de  l’Intérieur  du  25 janvier 2012¹⁸.  Le  contrat  de  partenariat  a  en  outre  fait  l’objet  d’une  circulaire  du  9 mai 2012¹⁹,  détaillant  ses  caractéristiques,  destinée  à  permettre  une  bonne  information des collectivités et des établissements publics locaux sur sa  mise en œuvre. La  circulaire rappelle également aux préfectures que « compte tenu du caractère complexe de ces  montages et du risque financier lié à l’ampleur et à la durée des projets, il convient pour les  préfectures d’apporter aux collectivités intéressées un conseil juridique, notamment à  destination des plus petites d’entre elles » et leur recommande de « prendre l’attache du pôle  interrégional d’appui au contrôle de légalité (PIACL) pour analyser ce type de contrat, ainsi que  celle de la MAPPP (qui est l’organisme expert en charge de ces questions, et qui est par ailleurs  en contact avec de nombreuses collectivités porteuses de projets) ».  

Cependant, les services des préfectures se trouvent très démunis dans le contrôle de légalité  des  PPP.  Les  entretiens  effectués  dans  plusieurs  départements  témoignent  d’une  connaissance très inégale de ce type de contrat, qui ne permet pas d’offrir un appui  juridique ou de minimiser le risque contentieux pour les collectivités.  Les  PPP  signés  dans chaque département représentent par ailleurs un nombre réduit d’actes chaque année,  ce  qui  n’incite  pas  les  services  du  contrôle  de  légalité  à  développer  une  expertise  dans  ce  domaine. 

Parmi  les  services  rencontrés  par  la  mission,  seuls  ceux  de  la  Préfecture  de  Gironde  –  département dans lequel le recours au CP est fréquent – avaient mis en place une grille de  contrôle  opérationnelle  et  détaillée,  qui  témoignait  d’une  bonne  connaissance  des  CP  et  de  leurs caractéristiques propres (cf. encadré 5 et pièce jointe n°2).