Les  incertitudes  persistantes  sur  l’efficience  du  recours  aux  PPP  doivent  être rapidement levées

3.4. Les incertitudes persistantes sur l’efficience du recours aux PPP doivent  être rapidement levées 

Au‐delà des difficultés juridiques, la principale menace qui pèse sur les PPP est l’absence   complète de certitude sur leur efficience réelle, en termes de : 

 maîtrise des coûts de constr ction et d’exploitation, par rapport à la loi MOP ; u

 supériorité des gains théoriques du PPP (gains de productivité diminuant les délais  et  les  coûts  d’investissement  et  d’exploitation ;  efficience  liée  à  la  coordination  de  la  conception,  de  la  réalisation  et  de  la  maintenance  de  l’ouvrage ;  minimisation  des  risques  d’interface) par rapport à ses coûts  (rigidité  du  programme  fonctionnel  sur  une durée longue ; moindre intensité concurrentielle ; surcoût associé au financement  bancaire) ; 

 qualité du service fourni par le prestataire, et adéquation avec la qualité prévue  dans le contrat. 

Ces  incertitudes  sont  d’autant  plus  dommageables  qu’elles  sont  connues  depuis  longtemps⁸⁷ et que les premiers contrats de PPP sont entrés en exploitation. 

3.4.1. Les évaluations disponibles sur l’efficience des PPP sont peu nombreuses, et ne  permettent pas de conclure sur le rapport qualité­prix du dispositif 

L’absence d’évaluations ex post systématiques des projets de PPP a conduit la mission  à procéder à une revue des travaux et données existants. Ceux­ci ne fournissent que  des données partielles et provisoires sur la performance des PPP,  notamment  de  leur  efficience par rapport à d’autres montages possibles : 

 des travaux concordants mettent en évidence une capacité de maîtrise des délais  de  réalisation :  ainsi,  selon  une  étude  conduite  par  le  cabinet  PriceWaterHouseCoopers en 2011, 71 % des projets réalisés en PPP respecteraient les  délais contractuels d  e réali tion ;sa  

 la  même  étude  dresse  un  bilan  plus  nuancé  du  respect  des  coûts  d’investissement.  Seuls  53 %  des  projets  étudiés  ont  respecté  le  budget  d’investissement  initialement  prévu  dans  le  contrat ;  ces  surcoûts  sont  liés  à  des  demandes de modification de la personne publique dans 55 % des cas ; 

 la prévisibilité des coûts et des délais de construction constitue un motif de  satisfaction pour les personnes publiques,  selon  une  étude  réalisée  par  la  chaire  d’écono im e des PPP (EPPP) de l’université Paris‐I Panthéon‐Sorbonne en 2012 ;  

 en phase d’exploitation, la satisfaction des acheteurs publics est en revanche plus  mitigée :  seules  50  %  des  personnes  publiques  interrogées  jugent  les  contrats  globalement performants ou très performants. 

La mission a rassemblé les  données et travaux  produits par certains ministères  fortement impliqués dans la réalisation de PPP.  Au  ministère  de  la  justice  notamment,  l’évaluation de la performance des PPP est facilitée par l’existence de données collectées par  l’APIJ et par l’existence de différents types de montages réalisés dans le secteur pénitentiaire. 

Ces évaluations ne permettent pas de conclure catégoriquement sur le rapport qualité­

prix des ouvrages construits en PPP (cf. annexe IV) : 

87 Cf. par exemple Cour des comptes, Les partenariats public­privé pénitentiaires, octobre 2011. 

 le délai global de réalisation en PPP est inférieur d’en moyenne quatorze mois au  délai constaté dans le cadre de marchés de conception­réalisation.  Les  délais  de  conception  et  de  travaux,  inférieurs  d’en  moyenne  21  mois,  viennent  compenser  des  délais d’élaboration du contrat supérieurs d’environ 7 mois ; 

 en revanche, ces données font apparaître des coûts de production beaucoup plus  élevés en PPP qu’en conception­réalisation, d’en moyenne +25 %.  Cet  écart  de  coût pourrait provenir, d’une part, du surinvestissement réalisé par la personne privée 

pour  améliorer  les  condit la 

tarification du transfert des

ions  de  maintenance  de  l’ouvrage  et,  d’autre  part,  de   risques de construction par le partenaire ; 

 en période d’exploitation, les données recueillies par l’APIJ mettent en évidence des  coûts unitaires moindres des prestations externalisées dans le cadre d’un PPP  par rapport aux services en gestion déléguée ou assurés en régie. C’est notamment  le cas des prestations de services bâtimentaires, dont le coût annuel moyen au mètre‐

carré  est  inférieur  de  10  %  en  PPP  par  rapport  au  contrat  en  gestion  déléguée.  De  même, le coût moyen des services à la personne est inférieur de 8 % par rapport aux  contrats de gestion déléguée. 

Proposition n° 18 : Réaliser systématiquement des évaluations ex post des PPP   

Seule une évaluation rigoureuse des contrats de partenariat, prévue dès le lancement  du projet et réalisée après la livraison de l’ouvrage et à divers stades d’exécution du  contrat, permettrait d’établir un diagnostic clair et objectivé sur l’efficience des PPP. 

Actuellement,  aucun  dispositif  n’a  été  envisagé  à  cet  effet,  à  l’exception  néanmoins des  infrastructures  de  transport⁸⁸.  La  mission  recommande  donc  qu’un  protocole  d’évaluation soit élaboré pour l’ensemble des contrats en cours et à venir.  Il  devrait  prévoir une évaluation séquencée au long de la réalisation du projet, comprenant : 

 l’évaluation du projet dès la fin de la phase de construction, portant sur la qualité  des ouvrages construits, sur leur conformité au programme fonctionnel, sur les coûts et  délais  définitifs  de  construction  et  sur  le  plan  de  financement ;  cette  évaluation  permettrait  de  renforcer  l’expertise  des  acheteurs  publics  et  la  fia ilité  des  futures b évaluations préalables ; 

 l’évaluation du projet en cours et en fin de contrat,  portant  sur  les  coûts  en  exploitation,  sur  la  qualité  de  l’exécution  des  prestations  de  service,  ainsi  que  l’évaluation de l’état de l’ouvrage et de sa valeur patrimoniale. 

3.4.2. L’efficience  des  PPP  repose  largement  sur  la  pression  concurrentielle  s’exerçant lors de la procédure d’attribution du contrat 

Une des conditions de l’efficience des PPP, au­delà de l’organisation de l’acheteur  public,  est  l’existence  d’une  intensité  concurrentielle  suffisante.  Or,  celle‐ci  est  fréquemment citée comme un sujet de préoccupation. 

88  Les  infrastructures  de  transport  sont  soumises  à  une  obligation  d’évaluation a posteriori,  dans  un  délai  cependant  non  concordant  avec  la  durée  du  CP.  La  loi  n°82‐1153  du  30  décembre  1982  d’orientation  des  transports intérieurs (LOTI) a en effet prévu la réalisation d’un « bilan des résultats économiques et sociaux » pour  les grands projets d’infrastructure « établi au plus tard cinq ans après leur mise en service ». En raison du caractère  récent du dispositif, aucun CP n’a été évalué à la date de la mission. 

D’une part, plusieurs éléments suggèrent que le niveau de concurrence sur le marché  des PPP, sans être manifestement insuffisant, demeure limité. Le marché français est en  effet caractérisé par un nombre restreint d’acteurs de grande taille actifs sur le segment des  PPP,  où  s’illustrent  principalement  les  trois  majors  du  BTP  (Vinci,  Eiffage  et  Bouygues).  De  même, le nombre de participants aux procédures de passation des PPP demeure  limité : dans le cadre d’une procédure de dialogue compétitif, le nombre de candidats s’élève  à cinq en moyenne et le nombre de participants au dialogue à trois. Dans certains cas, un seul  candidat a participé au dialogue, ce qui ne peut que nuire à l’efficience de la procédure. 

D’autre part, plusieurs facteurs intrinsèques aux PPP sont susceptibles de limiter la  concurrence.  La  complexité  des  projets,  et  leur  taille  importante  (en  moyenne,  72 M€ d’investissement),  ne  les  rend  ainsi  accessibles  qu’aux  moyennes  et  grandes  entreprises  faute  d’allotissement.  En  outre,  les  délais  des  procédures  de  passation  sont  particulièrement  longs  –  en  moyenne  de  473  jours  –  générant  des  coûts  élevés  pour  les  candidats. 

Si l’intensité concurrentielle des marchés de PPP n’a été remise à ce jour en question  par aucune procédure administrative, elle justifierait néanmoins que les acheteurs  publics s’interrogent sur leurs pratiques : 

 l’extrême  complexité  des  projets,  et  notamment  le  recours  à  des  concours  d’architecture impliquant le dépôt de plusieurs projets pour chaque candidat, ne peut  qu’être source de surcoûts et favoriser les candidats de taille importante ; 

 le démarchage d’entreprises n’appartenant pas au cercle étroit des majors du  BTP devrait être systématisé.  Le  recours  à  des  entreprises  étrangères,  ou  à  des  assembliers construisant une offre autour de services, et plus seulement autour de la  construction, permettrait ainsi d’accroître le nombre de candidats ; 

 le recours à des petites et moyennes entreprises (PME) reste trop faible : 

y l’effet d’éviction dont seraient victimes les PME a suscité à la fois des craintes  de la part des entreprises, représentées au sein du syndicat national du second  œuvre (SNSO) – grand pourvoyeur de recours contentieux contre les CP⁸⁹ –, mais  également  de  la  part  de  certains  élus  locaux,  en  particulier  de  l’association  des  régions de France (ARF)⁹⁰ ; 

y dans les faits, l’obligation de sous­traitance imposée aux titulaires des CP  par l’ordonnance de 2004 est appliquée de manière hétérogène. Le taux de  sous‐traitance mis en évidence sur un échantillon de 89 contrats s’élève à 28 % 

) ;  en moyenne (cf. annexe IV

Afin  de  renforcer  l’effectivité  de  la  sous‐traitance  en  faveur  des  PME, il pourrait être  envisagé d’introduire dans les contrats une pénalisation systématique des titulaires en  cas de non­respect de ces obligations. 

89  Le  SNSO  considère  notamment  que  le  recours  aux  CP  tend  à  priver  les  PME  d’accès  direct  à  la  commande  publique, puisque ces marchés globaux sont difficilement accessibles faute d’allotissement. 

90 À l’occasion du renouvellement de la charte des services publics locaux, le 3 octobre 2012, le président de l’ARF  a critiqué le recours aux CP qui ne permet pas, à ses yeux, aux PME ou aux entreprises de taille intermédiaire de  candidater. 

3.4.3. L’efficience suppose également qu’après la signature du contrat les acheteurs  publics se positionnent dans la durée en contrôleurs de la performance 

L’achèvement de la phase de dialogue compétitif,  et  l’attribution  du  contrat  à  l’un  des  candidats, ne signifie pas que l’acheteur public doive réduire son implication dans le  projet. Au contraire, son attention doit être renforcée vis‐à‐vis du partenaire privé, et son  rôle doit évoluer de manière à garantir une application efficiente d’un contrat.  

Or, la mission a pu constater que le contrôle de l’exécution des contrats et l’évaluation  de l’efficience de leur mise en œuvre étaient actuellement très insuffisants et perçus  comme non­prioritaires par certains des acheteurs publics de l’État ou des collectivités  locales (cf. annexes II et VII). Ceux‐ci considèrent parfois que le risque d’image encouru par le  cocontractant,  en  cas  d’échec  du  projet,  constitue  une  corde  de  rappel  efficace et  suffisante  pour  le  discipliner.  Or,  l’expérience  montre  que ce risque réputationnel ne constitue en  rien une protection. À titre d’exemple, l’échec du contrat de partenariat relatif à la  billetterie du château de Versailles,  qui  s’est  traduit  par  la  résiliation  aux  torts  du  groupement privé le 23 mai 2008 et par un contentieux, actuellement en cours d’instruction,  n’a pas empêché cette société de conclure avec l’État d’autres marchés publics (cf. annexe VII). 

Proposition n° 19 : Faire de l’acheteur public un contrôleur de la performance après la  signature du contrat 

Pour  éviter  que  le  service  fourni  par  le  prestataire  ne  corresponde  pas  à  la  qualité  prévue  dans le contrat, et que l’acheteur public surpaie une prestation dont il ne bénéficierait pas, le  contrôle de l’exécution du contrat est indispensable : 

 l’acheteur public doit continuer de disposer d’une capacité d’expertise et de suivi  des projets.  Il  doit  être  organisé  de  manière  à s’assurer  que  toutes  les  obligations  contractuelles  sont  remplies,  à  négocier  dans  des  conditions  optimales  d’éventuels  avenants et à faire face à l’éventualité d’un contentieux ;  

 en  amont  de  la  livraison  de  l’ouvrage,  la  personne  publique  doit  pouvoir  contrôler l’avancement des travaux, et demander, le cas échéant, au partenaire privé  de corriger des anomalies. La mission recommande donc que des clauses permettant à  la personne publique d’accéder au chantier soient prévues dans le contrat ; 

 les obligations de qualité et de performance attendues du partenaire privé  doivent être fixées dans le contrat, avec des indicateurs précis et objectivables. La  détermination  de  ces  aspects  est  fondamentale  notamment  s'agissant  des  obligations  d'entretien‐maintenance, la période d'exploitation représentant dans la plupart des cas  près de 70 % de la durée totale du contrat ; 

 pour s’assurer du respect de ces obligations, l’acheteur public doit mettre en  place un système de suivi des performances. Ce contrôle, s’il se veut précis, peut être  fortement consommateur en temps et en effectifs ; 

 enfin, les pénalités doivent être utilisées comme un levier d’action effectif sur le  partenaire. Le  niveau  des  pénalités,  qu’elles  soient  liées  à  un  retard  dans  la  mise  à  disposition  des  ouvrages  ou  à  la  phase  d’exploitation,  doit  donc  faire  l’objet  d’une  attention particulière (cf. encadré suivant). 

Encadré 16 : Des pratiques en matière de pénalité hétérogènes et à l’efficacité incertaine  Les  contrats  prévoient  que  les  prestataires  privés  respectent  de  manière  impérative,  sous  peine  de  pénalités, des critères de performance. Ces pénalités apparaissent très hétérogènes selon les contrats,  et pas toujours utilisées efficacement.