Malgré  le  durcissement  des  règles  fixées  par  Eurostat  en  matière  de  comptabilité nationale, la comptabilisation effectuée par l’INSEE ne garantit pas

l’enregistrement de l’intégralité des PPP 

L’enjeu du retraitement statistique en comptabilité nationale ou européenne,  au  regard des finances publiques, est de déterminer si le contrat est « consolidant », c’est‐

à‐dire  si  l’équipement  doit  être  comptabilisé  dans  les  actifs  publics, ce qui détermine  l’imputation immédiate d’une dette publique correspondante. 

2.1.3.1. Les règles fixées par Eurostat ont conduit à un élargissement du champ des PPP  devant être enregistrés en comptabilité nationale 

L’office statistique des communautés européennes, Eurostat, avait défini en février 2004 des  règles de comptabilisation des PPP entendus au sens large, pour lesquels les paiements sont  effectués  majoritairement  par  le  partenaire  public  et  non  par  l’usager  final,  comme  dans  le  cadre des concessions. Eurostat recommande ainsi de classer les actifs engagés dans un PPP  comme  actifs  privés  et  de ne pas les comptabiliser dans le bilan des administrations  publiques lorsque les deux conditions suivantes sont réunies : 

 le partenaire privé supporte le risque de construction ; 

 le  partenaire  privé  supporte au moins l’un des deux risques suivants : celui de  disponibilité ou celui lié à la demande. 

Si le risque de construction est supporté par l’État, ou si le partenaire privé ne supporte que  le risque de construction et aucun autre risque, les actifs sont classés comme actifs publics. 

Encadré 12 : L’interprétation de la notion de risque dans la décision d’Eurostat de 2004  Dans sa décision de 2004, Eurostat a donné des éléments d’interprétation des différents risques : 

ƒ en  ce  qui  concerne  le risque de construction  (retard  de  livraison,  respect  des  spécifications,  dérapage des coûts, etc.), l’obligation de l’État d’effectuer des paiements réguliers à un partenaire  sans tenir compte de l’état des actifs en construction est la preuve que l’État supporte la majorité  des risques et agit de facto comme le propriétaire final des actifs dès leur conception ; 

ƒ en ce qui concerne le risque de disponibilité (performances des prestations de services, pénalités  associées, etc.), l’analyse des pénalités constitue un indice clé. L’État ne supporte pas un tel risque  s’il est en mesure de réduire significativement ses paiements périodiques, lorsque les critères de  performance ne sont pas atteints, comme tout « client normal ». L’application des pénalités en cas  de défaillance du partenaire privé doit être automatique et doit avoir un effet significatif sur ses  revenus. À l’inverse, l’existence d’un plafond de pénalités applicables témoigne de ce que le risque  n’a pas été significativement transféré au partenaire privé ; 

ƒ en  ce  qui  concerne  le risque de demande  (demande  plus  faible  que  prévu),  l’État  est  présumé  assumer  ce  risque  lorsqu’il  doit  assurer  un  niveau  donné  de  rémunération  au  partenaire  privé,  indépendamment du niveau effectif de la demande, rendant inopérant l’impact des fluctuations de  la demande sur la rentabilité du partenaire privé. 

Dans  le  cas  où  cette  analyse  des  risques  ne  permet  pas  de  donner  de  conclusions  claires,  Eurostat  avait  également  prévu  dans  sa  décision  de  2004  des critères supplémentaires,  notamment  la  prédominance  des  financements  publics  dans  le  coût  de  construction,  l’existence de garanties publiques ou des provisions relatives à l’attribution finale des actifs à  leur valeur courante de marché. 

Dans une note au ministre de l’économie datée du 21 mai 2010 relative à l’enregistrement en  comptabilité  nationale  de  PPP  suite  à  la  notification  du  déficit  et  de  la  dette  publics  pour  2009,  l’INSEE  présente  l’évolution  de  la  jurisprudence  d’Eurostat  en  la  matière.  La  note  précise ainsi que, lors d’une « visite de dialogue » menée à l’INSEE en juin 2008, Eurostat a  fait savoir que les modalités de comptabilisation des opérations de PPP par les comptables  nationaux  français  n’étaient  pas  pleinement  convaincantes. Dans une note envoyée à  l’INSEE en mars 2010, Eurostat a conclu au caractère consolidant des PPP français  types  –  les  PPP  relatifs  aux  établissements  pénitentiaires  –  dans  le  déficit  et  dans  la  dette  publics.  

D’après la note de l’INSEE, « Eurostat considère désormais que, quand bien même un contrat  ferait porter les risques de construction et de disponibilité sur le partenaire privé, il sera classé  en dette publique dès lors que le financement public est prédominant dans le montage du PPP ». 

La part de financement public s’apprécie en cumulant les financements directs et indirects –  c’est‐à‐dire les loyers ainsi que les garanties publiques apportées à des financements privés –  dès lors que ces financements émanent d’administrations publiques résidentes³⁰. 

Ce durcissement de la position d’Eurostat met en évidence que la notion de risque s’entend  au sens de la responsabilité de la charge financière, beaucoup plus que de l’aléa. Or, la  plupart  des  PPP  sont  désormais  assortis  d’une  clause  de  cession  Dailly,  dont  le  montant  dépasse  la  moitié  du  coût  de  l’actif  livré.  Dans  ce  cadre,  la  plupart  des  CP  signés  par  les  collectivités  publiques  doivent  être  consolidés  en  comptabilité  nationale,  en  enregistrant  la  totalité de la valeur de l’actif dans les comptes des administrations publiques. 

Cette  évolution  a  été  récemment  confortée  dans  le  manuel  relatif  au  déficit  et  à  la  dette  publics,  publié  par  Eurostat  le  19 mars  2012³¹.  Dans  le  chapitre  consacré  aux  PPP, l’office  statistique confirme les règles établies en 2004 en matière d’analyse des risques, tout  en renforçant le poids des critères complémentaires de garanties et de financements  publics dans le coût de construction³². Il précise notamment que, si les garanties publiques  couvrent une part majoritaire du coût de construction, l’actif est enregistré en totalité dans  les comptes publics³³. De facteur complémentaire dans la décision de 2004, la proportion de  garanties et financements publics devient désormais un critère à part entière de l’analyse des  risques dans le manuel de 2012³⁴. 

Contrairement à ce qu’affirme le guide méthodologique de la MAPPP³⁵, le critère de contrôle  – retenu par l’IASB au travers de l’IFRIC 12 – ne devrait pas se substituer au critère de risque  dans  la  doctrine  d’Eurostat.  Les  entretiens  menés  par  la  mission  avec  la  direction  D  d’Eurostat  « Government  finance  statistics »  ont  mis  en  évidence  une  volonté  de  stabilisation des règles relatives à la comptabilisation des PPP autour de la notion de  risque.  Le  critère  de  contrôle  est  en  effet  perçu  comme  une  notion  trop  subjective  face  à  l’exigence  de  comparabilité  des  données  entre  les  pays  de  l’Union  européenne.  Il  convient  toutefois de souligner que l’évolution de la doctrine d’Eurostat sur l’enregistrement des PPP  tend à montrer que la notion de risque est tout aussi difficile à objectiver. 

30  Les  financements  des  administrations  publiques  non  résidentes  –  émanant  pour  l’essentiel  d’organismes  internationaux  publics  tels  que  la  banque  européenne  d’investissement  (BEI)  –  sont  exclus  du  calcul  des  financements publics. 

31 Manual on Government Deficit and Debt, Eurostat, mars 2012. 

32 Eurostat utilise l’expression « capital cost » qui correspond au coût de construction ou de rénovation de l’actif,  incluant le coût du financement durant la phase de construction du PPP. 

33  « If at inception or during construction, government guarantees cover a majority of the capital cost of the PPP  project, the asset is recorded in the government’s balance sheet », Manual on Government Deficit and Debt, VI.5.3.6, p. 

276. 

34 « Because guarantees have an impact on the distribution of risks between the parties, guarantees should be used in  the analysis of risks in PPPs », Manual on Government Deficit and Debt, VI.5.3.6, p. 276. 

35 D’après le guide méthodologique mis en ligne sur le site de la MAPPP, la réunion du « financial accounts working  group »  d’Eurostat  en  juin 2009  aurait  confirmé  une  évolution,  d’ici  2014,  dans  le  sens  d’une  présomption  de  consolidation des PPP, liée au fait que le critère de contrôle – critère retenu par l’IASB pour l’enregistrement en  comptabilité générale, au travers de l’IFRIC 12 – se substituerait au critère du risque, retenu jusqu’alors. 

2.1.3.2. L’enregistrement des PPP par l’INSEE repose désormais sur l’existence d’une  cession Dailly 

Face à l’évolution de la jurisprudence d’Eurostat, l’INSEE a décidé désormais de procéder à la  consolidation  des  PPP dès lors qu’une cession Dailly est acceptée par la personne  publique sur une part majoritaire de la valeur de l’équipement. 

Lorsqu’elle  porte  sur  la  majorité  de  la  valeur  de  l’équipement  qui  a  fait  l’objet  du  PPP,  l’acceptation  par  le  pouvoir  public  adjudicateur  d’une  cession  de  créance  Dailly  a  pour  résultat de rendre le contrat « consolidant » : 

 une dette, d’un montant égal à la valeur de l’équipement, est inscrite à son passif : il  s’agit d’une dette sous forme de crédit, inscrite à sa valeur nominale³⁶ ; 

 en contrepartie, l’équipement entre, sous forme de formation brute de capital  fixe  (FBCF)  à  l’actif  du  patrimoine  du  partenaire  public,  ce  qui  affecte  immédiatement son besoin de financement. 

La dette inscrite au passif de la personne publique représente alors la totalité de la  valeur de l’équipement en jeu, même si la cession Dailly n’en couvre qu’une partie. Les  versements  du  partenaire  public,  qui  correspondent  aux  loyers  d’investissement  et  de  financement, sont intégralement traités comme le remboursement de sa dette. 

Si la cession Dailly acceptée porte sur une partie minoritaire de la valeur de l’équipement – et  s’il  n’existe  par  d’autres  mécanismes,  tels  que  des  garanties,  qui  rendraient  majoritaires  la  part  du  financement  public  –  le  contrat  n’est  pas  consolidant.  Dans  cette  configuration,  l’équipement reste la propriété du partenaire privé, qui le loue au partenaire public : 

 une dette est enregistrée au passif du partenaire public à hauteur du seul montant de la  cession acceptée ; 

 en contrepartie, le partenaire public acquiert non pas un actif mais une créance sur le  partenaire privé au titre des loyers payés d’avance par le biais de la cession acceptée. 

Dans les faits, les CP signés par l’État ou les établissements publics nationaux font  aujourd’hui  quasi  systématiquement  l’objet  d’une  cession  Dailly  portant  sur  la  majorité de l’investissement, et ont donc vocation à être « consolidants ».  L’INSEE  déclare  donc  avoir  donné  pour  consigne  à  la  DGFiP  de  lui  transmettre  l’intégralité  des  CP  enregistrés dans la comptabilité générale de l’État. D’après l’INSEE, la comptabilisation des  CP  en  comptabilité  générale et en  comptabilité nationale  fait  donc l’objet d’une  harmonisation de fait, le seul hiatus pouvant résider éventuellement dans les règles de  valorisation des actifs et de la dette.  

2.1.3.3. La comptabilisation effective des PPP repose sur une analyse a minima de  l’INSEE, qui ne garantit pas l’exhaustivité des enregistrements 

Pour autant, la DGFiP s’appuie sur les données qui lui sont transférées par la direction  du budget (DB), recensant les contrats de PPP livrés et signés au cours de l’année écoulée,  sans  qu’il  soit  fait  mention  de  l’existence  ou  non  d’une  cession  Dailly  acceptée,  ni  de  son  montant. La prise en compte de ces contrats en comptabilité nationale s’appuie donc  sur une présomption de cession Dailly et sur une transmission d’informations peu  fiabilisée (cf. infra). 

36  La  dette  « maastrichtienne »  étant  une  dette  nominale,  la  comptabilisation  doit  porter  sur  le  coût  brut  de  l’investissement incluant les coûts de financement, non indexé et non actualisé.  

L’INSEE n’a pas été en mesure de fournir à la mission une liste des PPP enregistrés  dans les comptes des administrations publiques. Rien ne permet donc de garantir que  les critères de contrôle et de risque concordent effectivement.  Ainsi,  alors  que  le  CP  signé en 2008 par le ministère de la Défense pour l’achat d’heures de vol d’hélicoptères est  considéré comme contrôlé par l’opérateur privé, et n’est donc pas enregistré en comptabilité  générale, ce contrat figure dans les listes de la DB. Il est donc probable que ce contrat a été  intégré dans les comptes nationaux des administrations publiques. 

En outre, les PPP conclus par les collectivités locales ne sont pas recensés de manière  exhaustive. Alors que, à l’issue de la visite d’Eurostat à la France en novembre 2010  dans le cadre de la procédure de déficit excessif³⁷, l’INSEE avait informé Eurostat que la  liste des PPP des collectivités locales était disponible, aucune information de cette  nature n’a pu être transmise à la mission. Seules les listes établies par la MAPPP et le CEF‐

O‐PPP  donnent  une  vision  approximative  et  lacunaire  (cf. supra)  des  contrats  établis  au  niveau  local.  En  outre,  la  mission  a  pu  constater,  lors  de  ses  déplacements  dans  certaines  collectivités  locales³⁸,  que  les  directions  régionales  et  départementales  des  finances  publiques ne transmettaient aucun élément relatif aux PPP au bureau CE1C de la DGFiP, qui  est  chargé  des  comptes  nationaux,  ou  à  l’INSEE.  Ces  services  ne  disposent  donc  que  des  comptes agrégés, tels qu’ils sont transmis pour les besoins de la comptabilité publique. Les  nouvelles règles d’enregistrement des PPP dans la comptabilité des établissements de santé  et  des  collectivités  locales³⁹  devraient  permettre  de  reporter  directement  le  coût  d’investissement,  enregistré  en  dette  dans  les  comptes  des  collectivités,  dans  la  dette  publique  consolidée  en  comptabilité  nationale.  Toutefois, nombre de PPP n’étant pas  encore enregistrés dans les comptes des collectivités locales (cf. annexe II), les défauts  de  comptabilisation  en  comptabilité  publique  se  répercutent  mécaniquement  en  comptabilité nationale. 

Par  ailleurs,  Eurostat  prévoit  que  les  offices  statistiques  nationaux  donnent  des  avis  sur  le  mode  de  comptabilisation  des  actifs  avant  la  décision  d’investissement  et  enregistrent  les  actifs  en  continu,  avant  la  livraison  de  l’équipement,  dès  lors qu’ils  sont  considérés  comme  des  actifs  publics⁴⁰.  Rien  de  tel  n’est  effectué  par  l’INSEE.  Comme  l’avait  déjà  souligné  Eurostat lors de sa visite en novembre 2010, l’INSEE n’intervient qu’a posteriori et les PPP  ne sont enregistrés qu’au moment de leur livraison. 

Ainsi, l’exhaustivité de l’enregistrement des  PPP conclus par  les  administrations  publiques est loin d’être garantie, compte tenu des approximations et de l’absence d’une  liste recensant les contrats et les analysant. 

En outre, le périmètre des administrations publiques n’est pas totalement stabilisé. La  question pendante de la reclassification de la dette de Réseau ferré de France (RFF) en dette  publique pourrait également avoir une incidence sur le montant des PPP enregistrés dans les  comptes nationaux (cf. encadré 13).  

37 EDP dialogue visit to France, 29 novembre 2010. 

38 La mission a effectué des déplacements dans le Loiret, en Guyane, en Guadeloupe, dans les Alpes maritimes et  en Gironde. 

39  L’arrêté  du  16 décembre 2010  a  complété  et  mis  à  jour  le  dispositif  comptable  et  budgétaire  applicable  aux  collectivités  territoriales,  établissements  publics  locaux  et  établissements  publics  de  santé  à  compter  du  1^er janvier 2011  aux  nouveaux  CP  et  au  stock  des  contrats  signés.  Les  nouvelles  règles  consistent  à  inscrire  au  bilan de la collectivité locale l’actif faisant l’objet du CP, ainsi que la dette correspondante au passif, alors que ces  éléments n’apparaissaient auparavant qu’en hors bilan (cf. annexe II).  

40 « When the assets are considered government assets, the capital expenditure is recorded on an accrual basis as the  works proceed, and not at the end of the construction/refurbishment period », Manual on Government Deficit and  Debt, VI.5.2.3, p. 270. 

Encadré 13 : La question de la reclassification de la dette de Réseau ferré de France (RFF)