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A Sociedade dos Homens Bons

A predominância do Governo do Príncipe era necessária, no pensamento dos engenheiros institucionais que se atribuíram a tarefa de construir o Estado Nacional brasileiro, para refrear o Governo da Casa, reduzindo o poder das lideranças locais, habituadas a exercê-lo sem considerar outro propósito que não fosse a satisfação de seus interesses particulares e imediatistas. Entre o autoritarismo do Príncipe e a ampliação do escopo da cidadania, optou-se pelo primeiro caminho. Como evitá-lo, sem abandonar arraigadas convicções quanto a desigualdade natural dos homens e aos privilégios que cabiam, pelas leis da Natureza, aos mais fortes?

Utilizando a liberdade e a propriedade como critérios33, a Constituição de 1824 cuidou de estabelecer distinções não apenas entre cidadãos e não-cidadãos, como dentro do grupo admitido à cidadania, separando os cidadãos ativos, aquinhoados com direitos civis e políticos, dos inativos ou simples, detentores unicamente de direitos civis.

O duplo critério justificava excluir da sociedade política todos aqueles que não dispunham de autonomia para decidir por si mesmos: as mulheres, os menores, os criados de servir, os criados da casa imperial, que não fossem de galão branco, os administradores das fazendas rurais e fábricas e os religiosos que vivessem em comunidade claustral. Eliminava-se, também, qualquer

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possibilidade de aventar a inclusão social dos escravos, os quais, além de não serem livres, eram simples bens objeto de propriedade.

Cidadãos ativos eram os varões brasileiros e os estrangeiros naturalizados, com idade mínima de 25 anos e renda líquida anual de ao menos 100$000 (cem mil réis). O limite de idade baixava para 21 anos no caso de chefes de família, oficiais militares, bacharéis, clérigos e empregados públicos.

As eleições eram indiretas, “elegendo a massa dos cidadãos ativos em assembléias paroquiais os eleitores de província e estes os representantes da nação e das províncias” (Constituição de 1824, Art. 90). Os cidadãos ativos com renda inferior a 200$000 escolhiam o colégio eleitoral, ou seja aqueles a quem caberia, de fato, o direito de votar nos candidatos a cargos eletivos. Para ser membro do colégio eleitoral era necessário comprovar renda líquida anual de pelo menos 200$000. Por sua vez, só poderiam candidatar-se ao cargo de deputado provincial ou nacional os cidadãos ativos que comprovassem renda anual mínima de 400$000 e, no caso dos postulantes ao Senado, idade mínima de 40 anos e renda igual ou superior a 800$000.

De acordo com José Murilo de Carvalho (1996) e Richard Graham (1997), as limitações impostas ao direito de participação política não eram de molde a restringir muito o envolvimento da maioria dos homens livres no processo eleitoral, pois os critérios de comprovação de renda eram bastante elásticos, as informações apresentadas não estavam sujeitas à averiguação rigorosa e era permitido o voto dos analfabetos.

Com base nos dados do Censo de 1872, José Murilo (1996:361) estimou que o número de votantes (eleitores de primeiro grau) representava aproximadamente 13,0% da população total, se nela não fossem incluídos os

escravos. Em números absolutos, 1.097.698 brasileiros tinham o direito de voto em 1872. Esse contingente seria severamente reduzido com a reforma eleitoral de 1881, que estabeleceu as eleições diretas, aumentou as exigências de comprovação da renda e proibiu o voto dos analfabetos. Em decorrência, nas eleições de 1886, o eleitorado diminuiu para 0,8% da população total. O índice de 1872 (13,0%) só voltaria a ser igualado nas eleições de 1945.

Richard Graham (1997:148) estimou que, no início dos anos 1870, 51% dos varões livres, com idade acima de 21 anos, estavam qualificados a votar, em todo o Brasil. Segundo seus dados, a relação votantes qualificados/população livre seria a seguinte: Norte - 66% (Amazonas - 41%, Pará - 62%, Maranhão - 82%, Piauí - 57%); Nordeste - 64% (Ceará - 49%, Rio Grande do Norte - 47%, Paraíba - 73%, Pernambuco - 64%, Alagoas - 86%, Sergipe - 46%, Bahia - 68%); Leste - 38% (Espírito Santo - 54%, Rio de Janeiro - 52%, Minas Gerais - 32%); Sul - 39% (São Paulo - 35%, Paraná - 40%, Rio Grande do Sul - 43%); Oeste - 60% (Goiás - 61%, Mato Grosso - 56%).

Partindo desses dados, é lícito concluir que, no Império, as eleições chegaram a mobilizar grandes contingentes populacionais, trazendo complicações novas à elite política, habituada a submeter-se apenas ao escrutínio de seus pares. O aumento do número de cargos eletivos, em níveis municipal, provincial e nacional, bem como a freqüência das eleições representavam um aumento, nem sempre desejável, na competição política e nos ônus de manutenção de uma clientela fiel.

Além disso, adotar um sistema representativo em um país escravocrata, com fortes contrastes econômicos e sociais, contribuía para manter na agenda de discussões temas conflituosos como a “definição da cidadania, isto é, de quem

pode votar e ser votado; a garantia da representação das minorias, isto é, a ditadura de um partido ou facção; e a verdade eleitoral, isto é, a eliminação de influências espúrias, seja da parte do governo, seja da parte do poder privado” (Murilo de Carvalho,1996: 359).

Cabe indagar, portanto, as razões para que se conseguisse sustentar, durante todo o Império, razoável consenso quanto a manutenção de um sistema de democracia representativa. Diversos motivos podem ser ter concorrido para isso, no plano das representações sociais mantidas pelos dirigentes políticos.

Em primeiro lugar, as eleições ajudavam a reiterar, de forma simbólica, as distinções hierárquicas entre os diversos estratos sociais e o domínio incontrastável dos mais aptos ao exercício do comando político e social:

“As eleições eram, acima de tudo, exibições teatrais elaboradas, que reiteravam insistentemente a convicção de que a única base própria da organização social residia no claro reconhecimento da superioridade e inferioridade social de cada um...Em cada ritual , todo indivíduo afirmava seu lugar e desempenhava um papel preestabelecido. Os oficiais da Guarda Nacional, o juiz de paz, o vigário, o votante, cada um representava um papel distinto...Os ritos, repetidos a cada eleição reafirmavam e reforçavam a classificação da sociedade e sua conveniência” (Graham, op.cit.:163-64).

Segundo, o fato de haver eleições, em torno das quais podiam organizar-se “partidos”, contribuía também para sinalizar aos “homens bons” que cada uma de suas facções poderia, a qualquer momento, prevalecer sobre as demais, desde que aceitassem as regras fixadas para o jogo político. Com isso aumentavam-se as chances de solucionar, por vias pacíficas, rixas intra-oligárquicas que, se deixadas sem freio, poderiam ameaçar a ordem social. O processo eleitoral tendia, assim, a ser interpretado como um meio para a educação cívica, abrindo caminho para tornar realidade o self government.

Outro motivo, não menos importante, é que o sistema representativo demonstrava ao mundo que os senhores do Brasil compartilhavam os valores e

práticas dos povos mais civilizados, distanciando-se, por inteiro, do triste espetáculo oferecido pelos demais povos latino-americanos, submersos no caudilhismo e nas guerras civis.

Além disso, o sistema eleitoral abria espaço para sucessivas intervenções de engenharia social, tão ao gosto da elite política. As regras que orientavam o sistema foram objeto de permanente crítica e revisão, a fim de alcançar-se a supremacia dos cidadãos melhor qualificados. As reformas eleitorais caminharam, assim, no sentido de impor restrições crescentes ao ingresso na sociedade política, sob o argumento de que enquanto não se lograsse melhorar as condições de educação e civismo da maioria do povo, apenas a uns poucos, melhor preparados, deveria ser concedido o direito de votar e ser votado.

O Pêndulo do Poder

O caminho preferencial para submeter as tendências centrífugas de grupos políticos provinciais e locais foi concentrar ao máximo, no Governo Nacional, o poder de decisão sobre as questões políticas e administrativas. A Constituição de 1824 estabeleceu, assim, um Estado unitário, dividido em províncias governadas por um Presidente nomeado pelo Poder Central e a ele diretamente subordinado. Em cada província funcionaria um Conselho Geral, para auxiliar nas deliberações sobre os assuntos de interesse provincial, mas com poderes meramente consultivos.

No tocante aos municípios, a Constituição determinou que, em todas as vilas e cidades, competiria às Câmaras governar no que dissesse respeito a vida econômica e administrativa. As Câmaras seriam eletivas e compostas do número de vereadores que as leis, fixadas pelo Governo Nacional, determinassem. As funções judiciárias e o poder de polícia, antes de competência dos vereadores,

seriam transferidos para órgãos a serem instituídos em nível do Governo Nacional. A luta entre o Imperador Pedro I e a elite política do Centro-Sul, que havia conduzido a Independência, iniciada logo após a posse dos primeiros Deputados Gerais, em 1826, exerceu influência sobre a repartição de poderes entre os diferentes níveis de governo.

Através da Assembléia Nacional, desencadeou-se um sistemático processo de esvaziamento da autoridade do Imperador. O processo envolveu a organização do Poder Judiciário e da Polícia, criando instâncias de direção e controle para intermediar as decisões do Imperador, e a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos aos poderes das Câmaras municipais, mediante a Lei de Organização Municipal de 1828.

As Câmaras, sustentáculos da autoridade imperial após a dissolução da Constituinte, viram-se despojadas, graças a Lei de 1828, de qualquer autonomia, mesmo nos assuntos econômicos e administrativos que lhes eram afetos.

O enfraquecimento do controle sobre o aparelho repressivo, a perda de prestígio junto às camadas populares, através de uma bem orquestrada campanha difamatória na imprensa, a submissão das Câmaras municipais e a crescente oposição parlamentar às políticas do Ministério acabaram por comprometer a capacidade governativa. Restava ao Imperador dissolver o Parlamento pela força, o que poderia provocar uma guerra civil, ou submeter-se. Pedro I acabou adotando uma terceira via, a Abdicação, livrando-se de uma humilhante sujeição, salvaguardando a continuidade da monarquia e deixando desimpedido o caminho para o poder da Assembléia.

A elite política, apanhada de surpresa, mostrou-se incapaz, em decorrência de suas divisões internas, de decidir os rumos a tomar quanto à organização e à

condução do Estado. Pelo menos quatro correntes ou facções entraram em conflito, nenhuma delas com força suficiente para se impor às demais e fazer prevalecer o seu projeto para o país.

Uma corrente “exaltada” defendia a implantação imediata do federalismo, com plena autonomia executiva, legislativa e judiciária das províncias, separação Igreja/Estado, extinção do Conselho de Estado, fim da vitaliciedade dos Senadores e extinção do Poder Moderador. Outra corrente, cujo principal reduto era o Senado, defendia a preservação do governo centralizado e de todos os dispositivos da Carta de 1824.

Entre as duas, procurando encontrar pontos de conciliação, ficaram os “moderados”. Liderados, dentre outros, por Evaristo da Veiga, Diogo Antonio Feijó, Bernardo Pereira de Vasconcelos e Araújo Lima, tentavam preservar a obra de engenharia institucional da Constituição de 1824 e, ao mesmo tempo, fazer concessões, maiores ou menores, segundo as perspectivas individuais ou as circunstâncias, aos anseios federalistas.

Havia ainda os “restauradores” ou “caramurus”, entrincheirados na Corte, que pretendiam o retorno de D. Pedro I. Seus principais articuladores eram José Bonifácio, então tutor do futuro Pedro II, José Francisco da Silva Lisboa, o Visconde de Cairú, Francisco Gê de Acaiaba Montezuma e antigos funcionários palacianos. Embora não contassem com cadeiras na Assembléia Nacional, dispunham de seguidores leais na burocracia e exerciam influência junto aos senadores e a alguns deputados.

Entre 1831 e 1836, uma coalizão de liberais exaltados e moderados controlou a Câmara dos Deputados, promulgando leis descentralizadoras, após árduas negociações com o Senado. Este conseguiu, graças ao seu papel de

instância revisora, reduzir boa parte do que considerou excessivas concessões à autonomia dos governos provinciais. Como resultado, a legislação padecia de tantas ambigüidades no tocante à repartição de competências e responsabilidades, que terminou por comprometer a autoridade e capacidade de ação dos governos provinciais e do Governo central.

As primeiras leis promulgadas recolocaram sob o controle dos grupos políticos municipais as funções policiais e judiciárias, no intuito de enfrentar, em caráter de emergência, os tumultos populares que se seguiram à Abdicação.

Considerando que nenhum outro grupo social, senão o dos detentores de privilégios, seria mais confiável para defender a ordem social, criou-se, em 1831, a Guarda Nacional que, praticamente, assumiu as atribuições do Exército e das forças policiais.

Todos os cidadãos ativos eram obrigados a prestar serviço na Guarda, excluindo-se apenas aqueles que não estivessem fisicamente aptos ou que pertencessem a determinadas categorias sócio-profissionais - militares na ativa, clérigos, detentores de cargos políticos ou judiciais, carcereiros e policiais.

O serviço não era remunerado e os oficiais eram escolhidos pelo voto. A seleção e as dispensas eram decididas por juntas presididas pelos juízes de paz escolhidos em eleições municipais. Os contingentes da Guarda Nacional ficaram subordinados ao Ministério da Justiça, às autoridades provinciais nomeadas pelo governo central e aos potentados locais que elegiam ou se faziam eleger juízes de paz.

Em 1832, promulgou-se o Código de Processo Penal. O Código dispôs sobre a divisão das competências judiciais em comarcas, a cargo de juízes de direito, nomeados pelo Governo Central; termos, a cargo de juízes municipais e

promotores, escolhidos pelos Presidentes de Províncias a partir de listas tríplices enviadas pelas Câmaras municipais, os quais se incumbiriam de selecionar o corpo de jurados; distritos de paz, sob jurisdição de juízes de paz, escolhidos mediante eleição conduzidas na mesma época das eleições para Vereadores. Os juízes de paz também exerciam funções policiais em seus distritos, com o auxílio de inspetores de quarteirão por eles nomeados e que não recebiam remuneração.

O papel dos juízes de paz, não só no controle da ordem pública, como no comando das mesas de qualificação de votantes e apuração de votos dos colégios eleitorais, conferiam ao cargo um grande valor estratégico para os chefões políticos locais. Não raro, eles próprios cuidariam de ser eleitos para o seu exercício. Além disso, podiam também ser nomeados juízes municipais ou promotores pois, até 1841, esses cargos não eram privativos de bacharéis em Direito. Somando-se a isso o controle dos postos de comando na Guarda Nacional e das indicações para a composição dos júris, os chefes políticos municipais passaram a comandar o cenário político provincial e nacional.

O Visconde de Uruguai não parece, portanto, ter exagerado ao retratar o aumento de poderio dos mandões locais com as reformas introduzidas ao longo dos anos 1830:

“A colação de empregos...passou...para as...influências, que muitas vezes se serviam dessa arma poderosa para se reforçarem e esmagarem aqueles aos quais se antojava disputar-lhes o governo da terra. E tudo isso era feito em nome da liberdade!” (Uruguai,1960: 380).

A concentração de poder não se traduzia, no entanto, em benefício para os municípios e sim para os “homens bons”, que com seus parentes, agregados e capangas podiam utilizar sem freios o despotismo sobre as populações:

“O estatuto processual, conjugado com a guarda nacional, municipalista e localmente eletiva no seu primeiro lance, garante a autônoma autoridade dos chefes locais, senhores da justiça e do policiamento. De outro lado, a incapacidade financeira das câmaras

municipais, mal que a regência não cuidou de remediar, deixava-as inermes diante do poder econômico, concentrado, no interior, nas mãos dos fazendeiros e latifundiários. Não era, em conseqüência, o municipalismo o fruto das reformas, senão o poder privado, fora dos quadros legais, que se eleva sobra as câmaras, reconhecido judiciariamente. A semente do caudilhismo, jugulada há um século e meio, brota e projeta seu tronco viçoso sobre o interior, sem lei, sem ordem e sem rei” (Faoro,op.cit.:307). O avanço das franquias municipais comprometeu o controle de que dispunham os políticos provinciais e nacionais sobre os mandões locais, favorecendo o acirramento de lutas entre famílias e facções, com graves efeitos sobre a ordem pública. Urgia reparar o dano, recolocando freios ao poder dos déspotas municipais.

Para tanto, em 1834 aprovou-se o Ato Adicional, que reformava a Constituição de 1824. O Ato representou um acordo entre federalistas e unitaristas, fazendo uma série de concessões à autonomia das províncias, em detrimento dos municípios.

Manteve-se a nomeação dos Presidentes de Províncias pelo Governo Central; suprimiu-se o Conselho de Estado, mas não a vitaliciedade dos Senadores; foram criadas Assembléias provinciais, em substituição aos Conselhos Gerais, e também o cargo de Vice-Presidente de Província, a ser eleito pela Assembléia; confirmaram-se os principais dispositivos da Lei de 1828, reforçando a tutela dos líderes provinciais sobre os chefes políticos dos municípios, pois caberia agora às recém-criadas Assembléias provinciais legislar sobre a criação, supressão e nomeação para os empregos provinciais e municipais, estabelecer a tabela de remuneração desses empregos e fixar as normas sobre a administração dos municípios.

As províncias ganharam maior margem de autonomia frente ao Governo Central. Com exceção de alguns poucos cargos, praticamente toda a administração nas províncias e nos municípios passou ao comando das forças

políticas que dominavam as Assembléias provinciais. O Presidente da Província, indicado pelo Governo Central, disporia de poderes bastante limitados, além de ser substituído, em seus impedimentos, por um Vice-Presidente eleito pela Assembléia provincial.

O poder de polícia e a aplicação efetiva dos atos emanados do Governo central passavam também a depender da anuência dos políticos provinciais. No que diz respeito às rendas, no entanto, poucas alterações foram introduzidas, continuando a parte principal das receitas com o Poder Central. Isso mantinha a dependência das províncias e as desigualdades entre elas, além de cercear a criação de uma máquina administrativa compatível com a descentralização de atribuições.

O federalismo da Regência, embora muito aquém das expectativas dos mais exaltados, sem dúvida favoreceu o domínio do Governo da Casa. Através de juízes de paz, juízes municipais, inspetores e milicianos fardados, os grandes proprietários rurais podiam livremente coagir votantes e eleitores, párocos, sitiantes, pequenos comerciantes e artesãos, invadindo e submetendo com seu despotismo o espaço público.

Da violência aberta entre os clãs familiares, passou-se à violência sancionada pelo Estado, mediante a disponibilização de instrumentos legais antes negados: “feita a independência, o Brasil devia ser o Brasil dos senhores rurais e a subordinação das Câmaras Municipais às assembléias provinciais seria de somenos, pois equivaleria à subordinação dos senhores rurais a si mesmos” (Queiroz,1976:67).

Capítulo 6