Types de régimes de protection contre le chômage

pro-mouvoir l’égalité hommes-femmes et l’autonomisation des femmes. En effet, la cible 5.4 des ODD souligne le rôle que la protection sociale peut jouer dans la recon-naissance et la valorisation des soins et des travaux domestiques non rémunérés grâce à la fourniture de ser-vices publics, d’infrastructures et de politiques de pro-tection sociale. Dans des pays comme la Thaïlande et le Viet Nam, par exemple, les régimes contributifs d’assu-rance-chômage couvrent proportionnellement plus de femmes que d’hommes, en particulier dans l’industrie manufacturière. Les régimes d’assurance-chômage dans les pays en développement peuvent donc promouvoir l’égalité hommes-femmes. De plus, des programmes publics d’emploi bien conçus ont des répercussions importantes sur les femmes (BIT, 2014d). En Inde, le régime national de garantie de l’emploi rural Mahatma Gandhi a non seulement augmenté la participation des femmes à la main-d’œuvre, mais a aussi, dans certains cas, renforcé l’autonomie des femmes au sein même des ménages, grâce à des salaires plus élevés que n’en fournissent d’autres perspectives d’emploi en milieu rural (Ehmke, 2015). Les autres programmes peuvent inclure des investissements dans l’extension des ser-vices communautaires sociaux, qui ont un fort potentiel de création d’emplois pour les femmes. S’ils sont bien conçus, ces programmes peuvent également proposer des services tels que des services de garderie et de crèche pour les enfants. Cependant, les programmes doivent être conçus de manière à ne pas perpétuer les inéga-lités hommes-femmes. Par exemple, il a été prouvé qu’au Pérou le programme de travaux publics Construyendo Perú augmente les possibilités d’emploi des femmes, mais souvent au prix d’une qualité d’emploi plus faible (Escudero et Mourelo, 2016). L’élaboration de régimes de protection contre le chômage doit absolument répondre aux besoins spécifiques des femmes en matière de protection sociale, et tenir compte des éventualités

9 Compte tenu du caractère formel et contributif de la majorité des programmes de protection sociale, les femmes ont souvent des difficultés à accéder à une protection adéquate contre le chômage, et ce pour plusieurs raisons. Premièrement, les femmes occupent généralement des emplois informels ou indépendants, ce qui limite leur accès à l’assurance-chômage, voire les en prive complètement, selon le contexte national. Deuxièmement, lorsqu’elles occupent un emploi formel, leurs niveaux de prestations ont tendance à être plus faibles en raison de l’irrégularité des périodes de cotisation, souvent liées aux responsabilités en matière de maternité et de soins pour les enfants et les personnes âgées. Troisièmement, les politiques publiques plus générales sont souvent conçues de manière à imposer un double fardeau aux femmes, et perpétuent ainsi les stéréotypes fondés sur l’appartenance à l’un ou l’autre sexe (BIT, 2017d).

spécifiques les concernant, telle que la maternité ⁹. Dans ce contexte, l’extension de la couverture aux femmes au moyen d’une combinaison de programmes contri-butifs et non contricontri-butifs, y compris des programmes publics d’emploi, peut garantir une protection adé-quate, tandis que la fourniture de services publics et d’infrastructures de haute qualité est essentielle pour accroître la participation des femmes au marché du tra-vail (BIT, 2016a). Cependant, les programmes publics d’emploi doivent être conçus de manière à éviter les répercussions négatives involontaires sur les femmes, comme l’aggravation du manque de temps chez les femmes et le partage inégal des responsabilités en matière de soins (Holmes, Sadana and Rath, 2010).

3.3.2 Types de régimes de protection contre le chômage

Les prestations de protection contre le chômage sont fournies par l’intermédiaire de différents types de régimes, ou de combinaisons de régimes (figure 3.13 et encadré 3.10).

A l’heure actuelle, moins de la moitié (98) des 203 pays pour lesquels des données sont disponibles disposent d’un régime de protection contre le chô-mage régi par la législation nationale (figure 3.13). Dans 92 d’entre eux, les prestations de protection contre le chômage sont des prestations périodiques en espèces pour les personnes au chômage répondant aux conditions d’attribution prescrites. L’assurance sociale publique est de loin le mécanisme le plus couramment utilisé pour fournir un remplacement régulier du revenu. Dans certains pays, les mécanismes contributifs sont plétés par l’assistance sociale. Quelques pays, y com-pris la Tunisie et Hong-kong (Chine), ont récemment mis en place des régimes de prestations de chômage à caractère non contributif. Parmi les 105 pays où il n’existe aucun régime de prestations de chômage régi par la législation nationale, 50 prévoient une indemnité de départ pour les travailleurs couverts par le code du travail, ce qui offre un niveau de protection limité à cer-tains travailleurs.

49

Encadré 3.10 Principaux types de régimes de protection contre le chômage Les régimes contributifs de prestations de

chô-mage. Ils existent le plus souvent sous la forme de l’assurance sociale (assurance-chômage), et reposent sur le financement collectif et la mutualisation du risque de chômage. Les prestations constituent un remplacement partiel des salaires antérieurs, sous la forme de paiements périodiques pour une durée déterminée. Le régime est financé par les cotisations versées par les employeurs, ou prises en charge par les employeurs et les salariés ou, dans certains cas, par le gouvernement. Ils couvrent habituellement les travailleurs du secteur formel, au nom desquels des cotisations régulières peuvent être prélevées¹. Dans la plupart des régimes, les conditions d’ouverture des droits aux prestations de chômage sont liées à la perte involontaire de l’emploi. Cependant, dans cer-tains pays (et, curieusement, cercer-tains pays en déve-loppement où les systèmes d’inspection du travail ont moins de capacités), les travailleurs au chômage bénéficient de prestations même lorsqu’ils quittent leur emploi volontairement et sans motif valable². La nature et le niveau des prestations, la durée d’attribu-tion des prestad’attribu-tions et les obligad’attribu-tions en matière de recherche d’emploi diffèrent considérablement.

Les régimes non contributifs de prestations de chômage. Souvent dénommés assistance chômage, ces régimes sont généralement financés, au moins en partie, par l’impôt et ont tendance à offrir un niveau de prestations inférieur à celui des régimes d’assurance, à l’intention des travailleurs au chômage qui ne peuvent pas prétendre aux prestations de l’assurance-chômage en raison d’une période insuf-fisante de cotisation ou parce qu’ils ont épuisé leurs droits à ces prestations.

Les régimes de garantie d’emploi s’apparentent, à certains égards, à l’assistance chômage. Ils ouvrent un droit à l’emploi dans des programmes de travaux publics aux travailleurs pauvres en milieu rural et comptent parmi les options stratégiques qui peuvent être utilisées pour améliorer la sécurité de revenu et l’employabilité des travailleurs pauvres. Le régime de ce type le plus important et le plus étudié est le régime national de garantie d’emploi rural Mahatma Gandhi en Inde. L’Ethiopie a également mis en place un pro-gramme à grande échelle, le Propro-gramme de filet de sécurité productifs qui, même s’il ne garantit pas léga-lement de revenu, combine des travaux publics et des prestations en nature (nourriture) et en espèces. Le Programme élargi de travaux publics de l’Afrique du Sud (Expanded Public Works Programme – EPWP) vise à garantir la sécurité de revenu en proposant du travail temporaire aux chômeurs dans quatre secteurs (infrastructures publiques, environnement, secteurs non étatiques et sociaux), et permet ainsi de remédier aux problèmes structurels lorsque les marchés ne créent pas suffisamment d’emplois.

Ces trois modèles de prestations de chômage sont conformes aux principes énoncés dans les normes de l’OIT relatives à la sécurité sociale et à la protec-tion contre le chômage, qui stipulent que les risques

doivent être mutualisés et que le versement des coti-sations doit être organisé en conséquence. Dans le cadre de ces régimes, les régimes d’assurance-chô-mage sont très efficaces sur le plan de la mutuali-sation des risques fondée sur la solidarité et de leur potentiel d’action en tant que stabilisateurs automa-tiques dans les économies nationales. Ces presta-tions sont aussi dans presque tous les cas combinées avec des mesures visant à faciliter le retour rapide à l’emploi ou la mise à niveau des compétences, qui sont des éléments représentatifs de la combinaison du remplacement du revenu et de la promotion de l’emploi au cœur de la convention n^o 168 et des recommandations n^o 176 et n^o 202 (voir encadré 3.7).

Certains pays utilisent d’autres types de disposi-tions qui ne sont pas entièrement conformes aux principes énoncés dans les normes de l’OIT. Les comptes d’épargne chômage individuels (parfois nommés à tort comptes d’épargne de l’assurance-chômage) sont considérés par certains comme des instruments se substituant aux régimes contributifs de l’assurance-chômage. Ils exigent que les particu-liers, principalement les travailleurs ayant un emploi formel, accumulent leur épargne dans des comptes individuels qui fourniront un flux de revenu en cas de chômage. Toutefois, il manque à ces systèmes d’épargne un élément crucial en matière de concep-tion, à savoir la mutualisation des risques; l’épargne doit être suffisamment élevée pour compenser les pertes de revenus. Ils ne confèrent donc qu’une protection limitée à ceux qui ont du mal à constituer une épargne suffisamment élevée, à cause de leur rythme de travail, tels que les travailleurs temporaires et saisonniers, les travailleurs des secteurs écono-miques en déclin, les jeunes travailleurs. Comme le chômage est beaucoup plus fréquent chez les per-sonnes à faible revenu, les niveaux de prestations et de couverture des comptes d’épargne individuels en cas de chômage sont généralement faibles (OCDE, 2010; Peyron Bista et Carter, 2017).

Dans bien des pays, les indemnités de départ sont la seule forme de compensation de revenu disponible pour les travailleurs dans certaines formes d’emploi formel qui ont été volontairement ou involontairement licenciés. Ce type de compensation est fourni par l’employeur sous la forme de versements forfaitaires proportionnels au salaire antérieur des travailleurs, ce qui représente une forme de salaire différé ou d’épargne forcée plutôt qu’une forme de mutualisa-tion des risques sociaux. Ces indemnités ne facilitent pas vraiment le retour au travail des chômeurs, et ne sont pas favorables aux employeurs qui peuvent avoir besoin d’effectuer des changements structurels dans leurs entreprises; de plus elles représentent un lourd fardeau financier pour les employeurs qui ren-contrent des difficultés économiques³. Si les indem-nités de départ conduisent à une plus grande stabilité de l’emploi, car, pour les éviter, les employeurs ont tendance à limiter les licenciements en période de récession, elles peuvent également décourager 

50

Alors que la plupart des régimes contributifs ou non contributifs de prestations de chômage se trouvent dans les pays à revenu élevé, un nombre croissant de pays à revenu intermédiaire (Cabo Verde, Jordanie, République démocratique populaire lao et Maroc) en a récemment introduit (figure 3.14).

3.3.3 Couverture légale

Près de 38,6  pour cent de la main-d’œuvre mon-diale bénéficie d’une protection contre le chômage et de la couverture de régimes obligatoires contributifs, non contributifs ou de garantie d’emploi, en vertu de la législation nationale (voir figures 3.15 et 3.16). De plus, 0,9 pour cent de la main-d’œuvre mondiale est

les nouveaux recrutements en période de croissance, ce qui entraîne l’allongement des périodes de chô-mage et des difficultés pour les jeunes à trouver un premier emploi (Carter, 2016; Nagler, 2013). Pour

cette raison, les prestations de chômage fondées sur les principes de l’assurance sociale sont plus favo-rables à la transformation structurelle de l’économie que les indemnités de départ.

1 Alors que dans la plupart des pays l’assurance-chômage est obligatoire, des régimes volontaires de protection contre le chômage existent dans plusieurs pays scandinaves, où la protection contre le chômage est traditionnellement assurée par des syndicats et complétée par des régimes non contributifs. ² Le chômage involontaire exclut les cas où un salarié quitte délibérément son travail, sans motif valable (harcèlement, démission forcée) ou lorsqu’il provoque intentionnellement son licenciement (BIT, 2010a). ³ En conséquence, l’indemnité de départ versée par l’employeur peut être retardée, voire supprimée en période de flux financiers négatifs. Son paiement réel dépend souvent non seulement de la situation financière de l’employeur, mais aussi de la capacité du salarié d’en exiger le paiement, ce qui est souvent problématique en raison de procédures judiciaires longues et coûteuses (Kuddo, Robalino et Weber, 2015).

Figure 3.13 Aperçu des régimes de protection contre le chômage, par type de régime et de prestations, 2015 ou dernières données disponibles

Note: Les régimes présentés ne s’excluent pas mutuellement. Dans de nombreux pays, l’assurance-chômage existe en parallèle de l’assistance en cas de chômage, des indemnités de départ et des programmes publics d’emploi. Les pays classés dans la catégorie «indemnité de départ»

ne disposent d’aucun programme de prestations de chômage régi par la législation nationale. De plus, il convient de noter que les indemnités de départ n’incluent pas les indemnités de licenciement collectif. La part est exprimée en pourcentage du nombre total de pays (203 countries = 100 pour cent).

Sources: BIT, base de données sur la protection sociale dans le monde (World Social Protection Database); AISS/SSA, Social Security Programs Throughout the World (les programmes de sécurité sociale dans le monde); Commission européenne, Système d’information mutuelle sur la protection sociale (MISSOC). Voir aussi annexe IV, tableau B.6.

Lien: http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourceDownload.action?ressource.ressourceId=54637.

Régime de protection contre le chômage régi par la législation nationale 98 pays (48 %)

Aucun régime de protection contre le chômage régi par la législation nationale

105 pays(52 %)

Assurance sociale (publique obligatoire) 82 pays (40 %)

Assurance volontaire subventionnée 3 pays (1 %)

Compte d’épargne

individuel obligatoire 1 pays (1 %)

Programme complémentaire d’assistance sociale 24 pays (12 %)

Assistance sociale uniquement 5 pays(2 %)

 Epargne indivi-duelle en cas de chômage 1 pays (1 %)

 ^{Caisses de}

prévoyance alimentées par les pensions 5 pays (2 %)

Régime principal

Régime complém.

Compte d’épargne individuel obligatoire (périodique) 1 pays (1 %)

Informations disponibles pour 203 pays (100 %)

Prestations périodiques en espèces

92 pays(45 %) Versement unique

6 pays(3 %) ^{Indemnitésde départ} (article du code

du travail)

50 pays (25 %)

Pas d’indemnités de départ ou de régime régi par la législation

55 pays (27 %)

51

Mandatory public social insurance alone (61 countries) or with social assistance (21 countries) Social assistance only (5 countries)

Subsidized voluntary insurance and social assistance (3 countries) Mandatory individual savings account (2 countries) Lump sum (6 countries)

No scheme anchored in national legislation (55 countries) or severance payment only (50 countries) No data

Figure 3.14 Régimes de protection contre le chômage, par type de régime, 2015 ou dernières données disponibles

Données non disponibles Assurance sociale publique obligatoire uniquement (61 pays)

ou avec assistance sociale (21 pays) Assistance sociale uniquement (5 pays)

Assurance volontaire subventionnée et assistance sociale (3 pays) Compte d’épargne individuel obligatoire (2 pays)

Montant forfaitaire (6 pays)

Aucun régime régi par la législation nationale (55 pays) ou indemnités de départ uniquement (50 pays)

Note: Les chiffres entre parenthèses correspondent au nombre de pays de chaque groupe. Les informations sur le type de programme par pays sont disponibles à l’annexe IV, tableau B.6.

Sources: BIT, base de données sur la protection sociale dans le monde (World Social Protection Database); AISS/SSA, Social Security Programs Throughout the World (les programmes de sécurité sociale dans le monde). Voir aussi annexe IV, tableau B.6.

Lien: http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourceDownload.action?ressource.ressourceId=54638.

Over two-thirds of the labour force (56 countries)

Between one-third and two-thirds of the labour force (17 countries) Less than one-third of labour force (2 countries)

No unemployment benefit scheme anchored in national legislation (105 countries) No data

Plus de deux tiers de la main-d’œuvre (56 pays) Entre un tiers et deux tiers de la main-d’œuvre (17 pays) Moins d’un tiers de la main-d’œuvre (2 pays)

Aucun régime de prestations de chômage régi par la législation nationale (105 pays) Données non disponibles

Figure 3.15 Protection contre le chômage, couverture légale: pourcentage de la main d’œuvre couverte par des régimes de protection contre le chômage, dernières données disponibles

Note: Les chiffres entre parenthèses correspondent au nombre de pays de chaque groupe.

Sources: BIT, base de données sur la protection sociale dans le monde (World Social Protection Database); AISS/SSA, Social Security Programs Throughout the World (les programmes de sécurité sociale dans le monde); base de données ILOSTAT; textes législatifs nationaux et sources statistiques nationales.

Lien: http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourceDownload.action?ressource.ressourceId=54639.

52

potentiellement couverte par des régimes volontaires contributifs¹⁰. La couverture légale varie de 4,2 pour cent en Afrique subsaharienne à environ 15,9 pour cent en Asie du Sud-Est; 24,8 pour cent en Asie de l’Est;

33,8 pour cent en Amérique latine et aux Caraïbes;

38,4 pour cent en Afrique du Nord; 39,7 pour cent en Asie du Sud¹¹; 60,4 pour cent dans les Etats arabes;

77,6 pour cent en Asie centrale et occidentale; et plus de 80 pour cent en Europe, en Océanie et en Amérique du Nord.

Dans certaines régions, les femmes sont moins sus-ceptibles d’être légalement couvertes, car elles sont surreprésentées dans l’emploi à temps partiel, tem-poraire ou informel (Bonnet, 2015; BIT, 2017d). Par exemple, en Asie de l’Est, seulement 21 pour cent de la main-d’œuvre féminine est couverte par la loi, contre 24,8 pour cent de la main-d’œuvre totale et, en Afrique du Nord, seulement 29,3 contre 38,4.

10 Souvent, la couverture volontaire prévue par la législation ne se traduit pas par une couverture réelle, et ce pour plusieurs raisons.

11 Cela inclut une estimation de la couverture légale du régime de garantie d’emploi en Inde, qui représente 24,4 pour cent, d’après une estimation de la part d’adultes en activité ou au chômage dans la main-d’œuvre rurale totale.

12 Il convient de noter que les indicateurs relatifs à la couverture légale et à la couverture effective ne sont pas strictement comparables, car ils se rapportent à deux dimensions différentes de la couverture et à différentes populations de référence (dénominateurs). L’indicateur de couverture légale est égal au nombre de personnes ayant droit, en vertu de la législation, aux prestations de chômage exprimé en pourcentage de la main-d’œuvre totale. L’indicateur de couverture effective est égal au nombre de personnes bénéficiant de prestations de chômage exprimé en pourcentage du nombre de personnes actuellement au chômage.

3.3.4 Couverture effective: suivi de l’indicateur