Défis et priorités de la protection sociale dans la régionsociale dans la région

L’Afrique est le continent comptant la part de la popu-lation la plus large n’ayant pas accès à la protection sociale et à des soins de santé adéquats, et le continent où les besoins des personnes sont les plus importants.

Pour l’Afrique subsaharienne, la période 1981-2005 n’a guère été positive sur le plan du développement social:

176,1 millions de personnes supplémentaires ont bas-culé dans la pauvreté (Adesina, 2010).

Depuis deux décennies, l’Afrique enregistre une croissance économique robuste, avec un taux annuel moyen de 4,5 pour cent. Les politiques commencent à réexaminer les systèmes de protection sociale. Les sys-tèmes africains se caractérisent par une forte hétéro-généité et des niveaux de couverture généralement bas.

Tous les pays disposent de régimes de sécurité sociale obligatoires, mais leur couverture est très restreinte et limitée aux travailleurs de l’économie formelle.

Un certain nombre de pays africains a su développer des régimes de pensions universelles non contribu-tifs, notamment le Botswana, le Lesotho, la Namibie, les Seychelles, le Swaziland et Zanzibar (République-Unie de Tanzanie), entre autres. D’autres pays, comme l’Afrique du Sud, l’Algérie, Cabo Verde et Maurice, ont réussi à mettre en place une couverture universelle en combinant des programmes contributifs et non contri-butifs. Ces régimes universels ont été conçus au sein des pays par des gouvernements africains innovants.

De plus, de nombreux pays ont développé des transferts en espèces ces dernières décennies, bien souvent grâce à l’appui important de donateurs (Mkandawire, 2015;

Deacon, 2013). Certains pays ont adopté des approches fondées sur le cycle de vie pour les transferts en espèces, en ciblant diverses catégories de personnes vulnérables, sans se focaliser uniquement dans ceux qui sont en situation d’extrême pauvreté. Ainsi, certains transferts sociaux ont pour objectif de minimiser les effets du VIH par des allocations en faveur des orphelins et des enfants vulnérables ainsi que des ménages ayant à leur tête des personnes âgées. Plus récemment, un certain nombre de transferts en espèces ciblent les ménages en situation d’insécurité alimentaire. A l’heure actuelle, les systèmes cherchent de plus en plus à assortir les transferts en espèces de services sociaux et de soins adéquats (nutrition, soins pré et postnatals, services de ré éducation). Dans l’ensemble, la protection sociale est devenue un élément essentiel des stratégies nationales

de développement, et les pays africains, conscients des besoins importants de la région, progressent dans l’ex-tension de leur protection sociale (encadré 6.1).

Cependant, après deux décennies de croissance rela-tivement stable, le taux de croissance moyen en Afrique a baissé considérablement ces trois dernières années.

Malgré les avancées en matière d’extension de la pro-tection sociale, cette récession économique risque de limiter la capacité des gouvernements à élargir le finan-cement national des systèmes de protection sociale.

Malgré les possibilités offertes par le dividende démo-graphique de la région (encadré 6.2), l’Afrique est confrontée à une crise financière susceptible d’entraver le développement des systèmes de protection sociale, alors même qu’un grand nombre de pays s’apprête à étendre la couverture de ses régimes contributifs et non contributifs.

Dans ce contexte, les pays africains ont générale-ment en commun des actions prioritaires à mener dans les domaines ci-après:

• L’extension de la protection sociale aux travail-leurs de l’économie informelle est l’un des défis les plus pressants que les Etats doivent relever. Si la majeure partie de la population gagne sa vie dans l’économie informelle, la majorité des régimes de protection sociale contributifs existants couvre uni-quement les travailleurs du secteur public et du sec-teur privé formel (ainsi que les membres de leur famille), ce qui représente à peine 15 pour cent de la population totale.

• Le développement des régimes d’assistance sociale pour les personnes dans l’incapacité de tra-vailler, les enfants, les mères avec nouveau-nés, les personnes handicapées, les personnes âgées, les chô-meurs, les personnes pauvres et en situation d’insé-curité alimentaire, doit être accéléré pour répondre aux besoins des personnes n’ayant pas accès aux régimes d’assurance sociale. Malgré des évolutions positives au niveau de la couverture des programmes d’assistance sociale, tant au niveau des politiques et des lois que dans la pratique, seuls quelques pays sont dotés de régimes non contributifs à grande échelle financés au niveau national et garantissant à leur population une sécurité élémentaire de revenu.

Il s’agit notamment de l’Afrique du Sud, du Gabon, de Maurice et des Seychelles.

• L’état des institutions et le niveau des capacités sont des facteurs qui freinent l’efficacité de la pro-tection sociale en Afrique. C’est notamment le cas du manque de coordination, de l’absence de cadre

134

juridique basé sur les droits, des contraintes finan-cières et des mauvaises perspectives d’évolutivité des programmes financés par des donateurs, entre autres.

A ce titre, la nécessité du renforcement des institu-tions et des capacités (ODD 16) gagne actuelle-ment en importance en Afrique, car les programmes

de transferts sociaux évoluent rapidement, mais demeurent faiblement institutionnalisés et inté-grés à des systèmes complets de protection sociale.

Souvent, les programmes d’assistance sociale ne sont pas étayés par des cadres juridiques ou des méca-nismes administratifs et institutionnels fondés sur Encadré 6.2 Dividende démographique et financement de la protection sociale en Afrique

L’Afrique est un continent jeune. L’âge médian y est de 19 ans, et moins encore en Afrique sub-saharienne, où il s’élève à 18,4 ans. Ce dividende démographique est un facteur positif de croissance économique et de financement de la protection sociale. En Afrique australe, la population adulte en âge de travailler va augmenter par rapport aux autres tranches d’âge au cours des décennies à venir, tandis que la part de la population âgée va croître de façon modérée et que la population jeune va relative-ment baisser. La croissance de la population en âge de travailler offre une possibilité d’augmentation de la production, tandis que la baisse globale du taux de dépendance suppose une pression démographique moindre sur le financement de la protection sociale.

L’augmentation des dépenses par tête à un niveau constant de dépenses par rapport au PIB permet de toucher des segments plus larges de population non

couverte et d’améliorer l’exhaustivité et l’adéquation des prestations.

Toutefois, pour récolter les fruits de ce dividende démographique, les pays devront augmenter le niveau actuellement faible de participation au marché du travail, en particulier chez les jeunes, et faire baisser leurs niveaux élevés de travail informel, de sous-emploi et de chômage. Les transferts en espèces ont démontré leurs effets positifs sur la pro-duction et leur absence d’effets négatifs sur l’offre de travail, cependant, dans l’ensemble, les mesures d’appui aux jeunes après l’école et à la population active sont insuffisantes. Il faut également noter l’inadéquation des politiques de transition progres-sive à l’économie formelle, d’amélioration de la protection des travailleurs informels et d’extension graduelle de l’assiette de la fiscalité et des cotisa-tions sociales.

Sources: Davis et coll., 2016; PNUD, 2016; Banque mondiale, 2016b; statistiques démographiques de l’ONU.

Encadré 6.1 Engagement de l’Afrique en faveur de l’extension de la protection sociale à tous En Afrique, la Déclaration d’Addis-Abeba: Transformer

l’Afrique grâce au travail décent pour un développe-ment durable de 2015 a inclus dans ses priorités politiques l’«élargissement de la protection sociale en mettant en place et en maintenant des socles nationaux de protection sociale en se basant sur la recommandation (nº 202) sur les socles de protection sociale, 2012». Le droit à la sécurité sociale pour tous est affirmé par la constitution de la majorité des pays africains.

L’Agenda 2063: L’Afrique que nous voulons sou-ligne le cadre stratégique de l’Union africaine (UA) pour la transformation socio-économique de l’Afrique d’ici à 50 ans. L’Agenda 2063 de l’UA a pour objectif l’instauration d’un niveau de vie, d’une qualité de vie et d’un bien-être élevés pour tous les citoyens, avec pour priorités la mise en place d’une sécurité et d’une protection sociales abordables pour tous;

l’augmentation des revenus et des emplois décents pour la population en âge de travailler; des citoyens en bonne santé et bien nourris; et un accès durable et abordable aux moyens de satisfaire les besoins fondamentaux, entre autres.

La protection sociale a été affirmée comme un domaine prioritaire clé de l’UA lors de l’adoption de la

Déclaration pour l’emploi, l’éradication de la pauvreté et le développement inclusif en Afrique au cours du 24^e Sommet de l’UA. Le premier plan quinquennal de priorités pour l’emploi, l’éradication de la pauvreté et le développement inclusif couvre six domaines priori-taires, dont un qui concerne la protection sociale. Il a été rattaché à l’Agenda 2063 et au Programme de développement durable à l’horizon 2030 par l’aligne-ment d’indicateurs et d’objectifs. L’UA assiste les pays dans l’intégration des priorités aux plans sous-régio-naux et natiosous-régio-naux de développement d’ici à la fin 2017.

Le conseil exécutif de l’UA a demandé à la CUA (Commission de l’Union africaine) d’élaborer un proto-cole de l’UA en faveur des droits des citoyens à la pro-tection sociale et à la sécurité sociale, qui devrait être ajouté à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, document contraignant sur le plan juri-dique, ainsi qu’un agenda social pour l’Agenda 2063 de l’UA.

En outre, la cible 1.3 des ODD sur la protection sociale a été identifiée comme un objectif prioritaire du processus de contextualisation des ODD organisé dans plusieurs pays africains, notamment au Cabo Verde, au Cameroun, en République démocratique du Congo et à Sao Tomé-et-Principe.

Sources: UA, 2015a, 2015b; Pino et Badini Confalonieri, 2014.

135

des droits, permettant notamment aux bénéficiaires de faire entendre leurs réclamations ou de faire appel.

• La protection sociale dans des Etats fragiles: les contraintes en matière de capacité et d’institutions sont aggravées par le fait qu’environ 40 pour cent des pays africains sont considérés comme étant fra-giles et font continuellement face à des difficultés de financement et d’administration de leurs sys-tèmes de protection sociale dans le but d’améliorer les conditions de vie de leurs importantes popula-tions. En outre, le manque d’harmonisation entre les règlements et leur application fragmente la mise en pratique et la cohérence politique.

• La protection sociale et la résilience aux chocs climatiques: le rôle potentiel des systèmes de protec-tion sociale dans la promoprotec-tion de la résilience et des réactions face aux chocs climatiques, qui fragilisent la région, devient de plus en plus frappant. Un cer-tain nombre de pays de la région intègre des caracté-ristiques de réaction face aux chocs climatiques lors de l’élaboration des systèmes de protection sociale, par exemple en permettant des transferts en espèces afin d’augmenter la couverture horizontale et verti-cale lors des chocs climatiques, en intégrant aux pro-grammes de protection sociale un appui aux moyens de subsistance favorisant la réilience, ou encore en améliorant la coordination entre l’appui social et les systèmes de réaction en cas d’urgence.

• La protection sociale des travailleurs migrants est un domaine politique clé émergent en Afrique. La migration augmente la vulnérabilité des travailleurs et de leur famille, ceux-ci n’étant souvent couverts par aucune forme de protection sociale lorsqu’ils se rendent sur leur lieu de travail ou rentrent chez eux.

L’éligibilité aux régimes d’assistance sociale est sou-vent limitée aux citoyens ou résidents permanents et la portabilité des droits à l’assurance sociale et aux prestations demeure extrêmement limitée ¹.

1 En mai 2016, les ministres de l’Emploi et du Travail de la Communauté de développement de l’Afrique australe (CDAA) ont adopté un cadre sur la «Portabilité des prestations de sécurité sociale dues au sein de la région» (Cadre de la CDAA sur la portabilité des politiques de prestations de sécurité sociale). La question de la portabilité revêt une importance particulière dans le secteur minier, principal employeur de travailleurs migrants dans la région de la CDAA (49,5 pour cent) et premier secteur historique de migrations liées au travail dans cette sous-région depuis les années 1950. La majorité des migrants n’est toujours pas couverte, car il s’agit de travailleurs informels, des travailleurs domestiques aux transfrontaliers (Deacon, Olivier et Beremauro, 2015). En ce qui concerne la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), à Nairobi était prévu un «Projet de directive du Conseil» (accord multilatéral sur la sécurité sociale) qui devait être adopté par l’Equipe spéciale de haut niveau de la CAE en soulignant que ce texte devrait être considéré comme une réglementation (directement applicable) et non pas comme une directive. Les obstacles pratiques contre l’adoption et la mise en œuvre de la directive/réglementation sont liés à l’absence de fonds dédiés à la sécurité sociale au Kenya et en Ouganda; en 2011, ces deux pays disposaient de caisses de prévoyance.

La conversion récente de ces caisses est susceptible d’améliorer l’intégration et la portabilité des prestations.

6.1.2 Couverture effective de la protection sociale: suivi de l’indicateur 1.3.1 des ODD en Afrique

L’Afrique compte parmi les régions du monde ayant le plus de chemin à faire pour mettre en place une cou-verture universelle de la protection sociale d’ici à 2030.

Sur ce continent, la majorité de la population n’a pas accès à des systèmes de protection sociale, y compris aux socles (figure 6.1); ainsi, la couverture effective, qui combine les régimes contributifs et non contributifs,

Figure 6.1 Indicateur 1.3.1 des ODD: pourcentage de la population en Afrique couverte par au moins une prestation de protection sociale (couverture effective), 2015 ou dernières données disponibles

Note: La couverture effective de la protection sociale est mesurée comme le nombre de personnes cotisant activement à un régime d’assurance sociale ou percevant des prestations (de régimes contributifs ou non contributifs), exprimé en pourcentage de la population totale. La protection de la santé n’est pas couverte par l’indicateur 1.3.1 des ODD. Voir aussi annexe II.

Sources: BIT, base de données sur la protection sociale dans le monde (World Social Protection Database), d’après l’enquête sur la sécurité sociale;

base de données ILOSTAT; sources nationales. Voir aussi annexe IV, tableau B.3.

Lien: http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourceDownload.

action?ressource.ressourceId=54679.

0 25 50 75 100

Population couverte par au moins une prestation de protection sociale (%) 2,9

136

est de seulement 18 pour cent de la population totale.

Il existe une grande disparité à l’échelle du continent;

même le premier de la classe, l’Afrique du Sud, n’a par-couru que la moitié du chemin pour atteindre l’indica-teur de couverture universelle.

En moyenne, les programmes d’assistance sociale couvrent une faible part de la population (même pour les populations en situation de pauvreté ou d’extrême pauvreté) et ciblent la plupart du temps des ménages ou des personnes dont la capacité à travailler est limitée ou nulle (les personnes âgées, les personnes lourdement handicapées et, dans une moindre mesure, les enfants).

La couverture limitée de la population active par les régimes d’assistance sociale entrave les effets positifs potentiels de ces derniers sur le développement écono-mique et la productivité, phénomène largement docu-menté dans la région à la fois à l’échelle des ménages et de l’économie locale (Davis et coll., 2016). En outre, ces régimes accordent de très faibles niveaux de prestations et des dispositions insuffisantes pour garantir un appui minimum.

Concernant les régimes contributifs, tel que men-tionné précédemment, seule une faible part de la popu-lation active, c’est-à-dire les personnes ayant un emploi formel, a accès à des régimes formels de sécurité sociale pour les pensions, la protection contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, et la protection de la maternité et de la santé. Les travailleurs de l’éco-nomie informelle sont cantonnés à des stratégies indivi-duelles d’adaptation souvent coûteuses et inefficaces, et sont confrontés au risque de basculer dans la pauvreté et le dénuement dans les moments difficiles. Dans un cer-tain nombre de pays (Afrique du Sud, Kenya, Sénégal, République-Unie de Tanzanie et Zambie), les gouverne-ments et les institutions de sécurité sociale fournissent des efforts pour résoudre les problèmes de déficit de la protection sociale dans l’économie informelle (Goursat et Pellerano, 2016). La fragmentation des institutions de sécurité sociale et la rigidité de l’administration et de la législation en la matière s’avèrent souvent des facteurs contraignants.

Prestations à l’enfance et aux familles

La couverture effective de la protection sociale des enfants reste très limitée et seuls 16 pour cent des enfants en Afrique reçoivent des prestations à l’en-fance. D’après les données disponibles, 40,8 pour cent des pays africains ne possèdent pas de programme de prestations à l’enfance ou aux familles régi par la

législation nationale (voir encadré 6.3 pour le Sénégal).

De plus, nombre des régimes et programmes existants ne couvrent qu’une minorité d’enfants: soit les enfants pauvres et vulnérables (pour les programmes sous conditions de ressources), soit les enfants de travailleurs de l’économie formelle (pour la plupart des régimes liés à l’emploi) (figure 6.2). La part des pays dépourvus de ce type de programme est la plus faible par rapport aux autres régions en développement, cependant, la part des pays où les prestations sont liées à l’économie formelle est la plus élevée par rapport aux autres régions (dans les régions où la part de l’économie formelle est très faible).

Un certain nombre de pays a mis en place des sub-ventions à l’enfance (comme le Ghana) ou exprimé l’in-tention de le faire (Lesotho, Mozambique) sous forme d’une subvention aux jeunes enfants afin d’améliorer l’impact de la protection sociale sur la pauvreté des enfants et le développement précoce du capital humain.

Les progrès accomplis dans la mise en œuvre et l’ex-pansion de la couverture ont été limités, en partie en raison du fait que les programmes s’intègrent dans des interventions ciblant les ménages en situation de pau-vreté ou d’extrême paupau-vreté (Malawi, Namibie – voir encadré 6.4) et en partie du fait du scepticisme continu

Figure 6.2 Indicateur 1.3.1 des ODD sur la couverture effective des enfants et des familles: pourcentage d’enfants et de ménages percevant des prestations à l’enfance et aux familles en espèces en Afrique, 2015 ou dernières données disponibles

Note: Part des enfants couverts par des prestations de sécurité sociale:

ratio enfants/ménages bénéficiant de prestations à l’enfance sur le nombre d’enfants/ménages avec des enfants. Voir aussi annexe II.

Sources: BIT, base de données sur la protection sociale dans le monde (World Social Protection Database), d’après l’enquête sur la sécurité sociale;

ILOSTAT; UNWPP; sources nationales. Voir aussi annexe IV, tableaux B.3 et B.4.

Lien: http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourceDownload.

action?ressource.ressourceId=54680.

0 25 50 75 100

Enfants de 0 à 14 ans couverts par la protection sociale (%) 0,4

137

des politiciens quant à l’octroi de transferts aux jeunes parents (malgré les preuves existantes, notamment en Zambie, démontrant les effets spectaculaires de ce type de programme). Aucun des régimes actuels n’a atteint le même niveau d’ambition et de couverture que la sub-vention à l’enfance d’Afrique du Sud (modèle égale-ment récemégale-ment adopté en Namibie).

Protection de la maternité

La plupart des femmes donnant naissance n’ont pas accès aux prestations de maternité en espèces. La majo-rité des pays pour lesquels des données sont disponibles

couvrent moins de 20 pour cent des femmes enceintes (figure 6.3). Plus spécifiquement, les dispositions relatives aux prestations de protection de la maternité excluent un grand nombre de femmes du secteur formel comme du secteur informel, ce qui aggrave les risques d’insécurité de revenu, de morbidité et de mortalité maternelles et périnatales, ainsi que les conséquences négatives sur le Encadré 6.3 Programme national de «bourses de sécurité familiale» (PNBSF) au Sénégal

couvrent moins de 20 pour cent des femmes enceintes (figure 6.3). Plus spécifiquement, les dispositions relatives aux prestations de protection de la maternité excluent un grand nombre de femmes du secteur formel comme du secteur informel, ce qui aggrave les risques d’insécurité de revenu, de morbidité et de mortalité maternelles et périnatales, ainsi que les conséquences négatives sur le Encadré 6.3 Programme national de «bourses de sécurité familiale» (PNBSF) au Sénégal