Parvenir à une protection universelle pour les personnes handicapées:

difficultés et avancées récentes

La protection sociale universelle pour les personnes handicapées est courante dans les pays à revenu élevé.

Dans les pays en développement, la couverture univer-selle a été atteinte au Brésil, au Chili, en Mongolie et en Uruguay, tandis que d’autres comme l’Afrique du Sud, le Kirghizistan et le Népal progressent en vue de l’exten-sion des prestations d’invalidité (voir chapitre 6 pour

40 S’il n’existe pas de définition universelle de la notion de handicap lourd, les estimations de la couverture présentées dans ce rapport reposent sur la définition adoptée par l’Organisation mondiale de la santé (voir annexe II).

des données nationales et régionales). Alors que la majo-rité des pays élargissent la protection sociale, d’autres réduisent les prestations d’invalidité universelles fondées sur les droits dans le cadre de politiques d’assainissement budgétaire à court terme, et ciblent ainsi uniquement les personnes pauvres. De ce fait, de nombreuses personnes handicapées se retrouvent sans aide.

Ces dernières années, de nombreux pays à faible revenu et à revenu intermédiaire ont institué ou amé-lioré les prestations d’invalidité à caractère non contributif, ou ont inclus les personnes lourdement handicapées parmi les bénéficiaires de programmes plus généraux de transferts en espèces (voir encadré 3.18).

D’un autre côté, à l’inverse de ces évolutions posi-tives, un certain nombre de pays qui connaissent une phase d’assainissement budgétaire réduisent les pres-tations d’invalidité. Le gouvernement de la Grèce, par exemple, a remplacé un grand nombre de presta-tions sociales existantes, telles que les prestapresta-tions d’in-validité et familiales, ainsi que la pension minimale prévue par les régimes d’assurance sociale, par un filet de sécurité réservé aux personnes les plus pauvres, un régime unique de revenu minimum garanti servant une prestation relativement faible et laissant la plupart des personnes handicapées sans appui. Dans d’autres

Figure 3.27 Indicateur 1.3.1 des ODD sur la couverture effective des personnes lourdement handicapées: pourcentage des personnes lourdement handicapées bénéficiant de prestations en espèces, par région, 2015 ou dernières données disponibles

Note: Le nombre de personnes lourdement handicapées bénéficiant de prestations est calculé comme le produit du taux de prévalence de l’invalidité (publié pour chaque groupe par l’OMS) par la population du pays. Les données pour les autres régions sont insuffisantes pour permettre d’établir des estimations régionales. Les estimations régionales et mondiales sont pondérées selon la population. Voir aussi annexe II.

Sources: BIT, base de données sur la protection sociale dans le monde (World Social Protection Database), d’après l’enquête sur la sécurité sociale; ILOSTAT; Nations Unies, Perspectives de la population mondiale; OMS; sources nationales. Voir aussi annexe IV, tableaux B.3 et B.8.

Lien: http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourceDownload.action?ressource.ressourceId=54651.

0 20 40 60 80 100

Personnes lourdement handicapées bénéficiant de prestations (%) Monde

Asie et Pacifique Asie centrale et Asie de l’Ouest Amériques Europe du Nord, du Sud, et de l’Ouest Europe de l’Est

27,8 9,4

53,6

72,9

92,4 97,9

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pays européens, la mise en place de conditions de res-sources pour des prestations auparavant universelles prive de nombreuses personnes handicapées de soutien.

Le ciblage plus étroit des prestations d’invalidité pour les personnes pauvres érode les principes de protec-tion universelle qui faisaient autrefois partie du contrat

social fondé sur des droits légaux dans de nombreux pays européens. Les mesures de consolidation budgé-taire limitent l’accès des personnes handicapées à la vie communautaire, à l’éducation, aux soins essentiels et à l’assistance dans un certain nombre de pays européens (BIT, 2014a).

Encadré 3.18 Vers l’universalité – Extension des prestations d’invalidité en espèces à caractère non contributif: Afrique du Sud, Argentine, Ethiopie, Ghana,

Indonésie, Kirghizistan, Népal, Timor-Leste et Ukraine Les dernières évolutions incluent la mise en place

de régimes universels pour les personnes han-dicapées en Afrique du Sud et au Népal. D’autres pays ont réalisé des progrès considérables dans le domaine des prestations d’invalidité à caractère non contributif, soit en intégrant l’invalidité dans des programmes plus larges (Ethiopie, Ghana), soit en créant des régimes spécifiques pour les personnes handicapées (Afrique du Sud, Argentine, Indonésie, Kirghizistan) (voir Abu Alghaib, à paraître).

• L’Afrique du Sud a largement progressé en matière de couverture universelle des personnes handi-capées grâce à une combinaison de prestations d’invalidité sous conditions de ressources: les allocations pour personne à charge pour 145 000 enfants lourdement handicapés; les allocations d’invalidité pour 1,1 million d’adultes invalides dans l’incapacité de travailler; et les subventions d’aide servant des prestations supplémentaires à 166 000 personnes qui ont besoin d’une pro-tection plus élevée que les bénéficiaires des deux prestations susmentionnées dès mars 2017 (Partenariat mondial pour la protection sociale uni-verselle, 2016e; SASSA, 2017).

• L’Argentine a considérablement augmenté la couverture effective des pensions d’invalidité entre 1999 et 2016; le nombre de bénéficiaires a été multiplié par cinq et s’élève à 1,5 million.

L’expansion des dépenses sociales aurait atteint entre 0,03 et 0,35 pour cent du PIB entre 1997 et 2010 (Grosh, Bussolo et Freije, 2014).

• En 2015, l’Ethiopie a intensifié son programme de filet de sécurité productif (PSNP), qui devrait atteindre 5 millions de bénéficiaires. Il comporte deux volets: les travaux publics pour les ménages ayant une capacité de travail (4,1  millions) et l’assistance sociale pour ceux dont les membres sont incapables de travailler (1,1 million) (Banque mondiale, 2014). L’invalidité étant un des critères d’éligibilité pour ce dernier volet, de nombreux ménages composés de personnes handicapées doivent en bénéficier.

• Le programme de lutte contre la pauvreté par l’emploi (LEAP) du Ghana inclut le statut d’invali-dité dans les critères de l’examen des ressources.

Le programme LEAP offre des avantages partiels aux ménages composés de personnes lourdement

handicapées dans l’incapacité de travailler. Il cou-vrait près de 8 000 ménages en juin 2014, soit 11 pour cent du total des ménages bénéficiaires (ministère ghanéen du Genre, de l’Enfant et de la Protection sociale, 2014; BIT, 2015c).

• L’Indonésie a mis en place un dispositif spé-cifique à l’invalidité qui propose une assistance sociale aux personnes lourdement handicapées (ASODKB). Les progrès en matière d’extension de la couverture sont relativement lents, principa-lement en raison des contraintes financières. Le nombre de bénéficiaires a légèrement augmenté: il est passé de 20 000 à 23 000 entre 2011 et 2015 (Adioetomo, Mont et Irwanto, 2014; JICA, 2015).

• Le Kirghizistan progresse rapidement dans l’exten-sion de son programme (catégoriel) universel de prestations d’invalidité (MSB – prestations sociales mensuelles): 58 000 personnes en bénéficient sur un total de 167 000 personnes handicapées qui bénéficient de différents paniers de prestations en fonction de leur âge (ministère du Développement social de la République du Kirghizistan, 2014;

CESAP, 2016).

• L’allocation universelle d’invalidité pour les per-sonnes lourdement handicapées au Népal, introduite en 1996, avec les allocations univer-selles pour les personnes âgées et les veuves, est gérée par le ministère du Développement local. Les personnes lourdement handicapées reçoivent 1 000 roupies par mois, tandis que les bénéficiaires partiellement invalides reçoivent 300 roupies par mois (Partenariat mondial pour la protection sociale universelle, 2016d).

• La pension universelle de vieillesse et d’invalidité du Timor-Leste fournit l’équivalent de 30 dollars par mois aux adultes handicapés et concerne 7 313 personnes (Partenariat mondial pour la pro-tection sociale universelle, 2016e).

• L’Ukraine dispose d’un système de sécurité sociale obligatoire qui fournit des pensions de vieillesse, d’invalidité et de survivants à tous les citoyens éli-gibles, assorties de prestations à caractère contri-butif pour les personnes remplissant les conditions de la période minimale d’attribution et une assis-tance sociale aux autres (Partenariat mondial pour la protection sociale universelle, 2016g).

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En parallèle, la question de l’importance de l’inclu-sion de l’invalidité dans la protection sociale fait l’objet d’une attention renforcée (Nations Unies, 2015a), en particulier sur trois points.

Premièrement, les systèmes de protection sociale peuvent jouer un rôle important et s’éloigner d’une approche axée sur l’incapacité au travail, et permettre ainsi aux personnes handicapées de participer active-ment aux services généraux d’éducation et d’emploi.

Cependant, les pays accordent souvent des prestations d’invalidité aux personnes jugées incapables de tra-vailler uniquement (ce qui nécessite souvent que les

bénéficiaires prouvent qu’ils ne peuvent pas subvenir à leurs besoins), mais ne fournissent pas le soutien néces-saire qui permettrait aux personnes handicapées de s’engager dans l’emploi. Cette pratique décourage les personnes handicapées de travailler. Pour atteindre la cible 8.5 des ODD concernant la promotion de l’emploi et du travail décent, il convient d’adopter une approche plus novatrice pour aider les personnes handicapées à accéder à un emploi productif et à sub-venir à leurs besoins en toute indépendance dans la communauté. Considérer les personnes handicapées comme des acteurs économiques compétents serait Encadré 3.19 Protection sociale et travail décent:

un cercle vertueux En améliorant l’accès à l’éducation des personnes

handicapées, la protection sociale peut favoriser la création d’un cycle vertueux facilitant leur accès à l’emploi productif.

L’éducation est particulièrement importante pour les personnes handicapées lorsqu’il est question d’accéder à un travail décent. Des études récentes établissent un lien entre l’éducation et l’employabi-lité, l’invalidité et l’éducation, ainsi que l’invalidité et le chômage dans les pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire (Banks et Polack, 2014). Une étude réa-lisée pour le Viet Nam a montré que les taux d’emploi des hommes et des femmes handicapés étaient res-pectivement de 53 et 43 pour cent inférieurs à ceux des personnes non handicapées (Mizunoya, Mitra et Yamasaki, 2016). Des tendances similaires sont observées dans les enquêtes régionales pour l’Asie et le Pacifique et les Etats arabes: le taux d’emploi des personnes handicapées a tendance à être infé-rieur à la moyenne nationale (CESAP, 2016; CESAO, 2014). Au Népal, les personnes handicapées sont scolarisées beaucoup moins longtemps, mais les ren-dements salariaux de l’investissement dans leur édu-cation sont supérieurs à ceux de leurs homologues non handicapés (Lamichhane et Sawada, 2013). La combinaison d’une éducation limitée et d’une faible employabilité, d’une part, et d’un rendement élevé de l’éducation, d’autre part, peut aider les Etats à prendre des décisions rationnelles et investir dans l’amélioration de l’accès à l’éducation pour les per-sonnes handicapées. Les données tirées de ces études indiquent que l’éducation inclusive accroît la capacité de gain des personnes handicapées et, à terme, accroît la capacité de gain de la population.

La forte productivité du travail des personnes handi-capées coûterait moins cher en dépenses sociales et médicales, et améliorerait les perspectives d’emploi du personnel soignant.

Les enfants invalides sont souvent confrontés à un accès limité à l’éducation élémentaire. Une étude mondiale sur l’impact de l’invalidité sur le taux d’assi-duité scolaire dans 15 pays en développement révèle

que la différence moyenne est de 30 pour cent dans les écoles primaires et secondaires; 85 pour cent des enfants invalides d’âge primaire qui ne sont pas scolarisés n’ont jamais fréquenté l’école; et les poli-tiques relatives à l’éducation générale n’ont pas faci-lité l’accès des enfants invalides, même si les pays ont presque atteint l’enseignement primaire universel (Mizunoya, Mitra et Yamasaki., 2016). De même, une autre étude empirique en Ouganda réaffirme qu’une politique d’enseignement primaire universel, ne pré-voyant pas de frais de scolarité, ne suffirait pas à améliorer la fréquentation scolaire des enfants inva-lides, et souligne la nécessité de mettre en place des régimes spécifiques pour fournir des prestations de protection sociale qui encouragent les familles à ins-crire leurs enfants handicapés à l’école (Lamichhane et Tsujimoto, 2017).

Investir dans des systèmes inclusifs de protec-tion sociale pour les personnes handicapées est finalement positif pour la croissance économique.

L’exclusion de ces personnes du marché du travail et de la société ne relève pas seulement des droits fondamentaux, mais signifie aussi une perte consi-dérable de facteurs économiques. Les personnes handicapées représentent 15 pour cent de la popu-lation mondiale, dont 785 millions de personnes handicapées en âge de travailler (15 ans ou plus) (OMS et Banque mondiale, 2011). La perte écono-mique éventuelle liée à l’exclusion de ces popula-tions serait comprise entre 3 et 7 pour cent du PIB (Buckup, 2009). L’investissement dans des systèmes de protection sociale qui aident les personnes han-dicapées à accéder à un emploi productif peut donc largement contribuer à la croissance économique.

En d’autres termes, les répercussions éventuelles de leur autonomisation et de leur participation ne peuvent être surestimées, une fois que les obstacles économiques et sociaux à l’accès au système édu-catif et au marché du travail productif auront été éliminés grâce à des mesures appropriées dans le domaine de la protection sociale et d’autres domaines stratégiques.

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une approche constructive permettant de reconnaître leurs capacités et d’éliminer les obstacles qui entravent l’accès au marché du travail (encadré 3.19) ⁴¹.

Deuxièmement, les systèmes de protection sociale peuvent soutenir la transition entre la vie en institution et l’autonomie dans la société. Les personnes handi-capées sont encore trop souvent placées dans des ins-titutions de prise en charge. Axée sur l’autonomie, la protection sociale peut appuyer l’indépendance dans la communauté et garantir au moins une sécurité élémen-taire de revenu, un accès effectif aux soins de santé et

41 Les prestations d’invalidité peuvent être favorables à l’autonomisation économique si elles couvrent les coûts liés à l’invalidité, tels que les coûts du matériel spécifique, de l’assistance personnelle ou des transports. Cette couverture des coûts liés à l’invalidité peut faciliter la participation à l’emploi.

des prestations supplémentaires pour couvrir les coûts liés à l’invalidité. Elle contribuera également à faciliter l’implication à l’éducation et au développement des compétences et à promouvoir la participation pleine et effective des personnes handicapées, leur choix et leur autonomie sur le marché du travail.

Troisièmement, les systèmes de protection sociale peuvent également contribuer à une meilleure prise en compte des coûts liés à l’invalidité lors de la conception des programmes de protection sociale (encadré 3.20).

Des études récentes soulignent l’inadéquation des Encadré 3.20 Coût de la vie supérieur et sous-estimation

de la pauvreté des personnes handicapées Il est de plus en plus évident que la pauvreté

moné-taire des personnes handicapées est largement sous-estimée, car la mesure de la pauvreté généralement acceptée, fondée sur le revenu ou la consommation des ménages, ne tient pas toujours compte des sur-coûts liés à l’invalidité.

Au Cambodge, une étude empirique a estimé qu’en moyenne les personnes handicapées doivent supporter un coût supplémentaire de 40 dollars par mois, soit 17,1 pour cent du revenu du ménage (voir figure 3.28). Lorsque ces coûts sont pris en compte, le taux de pauvreté double et passe à 34,3 pour cent pour les ménages composés de per-sonnes handicapées (Palmer, Williams et McPake, 2016). Au Viet Nam, les coûts liés au handicap sont estimés à 11,5 pour cent du revenu des ménages et

augmenteraient le taux de pauvreté de 4,7 points de pourcentage (Mont et Cuong, 2011); selon une autre estimation, ces chiffres seraient de 9 pour cent et de 3,7 points de pourcentage (Braithwaite et Mont, 2009). En Bosnie-Herzégovine, les coûts liés à l’inva-lidité seraient de 14 pour cent, ce qui augmenterait le taux de pauvreté de 9,7 points de pourcentage (ibid.).

Ces considérations ont des répercussions impor-tantes pour les politiques de protection sociale. Si les coûts liés à l’invalidité ne sont pas pris en compte, les programmes ciblés sur la pauvreté et d’autres programmes pourraient sous-estimer les besoins des personnes handicapées et fournir un niveau de pres-tations insuffisant aux ménages pauvres composés de personnes handicapées.

Note: La figure présente le ratio de pauvreté par habitant dans les ménages comprenant des personnes handicapées, et ajusté en fonction des coûts liés à l’invalidité.

Sources: 1) (Palmer, Williams et McPake, 2016; 2) Mont et Cuong, 2011; 3) et 4) Braithwaite et Mont, 2009.

Lien: http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourceDownload.action?ressource.ressourceId=54652.

Figure 3.28 Impact de l’ajustement des coûts liés à l’invalidité sur les taux de pauvreté enregistrés, pays sélectionnés (en pourcentages)

Taux de pauvreté (%)

0 10 20 30 40

Cambodge (1) Viet Nam (2) Viet Nam (3) Bosnie-Herzégovine (4)

17,9 34,3

17,6 22,3

16,4

20,1 21,1

Original 30,8 Ajusté

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niveaux de prestations, qui peinent à atteindre un niveau minimal et sont insuffisants pour permettre aux personnes handicapées d’accumuler un capital social et humain et être économiquement indépendantes dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire (Banks et coll., 2017; Kuper et coll., 2016; Palmer, 2013), ainsi que l’importance d’en tenir compte dans la conception des régimes et programmes. Cependant, peu de pays disposent d’estimations précises qui pourraient aider les décideurs à évaluer l’adéquation des prestations d’invalidité ⁴². De plus, une étude qualitative menée au Viet Nam pose un problème méthodologique concer-nant l’estimation des coûts liés à l’invalidité (Palmer et coll., 2015). Des critères d’éligibilité généraux dans le cadre des examens de ressources, et des niveaux de prestations uniformes qui ne tiennent pas compte des coûts liés à l’invalidité sont désavantageux pour les personnes handicapées (Kidd et coll., à paraître). La conception des programmes de prestations d’invali-dité doit tenir compte des coûts liés à l’invalid’invali-dité, et

42 Une révision systématique des publications indique qu’il n’existe que trop peu de données quantitatives précises pour établir des comparaisons à l’échelle mondiale sur les surcoûts afférents à l’invalidité (Mitra et coll., 2017).

43 Ces données désagrégées permettraient aux Etats d’assurer le suivi des indicateurs des ODD en fonction du type et du degré d’invalidité.

44 Même s’ils ne disposent d’aucune donnée administrative, les Etats peuvent toujours améliorer les enquêtes auprès des ménages en intégrant une série de questions sur l’invalidité dans leurs questionnaires, à l’instar du Groupe d’étude de Washington sur les statistiques sur l’invalidité qui a élaboré une série restreinte de questions sur le sujet (Washington Group on Disability Statistics, 2016). Cela leur permettrait de disposer de données désagrégées utiles pour mener des politiques intégratrices.

suivre par exemple la double approche consistant en des prestations générales fournies par l’intermédiaire de régimes traditionnels et un soutien supplémentaire par l’intermédiaire de régimes spécifiques pour les per-sonnes handicapées.

De plus, la collecte de données administratives désa-grégées en fonction du statut d’invalidité ⁴³ est une question cruciale pour la mise en œuvre des ODD ainsi que pour l’élaboration de politiques fondées sur des données factuelles (Nations Unies, 2016b; PNUD et coll., 2016). Bien que certains pays disposent de don-nées désagrégées collectées grâce aux enquêtes réalisées auprès des ménages, ils disposent rarement de données administratives leur permettant d’évaluer le statut d’in-validité des bénéficiaires de la protection sociale ⁴⁴. Cela est particulièrement important pour le suivi de l’indi-cateur 1.3.1 des ODD: étendre la protection sociale aux personnes handicapées. La collecte de données admi-nistratives désagrégées doit permettre les comparaisons internationales et être fréquente et régulière.

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