Les travers du modèle d’adoptiondes décisions publiques face au risque

Après l’époque moderne est venu le temps des révolutions et la petite histoire des risques a suivi le même chemin que la grande histoire des hommes. Car, révolutionnaire, le nouveau cadre dans lequel le décideur public se trouve forcé d’inscrire les directions des politiques qu’il compte mener à bien l’est à plus d’un titre. Situation déjà évoquée, le classique schéma d’appréhension des risques reposant sur le triptyque analyse-décision-retour d’expérience a désormais implosé sous la pression de l’émergence de nouvelles menaces, perçues comme d’autant plus dangereuses qu’elles demeurent invisibles, indéfinies et protéiformes. Porteuses de nouveaux enjeux et surtout de nouvelles dynamiques, elles ont définitivement entraîné la problématique des crises hors du seul terrain des sciences exactes, contribuant ainsi à élargir le champ de perception des risques par la société en multipliant les angles d’approche par lesquels il faudrait l’appréhender, mais aussi à épaissir le voile d’ignorance le maintenant dans l’ombre, augmentant d’autant les questionnements préalables à toute prise de décision⁴⁵².

Initié dans les années 1970 par l’apparition de crises technologiques majeures se caractérisant par leur ampleur, leur intensité et la dimension des situations qu’elles obligeaient à traiter⁴⁵³, ce mouvement de rupture s’est poursuivi tout au long des décennies suivantes, jusqu’aux années 1990 où un nouveau niveau de complexité est venu se surajouter à ceux préexistants : celui de l’inconnu. Le siècle vieillissant, déjà confronté à des menaces d’une étendue insoupçonnée jusqu’alors, se voyait exposé à des risques d’un genre nouveau, se singularisant par leur nature souterraine et les angoisses qu’ils suscitent (HIV, ESB, OGM…). Dans le même temps, l’incapacité des pouvoirs publics à repenser en amont les modes de gouvernance de ces nouveaux risques, avant leur survenance, conjuguée à plusieurs échecs cuisants, ont durablement affecté la confiance placée en eux par le corps des citoyens.

452 « La "chose" est là, en vraie grandeur ou, pire encore peut-être, à l'état de spectre sinistre. C'est

immédiatement le choc et une sourde angoisse : que se passe-t-il donc ? On ne comprend pas, on reste incapable de nommer la difficulté, de cerner le problème. De toute part, ce ne sont que menaces, replis, échecs, mauvaises nouvelles, rebondissements aggravants; rien ne marche, tout se détériore… Une question semble bientôt résumer les sentiments des acteurs en première ligne : "Mais qu'est-ce qui va encore nous tomber dessus ?". A l'évidence, on ne se trouve pas face à une défaillance habituelle; il ne s'agit plus d'une simple brèche. Le tableau de bord habituel apparaît inopérant : aiguilles bloquées au maximum sur maints cadrans, indications trompeuses, mesures sans signification. (…) Très vite, le dirigeant perçoit que chacun se tourne vers lui : que faire ? Ou plutôt : quel sens donner à tout cela, quels nouveaux points de repère arrêter pour l'action ? Comment lire la situation ? », observe Patrick Lagadec, La gestion des crises, McGraw-Hill, 1991, p. 29.

453 Three Miles Island, Seveso… V. Olivier Godard, Claude Henry, Patrick Lagadec et Erwann Michel-Kerjan,

Traité des nouveaux risques : précaution, crise, assurance, Gallimard, coll. Folio Actuel, 2002. V. également

Ulrich Beck, La société du risque : sur la voie d'une autre modernité, Aubier, Paris, 2001 (1ère éd. en allemand en 1986) ; v encore « Nouveaux risques, nouvelles compétences », Risques, 1999, n° 40, pp. 67-121. V. Patrick Lagadec, « Risques et responsabilité collective : des ruptures à penser et à conduire », Risques, 1999, n° 40.

195 Désormais, dans le champ des consciences face à certaines problématiques, la suspicion domine et le recours aux anciens modes de gestion des risques, par une structure hiérarchique et en silo, à peu près totalement découplée de la société civile, ne permettra pas de restaurer la confiance de ses derniers, confiance pourtant indispensable pour la conduite efficace des politiques publiques faces aux nouveaux risques collectifs. En effet pour les pouvoirs publics, « il ne s’agit plus seulement de gérer les accidents mais de saisir la crise potentielle qu’ils

peuvent contenir ; plus seulement de gérer les crises ponctuelles, mais de saisir les ruptures potentielles qu’elles peuvent provoquer »⁴⁵⁴. Pour cela, il faut à cet objectif conjuguer celui de la reconquête des esprits et des cœurs des citoyens par l’élaboration de nouveaux modes de participation démocratiques à l’élaboration de décision de nature scientifique ou technique.

L’analyse des imperfections de l’actuel modèle général d’adoption des décisions publiques (§1) doit permettre de révéler les voies par lesquelles il doit être repensé (§2).

§1) Les imperfections de modèle général d’adoption des décisions publiques

Confronté à de nouveaux risques, le décideur public doit, en plus des difficultés posées par l’appréhension de ce nouvel environnement (A), composer avec celles inhérentes à l’intégration de nouveaux paramètres dans la prise de décision (B).

A) Les difficultés de la décision en situation complexe

Depuis les années 1970, l’incapacité des pouvoirs publics de parvenir à anticiper sur la réalisation de grandes catastrophes technologiques ou scandales sanitaires et la gestion parfois anarchique et opaque des crises au moment de leur survenance, ont affecté durablement le lien de confiance qui unissait les citoyens aux décideurs par le biais des experts. C’est à une véritable extension du domaine de la crise que le décideur se voit aujourd’hui confronté, extension conjuguée à une perte des repères qui autrefois servaient d’assise aux politiques menées. Trois points en particulier retiennent l’attention, trois des piliers qui constituaient auparavant le socle de la légitimité des décisions publiques en matière de risque et qui se sont vu sapés dans leurs fondements : la nature et le rôle de l’expertise, le recours à la puissance publique comme unique décideur et enfin la gestion de la communication. Cette triple remise en question interdit désormais le recours à l’ancienne procédure, voulant que les experts éclairent le décideur sur les politiques à mener, par lui et par lui seul, avant qu’il ne puisse communiquer (si possible de manière rassurante) sur les remèdes qu’il compte appliquer à la

454 Olivier Godard, Claude Henry, Patrick Lagadec et Erwann Michel-Kerjan, Traité des nouveaux risques, Gallimard, coll. Folio, 2002.

196 crise. L’extension du domaine de la crise (1) s’est traduite pour le décideur public par l’apparition d’un univers controversé, difficile à conceptualiser, mais au sein duquel il se verra pourtant contraint d’agir (2).

1) L’extension du domaine de la crise

La légitimité conférée à l’ancienne architecture logique de prise de décision tenait tout entière à son efficacité. A mi-chemin entre la structure technocratique et l’édifice politique aristotélicien où un seul décide (le Pouvoir, réduit à un seul centre d’impulsion), conseillé par quelques-uns (les meilleurs de leur catégorie : scientifiques et experts), avec l’assentiment, tacite, de tous (le corps des citoyens), il y a avait en effet tout lieu de se féliciter de l’organisation du processus d’adoption de la décision publique⁴⁵⁵. Les domaines à l’origine des risques n’étaient perçus que comme des facteurs d’amélioration de l’existence et étaient en plus affaire de spécialistes ; il était donc bien naturel que les grandes décisions en relevant soient laissées entre les mains de ces derniers et des décideurs publics. Le simple citoyen lui, n’avait qu’à cueillir les fruits que lui offrait spontanément son environnement, animé de ce qui apparaissait comme le développement naturel de la société. Ce tableau idyllique des rapports entre l’homme et le risque, où plutôt des non-rapports entre l’homme et le risque, a pris fin en même temps que les Trente Glorieuses et l’apparition d’une série de grandes catastrophes technologiques et de scandales sanitaires face auxquels le modèle a fait étalage de ses failles. C’est qu’en effet, « du côté de la société civile, en raison de multiples

démonstrations d’imprévoyance, de décalage entre un discours assuré et une réalité bien plus incertaine, d’opacité sur les processus de décision et sur l’action effectivement menée, parfois de franche irresponsabilité lors d’épisodes à haut risque, un réel désenchantement d’est produit dans les esprits »⁴⁵⁶.

Désormais, le progrès scientifique n’est plus synonyme de progrès humain et aux leitmotivs de années 1970 comme « tout est sous contrôle » et « les experts sont formels » a succédé « le risque zéro n’existe pas ». Loin d’avoir simplement été les conséquences de disfonctionnements conjoncturels du système face à des thématiques données, les échecs successifs ont été les révélateurs de véritables défauts structurels. L’édifice décisionnel précédemment décrit est jeté à bas car le citoyen n’a plus à accepter que le décideur public décide seul, parce que l’expert qui éclairait son jugement n’est plus en mesure de démontrer la

455 Aristote, Les Politiques, Flammarion, 1999.

197 maitrise des savoirs qu’il prétendait détenir⁴⁵⁷. Cette rupture de confiance, profonde et durable dans ce qui était tenu pour être le schéma directeur naturel de développement de la société n’a pas été sans incidence sur la conscience collective et la bonne marche intérieure des Etats. Maintenant, le progrès est marqué du sceau de la menace et il importe peu que celle-ci existe réellement ou soit simplement putative. Il suffit qu’elle soit perçue comme telle et que les circonstances adéquates soient réunies pour que le climat mental serve de comburant à la machine médiatique. Les crises proprement dites se sont doublées d’une crise de confiance, laquelle « est simple à expliquer : les non-spécialistes ne sont ni irrationnels ni fermés au

progrès, ils se montrent au contraire hautement rationnels en décidant de ne pas faire confiance à des chercheurs et à des ingénieurs qui sont incapables de gérer correctement les risques qu’ils font courir, parfois sans même s’en rendre compte, à la société dans son entier. Nos sociétés modernes entrent dans l’ère du soupçon tout simplement parce que les institutions, politiques et économiques, qu’on avait imaginées pour garantir la validité et la légitimité de la science, s’avèrent à l’usage d’une grande inefficacité »⁴⁵⁸.

Si c’est là l’un des éléments permettant d’expliquer le passage de l’ère du progrès à l’ère du soupçon, ce n’est pas le seul et le glissement de l’une vers l’autre est plus largement la conséquence, non par uniquement d’une crise de confiance, mais d’un partage de la production des connaissances entre experts et grand public⁴⁵⁹. Dans tous les cas, la rupture ou l’altération du lien qui unissait experts et grand public interroge sur le lien entre la production du savoir, sa perception et sa réception par l’ensemble des acteurs et enfin, sa prise en compte par le décideur. Plus spécifiquement, elle interroge sur le rôle de l’expert mais également sur

457 Pour un exemple de disfonctionnement majeur du système d’expertise précédemment décrit, avec un conflit d’expertises, v. Olivier Godard, « Leçons tirées du maintien de l'embargo sur le bœuf Britannique en 1999. »,

Revue française d'administration publique, 2002-3, pp. 411-421. L’auteur y notait : « la présence d’éléments extrascientifiques au cœur même de l’activité d’expertise ne doit pas être considérée comme une impureté à éliminer ou une source de biais à dénoncer. Elle est inhérente à l’activité même d’expertise scientifique. Biais et manipulation peuvent intervenir lorsque les experts ou les commanditaires de l’expertise n’en ont pas conscience ou que cette réalité de base demeure voilée sans être assumée. C’est à cela que l’évolution encore attendue des pratiques d’expertise doit remédier ».

458 Michel Callon, « Les différentes formes de démocratie technique » Cahiers de la sécurité intérieure, 1999, n° 38, « Risque et démocratie », pp. 37-54.

459 V. François Boisivon, Marie-Josèphe Carrieu-Costa et alii, « Le partage des savoirs scientifiques. Enjeux et risques », Annales des Mines - Réalités industrielles, 2008-3, pp. 62-67. M.-J. Carrieu-Costa d’y souligner : « La

science fait partie du débat sociopolitique et elle peut être à ce titre questionnée, voire instrumentalisée, d’autant plus qu’elle est porteuse de risques et de bénéfices. Elle fait aussi exister l’invisible -violemment. La détection, l’observation, la mesure scientifique échappe, en effet, aux sens du commun. Nous en avions fait l’expérience avec le nucléaire, mais le phénomène se répète et s’amplifie, avec les OGM, la couche d’ozone, la biodiversité et les nanotechnologies. Le citoyen, quand bien même il reste attaché à la recherche et à ceux qui l’animent, demande sinon des comptes, du moins une certaine compréhension, un certain partage des savoirs et des arbitrages. Nous devons aujourd’hui nous interroger sur les processus de constitution de l’opinion publique et faire face à des déficits de société. Il devient urgent d’inventer une république des sciences et des techno-sciences, dans la nécessaire transparence des modes de production et d’évaluation ».

198 celui du profane. Expert et profane, à supposer même qu’ils se fassent une représentation exacte de leur environnement, ne sont en effet par nature pas sensibles aux mêmes réalités que celui-ci leur présente ⁴⁶⁰ . Dés lors, l’apparition de controverses ⁴⁶¹ est inévitable, particulièrement lorsqu’à l’origine du problème existe une situation d’incertitude scientifique, laquelle est susceptible polariser autour d’elle le grand public, qui se divisera alors en groupes adoptant des positions et des stratégies divergentes sur la manière de le traiter. Quoi qu’une situation de controverse puisse être l’occasion pour ceux qui y participent d’affiner leur pensée et de réajuster leur position au fur et à mesure de l’avancée des échanges, jusqu’à ce qu’ils parviennent tous à adopter un point de vue médian qui satisfasse l’intérêt général, toutes les controverses sont loin de connaitre cet aboutissement.

Le développement d’une controverse ne peut en effet pas « être assimilé à un

ensemble d’échanges entre des sujets raisonnables dont les interactions feraient émerger progressivement l’objectivation parfaite d’une situation problème et déboucherait spontanément sur la meilleure solution possible. Les travaux sur les controverses sociotechniques ont au contraire montré à quel point le déroulement de ces dernières repose sur des activités permanentes de sélection et d’évacuation d’acteurs et d’arguments, assorties de leurs retours plus ou moins efficaces : ''dans une controverse rien n’est plus important que les mécanismes par lesquels se fixent l’identité des participants, les rôles qu’ils jouent et les sujets qu’ils abordent''. Les positions, les intérêts et les arguments s’assemblent et se confrontent en situation, beaucoup plus qu’ils ne préexistent aux échanges. L’observation empirique de nombreuses controverses sociotechniques montre que le modèle habermassien de découverte itérative d’une vérité par la seule délibération se révèle très idéaliste »⁴⁶². Quoi qu’il ne faille pas pécher par idéalisme, il serait tout aussi dangereux d’ignorer la réalité de controverse au motif que son issue serait incertaine.

La controverse en effet, permet au moins une mise à plat des enjeux et intérêts en présence et de révéler les mouvements qui animent ceux qui les portent⁴⁶³. En ce sens, elle permet tout à la fois s’explorer mais aussi de stabiliser les enjeux dans le débat public. Pour la puissance publique, reconnaitre ouvertement l’existence d’une controverse en initiant une forme de délibération et en acceptant de s’y engager revient à ouvrir une boite de Pandore. En

460 Sur ce point, v. Bernard Chevassus-au-Louis, L'analyse des risques, L'expert, le décideur et le citoyen, Editions Quæ, coll. Sciences en questions, 2007.

461 V. l’entrée « Controverse », par Pierre Lascoumes, in Dictionnaire des politiques publiques, pp. 172-179. 462 Pierre Lascoumes, « Productivité de l’expertise et renouveau des controverses », Cahiers de la sécurité

intérieure, 1999, n° 38, « Risque et démocratie », pp. 75-95.

463 V. Pierre Lascoumes, « De l’utilité des controverses socio-techniques », Journal International de Bioéthique, 2002-2, pp. 68-79.

199 même temps qu’elle libère les maux qui y étaient enfermés et qui n’auraient pas manqué de se manifester par un autre biais si elle ne s’était risquée à volontairement s’y confronter, elle les force à se dévoiler sur la scène publique et donc, dans l’arène politique. Surtout, en prenant l’initiative d’ouvrir ou à tout le moins de solenniser les débats autour d’une question donnée, la puissance publique apporte la démonstration, à tous les acteurs du débat public, qu’elle ne l’ignore pas plus qu’elle ne cherche à l’esquiver⁴⁶⁴. Ce faisant, elle contribue ainsi à en orienter l’issue à son avantage.

Cette place désormais centrale de la controverse dans le champ de la production du savoir a modifié en profondeur le rôle de l’expert⁴⁶⁵. Originellement cantonné à la « construction de la certitude » il doit maintenant, sous l’action du développement du principe de précaution⁴⁶⁶ et des causes qui l’ont vu naitre, participer à « l’approfondissement de

l’incertitude »⁴⁶⁷. Mais parce que l’incertitude ne concerne plus exclusivement son champ de spécialité, l’expert se voit concurrencé par d’autres acteurs, pouvant prétendre à participer à l’expertise sans pour autant être expert dans une discipline donnée. Car la remise en cause de la place de l’expert ne porte pas uniquement sur sa légitimité dans sa participation à la prise de décision. Elle interroge également sur la nature de la connaissance nécessaire au décideur pour fonder son opinion et sur la relation devant exister entre connaissance et action⁴⁶⁸. Par conséquent et au-delà de la seule question du rôle de l’expert, c’est donc l’univers du risque, au sens mathématique du terme, qui se trouve bouleversé. Par effet induit, c’est donc à une

464 Sur ces questions, v. Jane Mansbridge, Bernard Manin et alii, « La place de l'intérêt particulier et le rôle du pouvoir dans la démocratie délibérative», Raisons politiques, 2011-2, pp. 47-82.

465 V. Rafael Encinas de Munagorri, « Quel statut pour l'expert ? », Revue française d'administration publique, 2002-3, pp. 379-389. V. également Christiane Restier-Melleray, « Experts et expertise scientifique. Le cas de la France », RFSP, 1990, pp. 546-585. Sur le même sujet, mais à propos de la situation américaine de l’expert, v. Sheila Jasanoff, The Fifth Branch. Science advisers as Policymakers, Harvard UniversityPress, 1994.

466 V. Partie 1, Titre 1, Chapitre 2 : L’essor du principe de précaution, pp. 91-141.

467 V. Pierre Lascoumes, « L’expertise, de la recherche d’une action rationnelle à la démocratisation des connaissances et des choix », Revue française d'administration publique, 2002-3, pp. 369-377.

468 Relevons ici que l’expert a parfaitement intégré les mutations qui ont affecté son rôle et sa fonction, comme le note Jacques Lochard : « l’expertise dans le domaine de l’évaluation et la gestion du risque ne peut pas faire

abstraction du contexte de gouvernance des activités à risque qui font l’objet d’expertises. L’expert ne peut pas ignorer le contexte sociopolitique dans lequel s’inscrit son expertise. Il doit identifier les positions des différents acteurs sur le sujet ainsi que les valeurs sur lesquelles ces acteurs s’appuient pour justifier leurs préférences et qui sont souvent conflictuelles. S’il veut être entendu, l’expert doit tenir compte des valeurs sociales qui émergent et des débats qui traversent son champ d’expertise. D’une certaine manière, pour être crédible, il doit pouvoir inscrire son expertise dans le débat social au même titre qu’il doit l’inscrire dans la controverse scientifique lorsqu’elle existe. Une telle reconnaissance implique pour l’expert une exigence d’adaptation quasi permanente de son expertise. Il doit intégrer les nouvelles valeurs et leurs conséquences sur les éléments qui structurent son expertise » ; in « Expertise et gestion des risques en matière nucléaire », Revue française d'administration publique, 2002-3, pp. 471-481.