Dominique CHEVILLON
Président du groupe de travail « foncier littoral », Association des CESER de l’Atlantique
Loïc GOUGUET
Chargé de mission Littoral, Office National des Forêts (ONF)
Sylvain GOUYER
Directeur technique Europe Afrique, Club Méditerranée
Christine LAIR
Déléguée générale de l’Association Nationale des Élus du Littoral (ANEL)
Sylvain MONDON
Chargé de mission, Observatoire sur les Effets du Réchauffement Climatique, DGEC/SCEE
Animation par Anne-Cécile BRAS
Anne-Cécile BRAS ouvre cette quatrième et dernière table ronde dont l’objectif est d’élargir les débats à une série de questions de fond : dans quelle mesure les systèmes décisionnels, aussi complexes soient-ils, tant au niveau local qu’au niveau national, ont-ils la capacité d’évoluer pour s’adapter aux aléas naturels ? Les synergies sont-elles aujourd’hui suffisantes entre les scientifiques, producteurs et détenteurs de l’information, et les acteurs de la décision et de l’action ? D’autre part, comme l’ont mis en évidence ces journées de colloque, la réduction des risques actuels contribue à la réduction des risques futurs. Une fois posées ces problématiques et ce constat établi, comment faire pour aller plus loin, pour innover et pour dépasser les obstacles diagnostiqués lors des débats ?
Pour répondre à ces questions, Anne-Cécile BRAS accueille les intervenants de cette 4e table ronde et se tourne pour commencer vers Sylvain MONDON. Pour celui-ci, le changement climatique ne doit pas être vu uniquement comme un problème, mais aussi comme un élément qui peut amener les sociétés à avancer, notamment en intégrant dans toutes les politiques publiques une notion désormais essentielle, celle de long terme. Anne-Cécile BRAS se demande si ce n’est précisément pas à ce niveau que surgissent aujourd’hui les blocages majeurs.
Sylvain MONDON fait remarquer que tous les acteurs s’accordent aujourd’hui sur la nécessité d’intégrer le long terme dans la recherche et la prise de décision. Certaines questions fondamentales restent pourtant en suspens : comment ? Et dans quel but ? Et sur quels modes de justification pour les acteurs (compte tenu du fait que planifier le long terme impose nécessairement des contraintes à la société actuelle). Qui plus est, l’enjeu climatique n’est pas le seul à intégrer dans une réflexion sur le long terme, et il doit l’être aux côtés d’enjeux d’ordres démographiques et économiques,
Université de La Rochelle, le vendredi 4 avril 2014. 140
notamment. Pour Sylvain MONDON, intégrer le long terme signifie, en définitive, penser la société future dans un climat futur et dans un environnement futur.
Anne-Cécile BRAS se demande dans quelle mesure les difficultés à tenir compte de cette dimension du long terme tiennent au fait que le temps du politique n’est pas identique au temps du chercheur et,
a fortiori, à celui du changement climatique en tant que tel.
Sylvain MONDON fait observer sur ce point que les rapports successifs du GIEC sont publiés à des intervalles de 6 à 7 ans. Certains observateurs s’étonnent qu’une révolution des connaissances ne se produise pas dans ce laps de temps. Pourtant, un délai de cet ordre représente un temps extrêmement court pour le développement de la connaissance et ne peut donner lieu qu’à des élargissements des connaissances disponibles ou à l’émergence de nouveaux domaines. À titre de comparaison, rappelle Sylvain MONDON, les physiciens ne découvrent pas tous les 10 ans une nouvelle théorie de la relativité. Lorsque les scientifiques se voient demander quelles connaissances nouvelles ils peuvent apporter, ils répondent qu’ils disposent de connaissances un peu plus précises que celles présentées quelques années auparavant. Or, c’est un élément stabilisateur pour la prise de décision et l’action, car celles-ci peuvent reposer sur des connaissances affinées, et n’ont donc pas à faire face à un contexte de révolution permanente du champ de nos connaissances.
Anne-Cécile BRAS se tourne vers Christine LAIR pour qui les élus sont désormais conscients que la lutte contre le changement climatique n’est plus une option et qu’ils ne peuvent différer la mise en place de stratégies adaptées à leur territoire. Pourtant, Anne-Cécile BRAS se demande si, au vu des analyses présentées au cours de ce colloque et des retours d’expérience de l’Association nationale des élus du littoral (ANEL), les élus apportent des innovations et déploient de réelles avancées sur ces enjeux.
Christine LAIR souligne que le rapprochement entre universitaires et scientifiques de nombreux organismes et élus locaux se met en place depuis plusieurs années déjà. À l’encontre du pessimisme affiché par certains observateurs, Christine LAIR estime que l’on peut faire preuve d’un certain optimisme en observant, non seulement ce rapprochement entre les acteurs scientifiques et politiques, mais aussi le développement d’une conscience plus aigüe de la part des élus en charge des problématiques du littoral. Christine LAIR présente dans ce cadre l’action de l’ANEL, association regroupant des élus des communes littorales, La France compte aujourd’hui 985 communes littorales dont près de la moitié adhère aujourd’hui à l’ANEL. Cette association regroupe aussi des représentants des départements et des régions maritimes, qui ont élaboré un nombre important de documents de réflexion sur les risques littoraux : la Charte des espaces côtiers bretons ; les documents du GIP Littoral Aquitain ; les documents émanant de la création d’un Parlement de la Mer, récemment installé en Languedoc-Roussillon pour prendre en charge toutes les questions relatives au développement des littoraux ; les travaux de la Région PACA ; enfin, le travail pionnier mené dans certains domaines par les élus d’outre-mer qui doivent affronter des phénomènes climatiques souvent violents et réitérés (houles cycloniques, submersions marines, érosion côtière forte, inondations par débordements des ravines..). Il existe donc aujourd’hui une véritable prise de conscience des impacts des changements climatiques de la part des élus littoraux. Ce mouvement se traduit par des partenariats avec les services de l’État qui ont joué, surtout depuis Xynthia, un rôle d’accélérateur dans ces réflexions, avec depuis 4 ans l’adoption d’une succession de stratégies nationales pour prévenir les risques d’inondations et de submersion marine. L’enjeu actuel sur ce point porte sur l’articulation entre ces différentes stratégies et les questions qui en découlent, par exemple la distinction, déjà évoquée lors de ce colloque, entre les notions de trait de côte et de bande littorale ou encore la délimitation du domaine public maritime sur le plan juridique. Ces enjeux étant largement
Université de La Rochelle, le vendredi 4 avril 2014. 141
interdépendants, les élus doivent s’emparer de l’ensemble des sujets, dans une démarche sans doute moins sectorisée que l’approche scientifique de ces problèmes.
Anne-Cécile BRAS fait observer que l’enjeu de la relocalisation est l’un des plus complexes qui soient et exige de la part des décideurs locaux un réel courage politique. Anne-Cécile BRAS demande à Dominique CHEVILLON, membre du CESER Poitou-Charentes qui a présidé un groupe de travail interrégional sur les enjeux du foncier littoral dans le cadre des CESER de l’Atlantique24, quelles orientations principales ressortent de ce travail de synthèse.
Dominique CHEVILLON souhaite d’abord féliciter les organisateurs et les intervenants pour avoir rendu possible un colloque dédié spécifiquement aux risques littoraux. Les risques existent, qu’il s’agisse de submersion, d’inondations fluviomaritimes, de tempêtes, et ont été abondamment décrits et analysés au cours de ces journées. Les sociétés d’assurance, de leur côté, s’intéressent inévitablement à ces risques et à la nécessité d’en acquérir une meilleure connaissance, dans la mesure où le fait est aujourd’hui établi que les fréquences de ces évènements augmentent tandis que l’intensité des sinistres se renforce. Ces phénomènes ne peuvent que susciter certaines interrogations auprès des assureurs et les amènent à soulever la question de l’« assurabilité » de certaines zones littorales. On peut aussi se féliciter de la tenue de ce colloque, poursuit Dominique CHEVILLON, au motif que, il y a une dizaine d’années, il aurait sans doute été inconcevable de réunir dans un même amphithéâtre un nombre aussi élevé d’intervenants et de participants. Ce succès doit être accueilli comme une excellente nouvelle, témoignant que la prise de conscience sur ces sujets se développe sans se limiter aux professionnels de l’assurance ou au monde des spécialistes, mais aussi auprès de chercheurs et d’acteurs qui, sous des formes différentes, s’efforcent de faire progresser la connaissance de ces enjeux. En troisième lieu, il faut se réjouir que soient enfin pris en considération des enjeux dont la portée, que ce soit en matière de populations, d’activités et de dommages naturels, est considérable.
C’est pour cette raison que les CESER de l’Atlantique, assemblées socio-professionnelles composées d’acteurs de l’entreprise, de syndicats et du monde associatif, se sont penchés très tôt sur ces sujets. Ils ont tout d’abord relié les enjeux spécifiques du foncier littoral, aux évolutions démographiques qui s’y déroulent et qui expliquent la vulnérabilité particulière de ces territoires aux risques littoraux. Entre 1999 et 2006, la population des communes littorales de la façade atlantique a ainsi augmenté de 5,7 %. Ceci s’explique à 80 % par des flux migratoires, du fait que ces populations sont issues pour l’essentiel d’autres régions françaises. On peut donc se demander, au vu de ce chiffre, quel est le degré de connaissance et de conscience du risque au sein de ces populations. La densité moyenne de population de ces communes littorales s’élève à 194 hab./km², soit une hausse de 56 % depuis 1968. Ce taux doit être comparé à celui de territoire national métropolitain, de 120 hab./km², et à celui de l’arrière-pays, chiffré à 77 hab./km². Enfin, les projections faites à l’échéance de l’année 2042 annoncent une progression démographique qui serait comprise entre 20 % (scénario bas) et 36 % (scénario haut). Cette pression démographique a de multiples conséquences, notamment sur l’activité agricoles : les communes de la façade atlantique ont connu une diminution de 25 % de leurs surfaces agricoles utiles entre 1970 et 2010 au profit de l’urbanisation, celle-ci étant également un facteur de déclenchement de dommages. Cette perte de SAU a été 2,5 fois plus importante que sur l’ensemble du territoire métropolitain. À ces enjeux agricoles s’ajoutent d’autres enjeux de développement économique, de mixité sociale et générationnelle, de protection des espaces naturels, mais également des pressions résultant des risques naturels et du changement climatique ou, plus exactement, de ce
24
Association regroupant les Conseils Economiques, Sociaux et Environnementaux Régionaux de Bretagne, Pays de la Loire, Poitou‐ Charentes et Aquitaine.
Université de La Rochelle, le vendredi 4 avril 2014. 142
que Dominique CHEVILLON nomme des cycles actuels d’évènement plus nombreux et d’intensité plus forte. À partir de ce diagnostic partagé d’un foncier littoral de plus en plus vulnérable, les CESER de l’Atlantique formulent 21 préconisations pour parvenir à une gestion plus raisonnée du foncier, dont 3 concernent directement le thème du colloque.
Le second axe de préconisation des CESER, poursuit Dominique CHEVILLON, porter sur l’approfondissement de la connaissance des risques littoraux et de l’évaluation des conséquences du changement climatique. En effet, sur le plan scientifique, le milieu marin reste encore mal connu et les phénomènes qui s’y déroulent présentent une complexité forte. Quant aux assureurs, ils analysent depuis plus longtemps ces risques à l’aide de modèles actuariels. La complexité de ce champ d’études est aussi renforcée par la conjugaison des évènements, notamment lors de phénomènes comme Xynthia. Enfin, la troisième proposition des CESER est de renforcer la culture du risque au sein de la population littorale. En effet, la prise de conscience de ces risques ne remonte finalement qu’à une date récente, notamment avec les tempêtes Lothar et Martin de 1999, puis, surtout, l’épisode Xynthia, et doit sans cesse être entretenue. Les CESER de l’Atlantique vont approfondir ces différentes pistes de préconisations en consacrant spécifiquement leur prochaine contribution interrégionale à la connaissance et la prévention des risques littoraux.
Anne-Cécile BRAS rappelle que l’ONF, représenté à cette table par Loïc GOUGUET, chargé de mission Littoral, gère sur la façade atlantique 320 km de dunes dont le recul est désormais constaté. Le rôle de la mission Littoral de l’ONF, face à ce diagnostic, est précisément d’assurer au mieux la conservation du sable sur ces sites.
Loïc GOUGUET indique que ce rôle représente la fonction historique de l’ONF, initiée en 1810 par une volonté de l’État central. Il s’agit, en effet, de répondre à cette période charnière de la fin du XVIIIe et du début du XIXe siècle à la problématique résultant d’un apport massif de sédiments sur le littoral. L’Administration des Ponts et Chaussées, puis l’Administration des Eaux et Forêts, devenue l’ONF, ont reçu pour mission de lutter contre ce risque d’ensablement. La végétalisation apparaît à cette date comme la meilleure option pour maintenir le stock de sable au plus près de sa source. Cette gestion évolue ainsi, sous l’effet d’attentes nouvelles de la société, de la gestion des stocks de sable vers une mission de revégétalisation et de reforestation, c’est-à-dire une protection de boisements dont on découvre le rôle économique important sur le littoral. Loïc GOUGUET rappelle à cet égard l’image des résiniers et de l’« or blanc » » que la résine représente dans ce nouvel imaginaire. Dans les années 1980 et 1990, l’ONF s’engage dans une prise en compte plus importante de la multifonctionnalité au travers de deux nouvelles composantes : l’accueil du public, en plein développement à compter des années 1950 ; la préservation de la biodiversité, sous l’effet de la réglementation et la sensibilisation menées à l’échelle mondiale, notamment suite au Sommet de la Terre de Rio en 1992. En résumé, la gestion mise en place par l’ONF a suivi ces évolutions, passant du simple piégeage de sable au 19e siècle à une gestion forestière plus large, puis à une gestion multidimensionnelle dans le cadre de laquelle cette administration est confrontée à une crise de déficit sédimentaire. Depuis 2010, l’ONF a notamment lancé une réflexion étendue sur la gestion des dunes et se demande quels modes de gestion spécifiques il aura à mettre en œuvre à l’avenir pour que ces systèmes dunaires jouent leur rôle naturel de protection. De ce point de vue, la construction d’habitations à l’abri des dunes n’est pas une solution satisfaisante du fait de la mobilité naturelle de ces systèmes. Une dune doit conserver sa mobilité naturelle, comme le rappellent très régulièrement l’ensemble des experts de ce domaine et comme l’ont affirmé depuis un siècle de nombreux géographes. La dune, insiste Loïc GOUGUET, est par essence un système dans lequel aucune installation humaine n’aurait dû être réalisée.
Université de La Rochelle, le vendredi 4 avril 2014. 143
Parmi les nouveaux modes de gestion des dunes à mettre en œuvre, il faut notamment inclure, poursuit Loïc GOUGUET, une réflexion en cours à l’ONF sur leur rôle de protection contre les risques de submersion. Cette mission, confiée à cet organisme par le MEDDE, soulève en effet une série de questions fondamentales : qu’est-ce qu’une dune et comment fonctionne-t-elle ? Qu’est-ce qu’un évènement et quelle est la résistance d’un système dunaire par rapport à un évènement extrême ? Quels enjeux entend-on protéger et selon quels critères ?
Anne-Cécile BRAS souligne que ces nouvelles missions de l’ONF montrent en quoi la réduction des risques actuels signifie aussi s’adapter au changement climatique.
Loïc GOUGUET rappelle qu’il existe de nombreux exemples concrets montrant que la disponibilité d’un foncier suffisamment large offre un espace de liberté favorable à la mobilité dunaire, même si celle-ci doit demeurer sous contrôle afin d’éviter notamment les ensablements. Sur l’île de Noirmoutier, par exemple, le cordon dunaire évolue et assure aux yeux des habitants un rôle de protection contre la submersion, bien que la réalité de terrain montre que la submersion ne se produit pas toujours du côté de la façade ouest pour arriver frontalement sur ces cordons dunaires, mais peut emprunter des voies plus détournées. En toute hypothèse, cette problématique confronte l’ONF à une série de sujets évoqués au cours de ce colloque, notamment l’idée que la dune doit pouvoir évoluer naturellement et quand bien même son déplacement doit dans une certaine mesure être contrôlé. Mais cette orientation suppose de disposer d’une maîtrise publique du foncier et d’une coordination indispensable entre les collectivités locales et les établissements publics de recherche, notamment les observatoires.
Anne-Cécile BRAS indique ensuite que le Club Méditerranée compte 50 sites, majoritairement sur le littoral, en Afrique et en Europe, dont de nombreux sont exposés à des risques naturels. Comme les élus du littoral, l’objectif de l’entreprise est de réduire la vulnérabilité sur ses implantations. Elle demande à Sylvain GOUYER comment a émergé, au sein du Club Méditerranée, cette urgence de prendre en compte ces enjeux.
Sylvain GOUYER souligne au préalable que son métier consiste d’abord, comme tout ingénieur, à lancer des réflexions sur le terrain pour anticiper ou résoudre des difficultés techniques, et aussi à œuvrer sur presque l’ensemble de la planète, notamment dans des régions où les stratégies de réduction des risques ne sont parfois pas encore en place, du fait de faiblesses des systèmes politiques ou de gouvernance. Il n’existe pas non plus partout et de façon accessible de référentiels, de données historiques ou d’observatoires. Dans leur histoire depuis 60 ans, les sites du Club Méditerranée ont été exposés à presque tous les types de crises climatiques et environnementales. Chaque crise, ainsi que les évènements politiques qui l’accompagnent, impactent le Club Méditerranée, avec en plus la pression d’une forte exposition médiatique du groupe. Cela nécessite des dispositifs de réponse et d’action appropriés, cela a aussi entraîné une capitalisation d’expérience et une prise de recul sur l’évolution de l’exposition aux risques ainsi que sur la vulnérabilité. Les directions et les ingénieurs du Club Méditerranée constatent concrètement la réalité du changement climatique au travers de ses effets et se sont engagés à faire face à ces problèmes avec leurs propres moyens, aussi en s’entourant d’experts compétents. De plus, les sites du Club Méditerranée sont implantés dans des milieux reconnus pour leurs qualités paysagères, mais aussi potentiellement exposés à certains risques naturels. Quelques sites produisent de manière totalement autonome leur électricité, leur eau potable, effectuent eux-mêmes leurs opérations d’assainissement, construisent leurs bâtiments et forment les équipes qui prennent en charge les clients venant y séjourner pour leurs vacances. Cependant, constate Sylvain GOUYER, ces populations temporaires se sentent en général peu concernées par ces enjeux, bien que des évolutions notables commencent à apparaître
Université de La Rochelle, le vendredi 4 avril 2014. 144
dans ce domaine, à commencer par la prise de conscience de la fragilité et de la richesse environnementale des sites.
En second lieu, Sylvain GOUYER se réjouit de la qualité des échanges auxquels il a assisté lors de ce colloque, et constate néanmoins une certaine incapacité à partager les connaissances acquises par les différents acteurs présents. Par exemple, alors que la France n’a pas installé jusqu’à présent, comme l’ont montré plusieurs intervenants lors de la première journée, un seul système efficace de repères de crues, le Japon a aménagé depuis 150 ans des stèles avertissant clairement leurs habitants de ne pas construire au-delà de telle limite. Pour Sylvain GOUYER, la volonté et l’intelligence des acteurs en charge de la protection du littoral sont incontestables, mais les stratégies