Chargé de mission, Centre Européen de Prévention du Risque d’Inondation
Lydie GOELDNER-GIANELLA
Professeur de Géographie, Université Paris 1, UMR 8586 PRODIG
David CHIONNE
Doctorant en géographie, UMR 8586 PRODIG
Sylvain MONDON
Chargé de mission, Observatoire national sur les Effets du Réchauffement Climatique, DGEC/SCEE
Animation par Alexandre MAGNAN
Alexandre MAGNAN introduit la troisième et dernière séance plénière du colloque, intitulée « Il est urgent d’agir, et réduire les risques naturels actuels constitue un pas décisif vers l’adaptation au changement climatique », et accueille les quatre intervenants de cette session.
Rodolphe PANNIER – La contribution des PAPI à la résilience des territoires littoraux
La communication de Rodolphe PANNIER portera sur la contribution des Programmes d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI) à la résilience des territoires littoraux. En guise d’introduction, Rodolphe PANNIER présente le Centre Européen de Prévention du Risque d’Inondation (CEPRI), association composée de collectivités locales investies dans la gestion des inondations et poursuivant 3 missions principales :
• Relayer les propositions et les attentes des collectivités auprès de l’État en matière de politique de gestion des inondations.
• Favoriser les échanges d’expérience et de bonnes pratiques entre collectivités gestionnaires des risques.
• Élaborer des outils méthodologiques destinés aux acteurs de terrain, sous la forme, notamment, de guides méthodologiques disponibles en libre accès sur le site Internet www.cepri.net.
Le concept de résilience, poursuit Rodolphe PANNIER, est apparu au cours des années 1970 dans le domaine de l’écologie, puis a été investi, il y a une quinzaine d’années, par le champ de la psychologie. Ce terme a pénétré depuis quelques années le vocabulaire des gestionnaires des catastrophes naturelles et des risques. La Stratégie Internationale des Nations Unies pour la Réduction des Désastres (UNISD) définit cette notion dans les termes suivants : « Capacité d’un système, une communauté ou une société exposée aux risques de résister, d’absorber, d’accueillir et de corriger les effets d’un danger, en temps opportun et de manière efficace, notamment par la préservation et la restauration de ses structures essentielles et de ses fonctions de base. ». En résumant cette définition, la notion de résilience désigne donc la capacité d’un territoire à s’adapter au risque, à limiter ses impacts lorsqu’il se manifeste et, surtout, à rebondir après la catastrophe tout en tirant les enseignements qui permettront à ce territoire de mieux face à de futurs évènements.
Le dispositif du PAPI, quant à lui, a été créé en 2002 au lendemain des inondations de septembre dans le Gard. Il est remanié en profondeur en 2011 et étendu à cette date aux submersions marines.
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Reposant sur une démarche partenariale entre l’État et les collectivités locales, son objectif est de mettre en œuvre une stratégie globale mobilisant tous les axes de la gestion du risque : la mise en place et la gestion des ouvrages de protection et de ralentissement des crues; la sensibilisation des populations ; l’amélioration de la prévision des inondations et des submersions marines ; la gestion de crise ; la réduction de la vulnérabilité ; la prise en compte du risque dans l’aménagement du territoire. Le dispositif est porté par des collectivités locales dont la candidature est examinée par une commission mixte, la CMI, associant les services de l’État et les collectivités pour leur attribuer, au vu de la qualité du projet présenté, un « label PAPI » ouvrant droit à des financements issus pour l’essentiel du fonds Barnier.
Après ces précisions préalables, Rodolphe PANNIER annonce qu’il examinera dans cette intervention comment les territoires littoraux se sont emparés de ce dispositif du PAPI et comment ils en viennent à le mettre en œuvre pour améliorer la résilience de leur territoire et réduire le risque de submersion marine.
On constate sur ce point, 3 ans après le lancement de l’appel à projets PAPI, une forte mobilisation des collectivités locales. Sur les 50 PAPI mis en place en France, en effet, 18 ont été portés par des territoires littoraux. Qui plus est, 1 habitant et un 1 emploi sur 2 exposés à la submersion marine sont aujourd’hui situés sur un territoire couvert par un PAPI.
Les PAPI se présentent par ailleurs comme des programmes ambitieux, grâce à un budget total s’élevant à 215 M€ sur 5 ans pour les 18 PAPI du littoral français et un mode de financement conçu pour être fortement incitatif. Ainsi, près de 40 % des financements proviennent du fonds Barnier et incluent des taux majorés pour les territoires littoraux par rapport aux territoires fluviaux. De plus, le dispositif s’accompagne d’un effet levier sur les financements locaux (notamment au travers de très importantes participations des conseils régionaux des conseils généraux), complétés le cas échéant par des financements européens. Ces aides locales et supranationales permettent d’atteindre un niveau de financement moyen de 70 % des actions des PAPI, 30 % restant à la charge du maître d’ouvrage.
Ces programmes accordent bien évidemment un poids prépondérant aux ouvrages de protection, ne serait-ce qu’en raison de leurs coûts bien plus élevés au regard des autres types de mesures. De plus, la majorité des territoires labellisés PAPI littoraux ont vu leurs aménagements lourdement affectés par Xynthia. Aussi, après une phase de remise en état d’urgence, s’est fortement affirmée une volonté locale de renforcer la sûreté des ouvrages ou de les rehausser afin de les adapter au niveau atteint par Xynthia, voire à un niveau supérieur, afin d’anticiper les impacts futurs liés au changement climatique. Cependant, le principal changement amorcé par le PAPI tient au fait que les coûts de ces ouvrages doivent désormais être justifiés au regard d’une analyse coûts-bénéfices, aboutissant dans certains cas au rejet de projets jugés disproportionnés par la CMI.
Les PAPI s’inscrivent par ailleurs dans une approche globale ne se limitant pas au volet de la protection. Ils reposent aussi sur l’idée que des actions doivent être menées pour adapter les espaces côtiers aux risques. En effet, comme l’ont rappelé de nombreuses communications et plusieurs témoignages au cours de ce colloque, la protection n’est pas toujours la solution la plus pertinente pour des raisons tout à la fois techniques, économiques, environnementales ou sociales lorsque la population, dans ce dernier cas de figure, refuse tel ou tel projet de construction. Enfin, les systèmes de protection ont vocation à être un jour dépassés. La philosophie du PAPI se fonde donc sur la perspective que les territoires, même s’ils sont en apparence protégés, doivent aussi se préparer à subir un jour une submersion majeure. Elle peut se décliner selon 4 grands axes :
• La sensibilisation des populations et le développement d’une culture du risque submersion marine.
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• La réduction de la vulnérabilité des enjeux exposés aux submersions marines.
• La prise en compte du risque dans l’aménagement du territoire.
La sensibilisation, en premier lieu, est essentielle à plusieurs titres. Les territoires littoraux, tout d’abord, sont confrontés à des phénomènes de submersion à cinétique très rapide qui mettent en danger la vie humaine. En second lieu, les territoires affectés par ces phénomènes connaissent une forte attractivité et accueillent de nouvelles populations urbaines qui ne possèdent pas toujours une réelle culture du risque ou du moins, ne disposent pas de la mémoire et de la culture du risque locales. Enfin, les submersions marines sont fréquemment associées à de violentes tempêtes. Les réseaux de communication électrique peuvent alors s’avérer défaillants, de sorte que les autorités publiques peuvent dans certains cas rencontrer des difficultés pour alerter les populations et diffuser les consignes indispensables. Il faut par conséquent que les populations dans leur ensemble connaissent et adoptent des comportements appropriés et réflexes et puissent être autonomes au moins pendant les premières heures de la crise.
En troisième lieu, le PAPI peut, au-delà de l’application des outils réglementaires classiques de sensibilisation tels que les Dossiers d’Information Communaux sur les risques majeurs (DICRIM) ou les Dossiers Départementaux sur les Risques Majeurs (DDRM), financer la mise en place d’actions plus innovantes et volontaristes : pose de repères de submersion marine ; expositions itinérantes ; monuments commémoratifs ; actions de sensibilisation auprès des publics scolaires. Ces dernières actions présentent à cet égard un intérêt particulier dans la mesure où elles permettent, par contrecoup, d’informer également les parents. Ainsi, pendant le tsunami de 2011 au Japon, les chercheurs ont pu observer une sous-représentation de la population scolaire parmi les victimes, car les écoliers, bien formés en amont, ont d’emblée eu le réflexe de rejoindre des points élevés pour se protéger des impacts. Enfin, à ces mesures destinées aux publics scolaires, il convient d’ajouter la formation des techniciens et élus des collectivités locales, ceux-ci représentant les premiers relais présents auprès de la population pour identifier l’existence du risque.
L’apport des PAPI est également important en matière de gestion de crise. Le maire constitue le premier échelon dans cette chaîne de responsabilités au titre de ses pouvoirs de police. Il dispose d’un outil, le Plan Communal de Sauvegarde (PCS), qui vise à planifier la réponse de la commune en cas de crise. La mise en place de ces plans d’action peut toutefois poser des difficultés aux petites communes lorsque celles-ci ne disposent que de moyens limités. Le PAPI peut dans ce cas apporter le financement d’équipes-projets auprès de la structure porteuse du PAPI en charge d’accompagner les communes dans l’élaboration de PCS efficaces, opérationnels et correctement réalisés. De plus, certains PAPI, allant au-delà de cette assistance, apportent leur appui aux communes dans la création de Réserves Communales de Sécurité Civile (RCSC), constituées de citoyens volontaires et bénévoles à même d’être mobilisés, sous l’autorité du maire, pendant la crise ou en phase de post- crise.
Les PAPI incluent par ailleurs l’accompagnement à la réalisation d’exercices. Ainsi, en novembre 2013, le Syndicat intercommunal du littoral Yves & Châtelaillon-Plage a apporté son appui aux communes pour organiser un exercice de gestion d’une crise de submersion marine. À une échelle plus large, les PAPI autorisent également des initiatives visant à organiser une réponse intercommunale en cas de crise. Bien que le président de l’intercommunalité ne dispose pas de pouvoirs de police analogues à ceux du maire, cette initiative repose sur l’idée que l’intercommunalité, grâce aux moyens qui lui sont propres, généralement plus importants que ceux des communes, peut se préparer à fournir un appui aux communes lors de la gestion de crise ou à organiser la solidarité entre les communes frappées par la submersion et celles qui sont épargnées par la catastrophe. Elle peut dans cette phase de gestion de crise mettre à disposition de celles-ci des moyens adaptés pour accueillir les populations ou pour mobiliser des moyens logistiques et humains.
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Le cahier des charges du PAPI impose, en quatrième lieu, la réduction de la vulnérabilité des enjeux exposés aux submersions marines. Ces enjeux peuvent concerner en particulier l’habitat, comme l’a montré Freddy VINET (séance plénière 2) en présentant la démarche menée sur l’île d’Oléron dans ce domaine. Ces mesures peuvent également couvrir les activités économiques, les services publics et les réseaux. Une démarche de réduction de la vulnérabilité a donc pour objectif d’adapter au mieux les enjeux aux risques afin de limiter les risques pour la vie humaine, d’atténuer les dommages aux biens et aux activités, de raccourcir les délais de réhabilitation des logements, de retour à la normale d’un service public ou de relance des activités d’une entreprise, et enfin de réduire les effets domino, c’est-à-dire les effets d’incendie ou d’explosion pouvant se produire à la suite de l’inondation d’entreprises classées sous le régime ICPE.
Les mesures prévues par le PAPI sont mises en œuvre, poursuit Rodolphe PANNIER, à la suite de diagnostics réalisés à l’échelle de l’enjeu.
Ces diagnostics visent, d’une part, à sensibiliser leurs bénéficiaires. L’expérience montre sur ce point que, de tous les outils de sensibilisation disponibles aujourd’hui, ce diagnostic individuel est le plus efficace. En effet, au lieu d’affirmer simplement à un chef d’entreprise, par exemple, que les activités dont il la charge se trouvent en zone inondable, il est souvent plus pertinent de préciser, par exemple, que l’espace dans lequel est stocké son matériel informatique sera inondé durant une semaine et que, du fait de la corrosion en résultant, ce site se trouvera inutilisable pendant 6 mois. Ces informations individuelles ont un effet plus convainquant que le seul fait de déclarer que l’entreprise est située en zone inondable.
D’autre part, le diagnostic doit permettre d’identifier, de mesurer et d’évaluer les impacts directs et indirects potentiels de l’inondation ou de la submersion afin de prendre les mesures techniques ou organisationnelles susceptibles de réduire ces impacts. Il peut dans certains cas être assorti de l’accompagnement des bénéficiaires pour la mise en œuvre de ces mesures d’adaptation.
Le PAPI se présente aussi comme un outil intéressant pour favoriser la mise en place d’un dialogue entre les gestionnaires du risque et les acteurs de l’aménagement du territoire dans le cadre des comités organisés pour piloter et suivre la mise en œuvre des actions du programme. Il peut alors se transformer en un lieu de réflexion privilégié pour envisager de nouvelles formes urbanistiques adaptées aux risques. Le PAPI de l’agglomération de Lorient, par exemple, inclut dans cette perspective une étude visant à identifier les mesures les plus pertinentes pour adapter les projets d’urbanisme au risque submersion marine. Les résultats de cette étude devraient se traduire en préconisations à destination, notamment, des maîtres d’œuvre d’opérations de renouvellement urbain. A titre d’exemple, les mesures proposées pourront concerner l’installation d’itinéraires d’évacuation surélevés au moment de l’aménagement d’un quartier, ou l’aménagement de bâtiments collectifs pouvant être utilisés comme refuges par les populations en cas de submersion.
Le PAPI peut aussi constituer un cadre plus général pour repenser l’organisation spatiale du territoire. Rodolphe PANNIER prend ici l’exemple du PAPI qui couvre la zone allant de l’estuaire de la Bresle à celui de l’Authie, autour de la baie de Somme. En effet, il a été constaté que dans certains secteurs de ce territoire que le maintien du trait de côte actuel serait difficile, à moyen terme, amenant les acteurs locaux à envisager la relocalisation à l’intérieur des terres des enjeux les plus exposés, ce qui contribuerait également à un rééquilibrage territorial entre un entre un littoral convoité et un arrière- pays moins attractif. Dans cette perspective, la structure pilote du PAPI a souhaité associer les 3 structures porteuses de SCoT au comité de pilotage du programme. Les SCoT pourraient constituer les outils pour organiser la réimplantation dans l’arrière-pays des enjeux délocalisés.
Rodolphe PANNIER présente ensuite dans le second temps de sa communication les limites actuelles du dispositif PAPI. En premier lieu, les PAPI étant essentiellement financés sur des crédits du fonds
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Barnier, ils ne permettent pas de financer des actions liées à l’érosion côtière. De ce fait, certaines mesures susceptibles de constituer des solutions alternatives aux ouvrages lourds, telles la remise en l’état de cordons dunaires ou le génie écologique, ne sont pas financées par ce fonds ou, à tout le moins, ne peuvent l’être que difficilement. Deuxièmement, le dispositif peut présenter une certaine pesanteur, puisqu’il doit débuter le plus souvent par la constitution d’un PAPI d’intention, débouchant sur un PAPI complet, puis se poursuivre par le dépôt d’un dossier Plan Submersion Rapide (PSR) nécessaire pour certains aménagements ; l’obtention des autorisations de droit commun, notamment celles relatives à la police de l’eau et aux zones Natura 2000 ; et enfin la constitution et le dépôt des dossiers de demandes de financement. Cette complexité est souvent perçue comme frustrantes par les porteurs de projets et la lenteur qu’elle génère n’est pas toujours bien accueillie par les populations. Enfin, un aspect important de la résilience n’est pas traité par les PAPI alors qu’il occupe une place majeure dans la conception de la résilience des territoires : la gestion de la post-crise. Pour Rodolphe PANNIER, la phase de retour à la normale doit être planifiée au même titre que la crise elle- même. La gestion des déchets générés par les inondations et les submersions marines constitue sur ce point une illustration significative de ces difficultés. Ainsi, sur la commune de la Faute-sur-Mer, les autorités ont dû faire face, suite au passage de la tempête Xynthia, au problème posé par le stockage et la gestion de l’équivalent de 10 années de collecte. La gestion des déchets en phase de post-crise se présente comme un enjeu essentiel dans la mesure où une multiplication de déchets dans de telles quantités dans une ville ou une commune peut occasionner de nombreuses perturbations et empêcher le retour à la normale, notamment lorsque les opérateurs se trouvent entravés dans leurs actions de réhabilitation ou les habitants empêchés de rejoindre leur logement. Un autre exemple de cette problématique nous est donné par l’épisode Katrina, puisque les autorités, en 2011, n’avaient pas encore achevé le traitement de déchets accumulés depuis 2005.
Rodolphe PANNIER conclut cette présentation de la contribution des PAPI à la résilience des territoires littoraux en soulignant que, même si la protection reste prépondérante dans les programmes, le dispositif PAPI a permis d’amorcer, sur un certain nombre de territoires littoraux, un changement dans la gestion du risque submersion marine, substituant au « tout-protection » une approche plus équilibrée basée sur l’adaptation des territoires, qui devrait progressivement conduire à une plus grande résilience des espaces côtiers face au risque.
Échanges avec la salle
Loïc GOUGUET (Office National des Forêts) demande s’il existe à l’échelle européenne d’autres dispositifs équivalents aux PAPI.
Rodolphe PANNIER indique que les situations sont très variées d’un pays à l’autre. Il est possible que des démarches locales, volontaristes et équilibrées, équivalentes aux PAPI soient menées dans certains pays, mais de manière générale, la logique d’action dans les autres pays d’Europe relève du davantage d’une approche « top-down » en matière de gestion du risque inondation.
Virginie DUVAT (université de La Rochelle) se demande quelles sont les raisons qui amènent les collectivités à se tourner vers un organisme comme le CEPRI pour bénéficier de cet accompagnement ou, au contraire, s’il existe des motifs pour lesquels certaines se refusent à le faire ou ne le font que de manière insuffisante. Ces réticences éventuelles pourraient être mises en relation, estime Virginie DUVAT, avec les difficultés, soulignées lors des échanges des deux journées du colloque, à entrer dans une phase de mise en œuvre opérationnelle de l’action publique.
Rodolphe PANNIER précise que la relation entre le CEPRI et les collectivités fonctionne très largement sous la forme d’échanges informels et de diffusion ciblée d’informations. Le centre
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organise, par exemple, de nombreuses journées d’échanges avec des porteurs de PAPI qui sont eux- mêmes souvent en lien avec des responsables de projets similaires sur d’autres territoires et peuvent ainsi relayer l’action de cet organisme. En définitive, le CEPRI attire de nouveaux adhérents par la