La suprématie de la police spéciale environnementale du préfet dans les politiques publiques locales

L’importance de ses pouvoirs de lutte contre les pollutions et pour la protection des espaces le place au centre des mesures en faveur de l’environnement à travers la mise en œuvre de son pouvoir de police spéciale en la matière, ce qui crée inévitablement des interactions avec les politiques menées par les collectivités locales en matière de lutte contre les pollutions, les nuisances ainsi que pour la protection des écosystèmes, qu’elles doivent en prendre compte dans l’exécution de

leurs décisions²⁹⁵. En effet, il est de jurisprudence constante que la mise en œuvre

de la police spéciale des installations classées par le préfet fait obstacle à l’exercice

par le maire de ses prérogatives générales²⁹⁶. Cette exclusion se justifie par le

regroupement des services techniques et financiers de l’Etat autour du préfet qui de ce fait dispose des données techniques nécessaires à la lutte contre toute atteinte à l’environnement en garantissant la conciliation des intérêts économiques et sociaux

avec les exigences de protection de l’environnement et la santé humaine297

.

293 C. VIGOUROUX, Sur le droit des installations classées pour la protection de l’environnement, AJDA 1994, p. 596

294 TA de Caen, 23 décembre 2008, AJDA 2009, p. 655.

295 Ph. LAGRANGE, La combinaison des polices en matière d’environnement, RFDA 2005, p. 173

296

CE, 22 janv. 1965, Cts Alix, Lebon p. 44, CE, 15 janv. 1986, Sté Pec-Engineering, AJDA 1986, p. 191 ; CE, 9 sept. 1998, M. Mairesse, req. n° 162678

297 Y. RAZAFINDRATANDRA et J.-L. SEVEQUE, Sites pollués et potentiellement pollués,

104 Il est donc préférable que le maire n’intervienne pas, le préfet disposant pour exercer ses pouvoirs de police spéciale des moyens de l’État, autorité plus appropriée pour protéger et assurer la gestion de l’environnement. Il s’agit de l’effacement de la police du maire face à la multiplication des polices spéciales du préfet. Une des rares possibilités offertes au maire en matière d’installations

classées dépend de la gravité et l’imminence du danger298

.

Il faut dire que l’encadrement des activités des ICPE demeure le domaine de prédilection du préfet. La loi de 1976 place sous son contrôle et sa surveillance les

exploitations de carrières, «les usines, ateliers, dépôts, chantiers, et d’une manière

générale les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et

de l’environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments299

» .

Par ailleurs, en tant qu’autorité par essence de lutte contre les risques, le préfet soumet les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) soit

au régime d’enregistrement300, soit déclaratif, soit à l’autorisation. Il importe de

préciser que la nomenclature des ICPE est composée de 420 rubriques. On y retrouve 500.000 ICPE parmi lesquelles 41.000 qui relèvent du régime

d’autorisation301

.

La déclaration (450.000 ICPE) et l’enregistrement (3.120 ICPE) constituent aussi des régimes applicables à certaines ICPE. Précisons que les ICPE immobiles sont

exclusivement concernées par la législation des ICPE³⁰². Le préfet classe

l’installation dans la catégorie la plus contraignante en cas d’imprécision sur les caractéristiques de celle-ci. Pour les besoins de prévention des risques industriels,

298 J.-P. BOIVIN, Les installations classées, Ed. Moniteur, 2003, p. 75

299

Loi n° 76-633 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, JORF du 20 juillet 1976 p. 4320 et article L 511-1 du code de l’environnement

300 Article L 512-7 à L 512-7-7 du code de l’environnement.

301

C. VIGOUROUX, Sur le droit des installations classées pour la protection de l’environnement, AJDA 1994, p. 596, http://www.actu-environnement.com/ae/news/ICPE-statistiques-chiffres-cles-inspection-23816.php4

105 le préfet exige la mise à jour des analyses et études d’une installation déjà opérationnelle.

En outre, il importe de préciser que l’administration des installations classées est apparue au ministère de l’intérieur avant d’être transférée à celui de l’industrie. En 1971 elle est placée sous l’autorité du ministère de l’environnement. Avec la direction de la prévention des pollutions et des nuisances, elle a fortement contribué, grâce à son influence, à la professionnalisation du ministère de l’environnement. En 1992 avec l’institution d’une direction de l’eau, la direction de la prévention devient direction de la prévention des pollutions et des risques (DPPR). C’est le préfet qui est chargé de veiller à la mise en application de ce droit technique au niveau local. Il peut compter sur l’appui des directions régionales de

l’environnement (DIREN)303

.

Par ailleurs, les pouvoirs du préfet varient en fonction du régime auquel est soumise l’ICPE. Ainsi le code de l’environnement prévoit le régime d’autorisation pour les installations classées susceptibles de porter atteinte aux objectifs visés à l’article L 511-1 du même code. L’autorisation signifie que la demande sera soumise pour étude au préfet ou encore au ministre de l’environnement. Il s’y ajoute que l'autorisation n’est accordée que si ces atteintes ou inconvénients sont prévisible par des décisions de police du préfet. Ce dernier peut subordonner son accord à l’ouverture d’une ICPE, au respect de certaines conditions notamment l’éloignement par rapport aux immeubles ou habitations occupés par des tiers, ou encore l’éloignement de l’installation aux établissements recevant du public, aux cours d’eau, aux voies de communication. L’arrêté préfectoral peut exiger l’éloignement de l’installation par rapport aux zones destinées à usage d’habitation par les documents d’urbanisme opposables, il prend aussi en considération, les capacités financières et techniques du demandeur d’autorisation lui permettant de mener son projet en observant le respect des intérêts protégés par les dispositions de l’article la loi relative aux installations classées pour la protection de

303

C. VIGOUROUX, Sur le droit des installations classées pour la protection de l'environnement, AJDA 1994 p. 596. Il faut préciser qu’en 2008 deux directions sont venues hériter des attributions de la DPPR. Il s’agit de la direction générale de l’énergie et du climat(DGEC) et de la direction générale de la prévention des risques(DGPR).

106

l’environnement304

. Ces dernières devront lui permettre de bien procéder à

l’appréciation des éventuelles atteintes aux intérêts visés par l’article 1er

de la loi du 16 juillet 1976 sur les installations classées pour la protection de l’environnement.

C’est le préfet qui accorde l’autorisation après enquête publique relative aux

incidences éventuelles du projet et après avis des conseils municipaux intéressés³⁰⁵.

Il importe de préciser qu’ « une commission départementale est également

consultée, elle peut varier selon la nature des installations concernées et sa composition, fixée par décret en Conseil d’État. Elle inclut notamment des représentants de l’État, des collectivités territoriales, des professions concernées, des associations de défense de l’environnement et des personnalités compétentes. L’autorisation est accordée par le ministre chargé des installations classées, après avis du conseil supérieur des installations classées, dans le cas où les risques peuvent concerner plusieurs départements ou régions³⁰⁶ ». L’institut national de l’origine et la qualité est consulté dans les conditions prévues à l’article L 512-6 du code de l’environnement. Aussi le représentant de l’État dans le département fixe les conditions nécessaires à l’installation et à l’exploitation dans le but de protéger

l’environnement307

.

La police du préfet s’exerce aussi sur les ICPE soumises à déclaration. Il s’agit des ICPE qui ne sont pas dangereuses pour l’environnement, ou dont le risque d’affecter l’environnement est minime. Mais il existe en outre des règles générales

applicables pour préserver l’environnement308. En effet, l’exploitation d’une ICPE

soumise à déclaration est subordonnée à une déclaration effectuée auprès du préfet faisant état de toutes les informations relatives notamment aux techniques d’évacuation des eaux résiduaires, l’évacuation des déchets liés à l’exploitation. Pour y donner suite, un complément de dossier pourrait être demandé le cas échéant. Puis, un récépissé de la déclaration est délivré par le préfet, accompagné

304

Article 3 de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement

305 Article L 512-2 du code de l’environnement

306 Article 5 de la loi n° 76-633 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, JORF du 20 juillet 1976 p. 4320

307 Article 6 de la loi n°76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, JORF du 20 juillet 1976 p. 4320

107 des prescriptions régissant l’activité de l’installation. Cette décision intervient après

l’avis du conseil départemental de l’hygiène309

.

Les pouvoirs de police du préfet lui permettent de prendre toutes les mesures afin de garantir la conformité des ICPE soumises à déclaration avec les prescriptions

générales applicables à cette catégorie³¹⁰. Ces prescriptions sont jointes au

récépissé déclaratif. Il importe de préciser que les arrêtés préfectoraux interviennent après avis de la commission départementale de l’environnement et des risques sanitaires technologiques. Mais on note à partir du code de l’environnement, que certaines catégories d'installations qui relèvent de la section 3, chapitre II, titre 1^er du livre V, et qui sont définies par décret en Conseil d'Etat selon les risques qu'elles présentent, peuvent être soumises à des contrôles permanents, qui permettent à l'exploitant de s'assurer que son activité est conforme aux conditions requises par la réglementation. Les charges découlant des contrôles

sont supportées par l’exploitant311

.

Le Préfet voit ses pouvoirs renforcés afin d’assurer le respect des engagements internationaux de l’Etat, dont les politiques locales ne sont que le reflet de leur mise en œuvre. Un équilibre doit être recherché entre les pouvoirs du ministre de l’environnement pour qui les priorités résident dans le développement économique et social et ceux du représentant de l’Etat garant de la légalité notamment écologique. Ainsi pourra-t-on non pas seulement assurer une information des services de la préfecture mais ces derniers encadreront l’étude d’impact des projets soumis à ce régime préventif, ce qui permettra d’identifier les éventuelles atteintes à l’environnement ainsi que de dégager des propositions de solutions de

substitution pour limiter les inconvénients. Il faut souligner que les collectivités

locales intéressées sont saisies par le préfet pour recueillir leur avis avant d’autoriser l’installation de l’établissement. L’arrêté d’autorisation fixe les conditions d’exploitation ainsi que les moyens d’analyse et les mesures de sûreté à

adopter en cas de péril. L’autorité de police est compétente pour délimiter autour

des ICPE des périmètres de protection dans lesquels l’activité est soit limitée soit

309

A. BEZIZ-AYACHE, Ouverture des installations classées, Répertoire de droit pénal et procédure pénal, Avril 2007.

310 Article L512-12 du code de l’environnement

108 interdite, dans le but de maintenir l’équilibre entre les activités socio-économiques

et l’environnement.

Il existe une troisième catégorie d’ICPE, celles soumises à enregistrement ou à

autorisation simplifiée³¹². Il s’agit d’installations susceptibles de constituer un

danger grave pour l’environnement dont l’édiction de dispositions spécifiques

conduit à écarter les atteintes préalablement identifiées³¹³. D’ailleurs, l'ordonnance

n^o 2009-663 du 11 juin 2009 relative à l'enregistrement de certaines installations

classées pour la protection de l'environnement innove en prévoyant un troisième régime d'installations classées : celui de « l'enregistrement ». Cette nouveauté est permise par l'article 27 de loi du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement public et privé à modifier le

régime relevant de la loi n^o 76-663 du 19 juillet 1976. Elle doit aboutir à

rééquilibrer les actions étatiques, les orientant ainsi à la surveillance des projets

sensibles pour l’environnement314

.

Pour les ICPE soumises à déclaration, c’est le ministre de l’environnement qui fixe les règles générales et le demandeur doit faire une déclaration à la préfecture avant l’installation de l’établissement. La délivrance du récépissé implique la communication des exigences environnementales auxquelles le demandeur se doit

de conformer.Dans la mise en œuvre de ses pouvoirs de police, le préfet dispose de

pouvoirs relatifs au contrôle et à la surveillance du fonctionnement de l’ICPE. Il doit s’assurer que le dispositif mis en place garantit le respect des prescriptions relatives à la lutte contre les accidents ou risques relevés lors de la conception. Dans cette rubrique, le préfet dispose de pouvoirs qui garantissent, en cas de pollution, la remise en état du site en exigeant des mesures de dépollution de la part de l’exploitant. La police des installations classées pour la protection de l’environnement s’applique aux établissements commerciaux dans le but d’atteindre l’objectif visé à l’article L 511-1 du code de l’environnement même si les dangers encourus sont minimes. Il s’agit là du régime de déclaration auquel sont

312 J.-H. ROBERT, Installations classées pour la protection de l’environnement, RSC 2011, p. 844.

313

J.-P. BOIVIN, Le régime de l’enregistrement des installations classées, AJDA 2010, p. 1070

314 B. HAGEGE-RADUTA, La mise en place d’un nouveau régime d’enregistrement applicable aux installations classées pour la protection de l’environnement, Petites affiches, 12 août 2009 n° 160, p. 5

109

soumis certains ICPE³¹⁵. Les prescriptions générales dont le respect permet la

protection de l’environnement sont établies par le préfet.

En outre, s’il s’avère que les prescriptions générales ne sont pas efficaces pour garantir la protection de l’environnement, le préfet se doit d’édicter des mesures spécifiques dont la finalité est de compléter la réglementation. La déclaration ou l’autorisation par le préfet d’une ICPE permet l’exploitation par les industriels d’un milieu en relation directe ou indirecte avec l’environnement et les ressources naturelles. C’est pourquoi, les moyens techniques et financiers dont disposent les services de l’État doivent être mise en œuvre pour assurer la santé publique et celle de l’environnement.

Mais en tout état de cause, le récépissé de déclaration est délivré avec les

prescriptions qui s’imposent316. L’intervention de services divers rend la procédure

des ICPE complexe et longue par ricochet. C’est ainsi qu’une simplification a été introduite par l’ordonnance de 2014 n° 2014-355 dont le but est de parvenir à rassembler autour de la procédure d’autorisation, toute autre procédure faisant intervenir les services de l’État pour l’exécution du projet. Une seule demande est

alors introduite auprès du préfet qui prendra la seule décision qui en découlera³¹⁷.

Il faut préciser que le champ d’application de cette ordonnance fut limité à certaines ICPE notamment celles de production d’électricité ou du biométhane à partir du biogaz, soumises à autorisation. On note comme ce fut le cas avec la loi de 1976 sur les ICPE une prise en compte des équilibres économiques en évitant aux industriels une procédure longue et complexe avec l’augmentation des dépenses inhérentes. La gestion de l’environnement devant être conciliée avec les exigences économiques et sociales, les charges supportées par les ICPE doivent

315 Article L 512-8 du code de l’environnement

316 S. DELIANCOURT, Quels sont les moyens opérants lorsque le préfet met en demeure l’exploitant d’une installation classée de respecter les prescriptions applicables, AJDA 2011, p. 2018.

317 Voir l’ordonnance n°2014-355 du 20 mars 2014 JORF du 21 mars 2014, en application de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises. L’article 1er

de l’ordonnance délimite le champ d’application de cette autorisation unique du préfet simplifiant la procédure. Cette dernière est introduite à titre expérimental dans les régions de Basse Normandie, Bretagne, Champagne Ardenne, Franche-Comté, Midi-Pyrénées, Nord Pas-de-Calais et la région Picardie.

110 tenir compte des capacités financières du demandeur.

La directive n° 84/360 du 28 juin 1984 trouve ici sa pleine application en ce sens

qu’elle prohibe les mesures excessives que pourraient supporter les industriels318

. Le caractère préventif des politiques de protection de l’environnement exige que soit suivie l’installation ou la transformation de tout établissement industriel. La police spéciale de l’environnement se manifeste à travers les restrictions imposées aux ICPE en tenant compte des données scientifiques dont la méconnaissance altère la santé de l’homme et de l’environnement. La police spéciale du préfet est un moyen de lutte contre les dérives environnementales pour agir sans

contrebalance dans l’intérêt de l’environnement et de façon unilatérale319

.

Toutes les données recueillies lors des études de risques ou de dangers doivent être exploitées et le cas échéant servir de base aux politiques de prévention des nuisances relatives aux ICPE. En outre, la compétence du préfet est à ce niveau liée dans la mesure où il respecte et fait respecter les prescriptions édictées pour l’utilisation rationnelle des ressources naturelles ainsi que pour la lutte contre les

pollutions de toute nature³²⁰. L’autorisation est alors refusée si par exemple un avis

défavorable est émis par le conseil d’hygiène.

Le Préfet, en vertu de son pouvoir de contrôle et de surveillance des ICPE, peut procéder par arrêté à la fermeture ou à la suspension de l’établissement en cas de nuisances dont la gravité s’est avérée incompatible avec la préservation de la santé

et de l’environnement321. Le caractère réel de l’autorisation transparaît à travers le

recours au mécanisme de la caution, versée au départ par l’exploitant. En effet, que ce soit après l’autorisation initiale ou après l’autorisation de changement d’exploitant des ICPE définies par décret en CE qui font apparaître des risques

318

Directive n° 84/360/CEE du 28/06/84 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles, JOCE du 16 juillet 1984. Ce texte fut abrogé depuis le 30 octobre 2007 par l'article 20 de la directive n° 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 , JOUE n° L 24 du 29 janvier 2008.

319 CE Sect. 20 janvier 1978, Syndicat national de l'enseignement agricole public, Lebon p. 22. Cette jurisprudence fait état du principe de la non contractualisation de la police. Confirmée par la décision du CE 8 mars 1985, Association Les amis de la Terre, Lebon p. 73. On ne saurait faire appel aux dispositions du contrat pour réglementer ce qui entre dans le domaine des pouvoirs de police.

320 CE 14 Novembre 2008, n° 297275, Recueil Lebon 2008.

111 pour l’environnement notamment des carrières, des installations de stockage des déchets, la mise en activité doit être précédée d’un dépôt de garanties financières. Ces dernières ont pour but, selon la nature des risques liés à la survenance d’accident, d’assurer non seulement le contrôle et la surveillance du site mais aussi de maintenir la sécurité de l’ICPE et de faciliter éventuellement l’accès en cas d’accident. Mais elles ne servent en aucun cas de fonds d’indemnisation des

victimes de pollutions ou d’accidents occasionnés par l’ICPE322

.

Ajoutons que la police spéciale des installations classées confère au préfet le pouvoir de contrôle et de surveillance nocturne afin de s’assurer du respect des prescriptions afférentes. Ce pouvoir de coercition est réaffirmé par la CAA de

Nantes dans son arrêt M. GOUPIL et M. BRUNET-BEAUMEL³²³et s’exerce en

amont et en aval de l’autorisation. Les exigences de protection de l’environnement imposent que le projet d’installation ou encore le contenu du dossier soit en mesure de se conformer à la réglementation. L’exploitant doit convaincre le préfet de sa capacité à offrir les garanties nécessaires pour pallier toute atteinte originaire de l’exploitation.

La capacité technique et financière de l’exploitant doit être à même d’assurer l’incorporation légale du projet dans l’environnement, la réparation ou la remise en

état en cas d’atteinte324

. Tel est ce qui ressort de la décision de la CAA de Lyon qui

estime qu’«il appartenait au préfet de s’assurer que compte tenu de la rentabilité

de l’opération, le coût des mesures envisagées par la société Orgachim pour limiter et compenser les inconvénients de l’unité de fabrication de produits chimiques qu’elle se proposait d’exploiter sur la commune de Pontaumur n’apparaissait pas manifestement tel qu’il rende impossible leur mise en

œuvre…325

».

L’encadrement par le préfet des actions ayant des incidences néfastes sur l’environnement au moyen de prescriptions spécifiques, à travers la police spéciale

322

Article 4-2 de la loi n° 76-633 du 19 juillet 1976 relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement. La caution passe par la consignation de la somme. La garantie

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