notamment celle de l’ordre public (A). A cela s’ajoute l’obligation de prise en compte de l’environnement dans les délibérations du conseil municipal (B).
A- Les pouvoirs du maire en matière de gestion de l’environnement
La protection de l’environnement est d’intérêt général84
. Il revient à tout individu de participer à l’amélioration de la santé et du cadre de vie. L’exécutif communal est le maire, premier citoyen de la commune qui par ce statut dispose des prérogatives devant servir à promouvoir un environnement sain en luttant contre le bruit85, la pollution de l’air, de l’eau, ainsi que des sols. Le caractère d’intérêt général de la protection de l’environnement interdit au maire d’occulter les atteintes à l’environnement. C’est pourquoi il est important de préciser les attributions du maire dans cette mission de gestion de l’environnement exercées par
83 C. BONICHOT, E. FROMENT, Les compétences des collectivités locales, Petites affiches, 14 mai 2001 n° 95, P. 29
84
Article 1er de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de l’environnement JORF 13 juillet 1976
85 Décret n° 95-408 du 18 avril 1995 relatif à la lutte contre le bruit du voisinage et modifiant le code de la santé publique, JORF du 19 avril 1995
45 le biais de la police administrative générale qui apparaît comme un moteur de la gestion de l’environnement (a). Mais la particularité de certains domaines ont nécessité l’octroi d’une police spéciale dont l’usage demeure strictement encadré en matière d’environnement (b).
a- La police administrative du maire : un moteur de la
gestion de l’environnement
Il pèse sur le maire une obligation de mettre en œuvre son pouvoir de police afin
de faire cesser les atteintes à l’environnement86
. Mais le partenariat institutionnel dans la gestion de l’environnement favorise l’intervention du maire dans le cadre de l’exercice du pouvoir de police. La tranquillité publique contribuant à offrir un environnement sain est recherchée par le maire. Tel est ce qui ressort des dispositions de l’article L2212-2 du CGCT. La police du maire permet de sanctionner les actes de nature à affecter la tranquillité publique. Il peut s’agir selon le CGCT, notamment d’attroupements, les nuisances sonores, les regroupements de nuit qui pourraient perturber les populations, les perturbations de voisinage87.
La recherche de la tranquillité publique en tant qu’élément fondamental d’une vie respectueuse incombe au maire en vertu de l’article L 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Sur le fondement des dispositions précitées, la protection de l’environnement suppose la mise en application des mesures devant empêcher les bruits excessifs sur le territoire de la commune. L’exercice par le maire du pouvoir de police conduit dans ce sens à l’application notamment d’une directive
de l’Union européenne qui réglemente la lutte contre le bruit88
. La protection de l’environnement à travers la lutte contre le bruit peut intervenir en amont, en
élaborant des stratégies de prévention des nuisances sonores89.
Sur le fondement des pouvoirs de police générale, le maire intervient pour assurer
86 CE 13 juillet 2007, n° 293210
87 Article L 2212-2- 2° du code général des collectivités territoriales
88
Directive n°2002/49/CE du 25 juin 2002 sur l’évaluation et la gestion du bruit dans l’environnement, JOCE, 18 juillet 2002
89 I. CRETEAUX, La lutte contre le bruit : La nouvelle loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992, Rec. Dalloz 1993, p. 231.
46 la tranquillité de ses administrés. Il peut ainsi procéder à la répression des atteintes à la tranquillité publique. On note que la police de la circulation est également un moyen, à la disposition du maire, de limiter ou réduire les atteintes à
l’environnement90. Sous réserves des pouvoirs dévolus au représentant de l’Etat, le
maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales et
départementales91. Dans le but d’assurer la tranquillité publique, certains véhicules
peuvent se voir interdire ou limiter l’accès à certaines voiries. La protection de l’environnement quotidien des administrés fait ainsi l’objet de garanties face aux atteintes dues à l’activité humaine.
Il faut dire que la sécurité et la salubrité publique demeurent des préoccupations des populations, qui les considèrent comme les conditions d’un environnement respectueux de la santé. C’est d’ailleurs ce qui explique l’attachement des collectivités territoriales, chacune en fonction de ses compétences à contribuer à l’exercice du droit de chacun de vivre dans un environnement sain. La garantie de ce droit est d’intérêt général et conduit à prendre des mesures préventives de surveillance de la qualité de l’air. C’est à partir de la prévention que les pollutions sont maitrisées et leurs conséquences sur l’environnement et la santé de l’homme réduites ou limitées92.
Force est de constater que la pollution de l’air par les substances dangereuses, constitue une atteinte à l’environnement. La réglementation offre cependant des choix au maire, lui permettant d’encadrer les activités humaines de nature à affecter
l’environnement et la santé humaine93. Il peut s’agir pour le maire, dans sa mission
de gestion de l’environnement, de procéder à l’interdiction de la circulation de véhicules émettant des gaz toxiques attentant à la santé des populations. Le maire voit ses pouvoirs confortés avec la loi n° 91-2 du 3 janvier 1991 qui cautionne la prescription relative à la circulation des véhicules dans les espaces naturels, le but
étant de conserver l’état des espaces naturels, les espèces et même le paysage94
.
90 Article L 2213-2 à L 2213-5 du code général des collectivités territoriales
91 Article L 2213-1 du code général des collectivités territoriales
92 Article L 220-1 du code de l’environnement
93
P. PELISSIER, Interdictions et restrictions de circulation, Répertoire de droit pénal et de procédure pénale, Mai 2004.
94 A.-H. MESNARD, L’obligation générale de prise en compte de l’environnement, Encyclopédie
47 L’objectif de réduction de l’émission de gaz à effet de serre pourrait conduire le maire à limiter l’accès de véhicules à certaines zones de la ville. Les pouvoirs de police du maire servent à prévenir la pollution de l’air en menant des actions d’assistance à la population. Les mesures de prévention de la pollution de l’air semblent relativement efficaces dans la mesure où on note a priori une sensibilisation sur les éventuelles atteintes à l’environnement.
Les pouvoirs du maire en matière de police de l’environnement s’illustrent aussi par l’aptitude à prendre des mesures de préservation des sites en cas de danger imminent ou péril grave. Il peut ordonner, à la charge du pollueur, les prescriptions nécessaires afin de maintenir le site en son état initial ou dans le but de le protéger
contre toute pollution en cas d’urgence. La directive Seveso II95
consolide les pouvoirs du maire, en ce qu’elle lui permet d’établir un dispositif renforcé dont le but est de prévenir ou réduire les accidents majeurs occasionnant la prolifération des produits dangereux. On note toutefois à cet égard une limitation des pouvoirs
de police du maire qui se heurtent à une police spéciale96. En effet, même s’il est
garant de l’ordre public dans le territoire de la commune, le maire ne peut, sauf en cas de péril imminent, exercer son pouvoir de police général aux fins de maintenir le bon ordre écologique ou la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques, le
préfet devant mettre en exercice la police spéciale qu’il tient du législateur97
.
La gestion de l’environnement à travers les mesures de police passe nécessairement par la gestion foncière. En effet pour une application des prescriptions tirées des documents d’urbanisme, le maire peut refuser un permis de construire s’il est avéré que l’implantation des constructions serait de nature à porter atteinte à la sécurité et
à la salubrité publiques98. Le développement de l’activité industrielle est à l’origine
de la recherche d’un équilibre écologique qui favorise la respiration d’air non pollué. Pour ce faire, le maire interdit l’implantation d’installations dans les zones habitées afin de lutter contre l’exposition aux émissions de gaz ou autres produits dangereux.
95 Directive n° 96/82 du Conseil, 9 décembre 1996, JOCE, n° L 10, 14 janvier 1997
96 P. SABLIERE, Limites du pouvoir de police du maire face à une police spéciale, AJDA 2009 p.
655
97 CE 29 septembre 2003 n° 218217, Dalloz actualité 2003, p. 2484. Selon le juge « le maire ne peut s’immiscer dans l’exercice du pouvoir de police spéciale des installations classées».
48 La police de la santé publique fait intervenir le maire qui peut prescrire des comportements à adopter dans le but de veiller au respect de la qualité de l’air. Les
chaufferies urbaines sont notamment de grandes sources d’émissions de gaz99
. On remarque que, les pouvoirs de police du maire en matière de gestion de l’environnement constituent un moyen d’exiger le respect des prescriptions environnementales. La police de l’environnement fait ses preuves avec les actions préventives et répressives en cas de pollution de l’eau. Cette dernière doit être surveillée en tant qu’elle est source de vie100
. Il est donc question de garantir la sécurité et la salubrité publiques. Les pouvoirs de police du maire dans le domaine de l’eau trouvent toute leur utilité. Ils permettent à l’exécutif municipal de lutter contre l’introduction dans l’eau de substances qui pourraient limiter le développement des espèces marines.
L’eau destinée à l’alimentation doit également être contrôlée par le maire qui établira le cas échéant des prescriptions dont l’objectif est de proscrire l’introduction dans l’eau de toute matière nocive. L’eau constituant un patrimoine commun de la nation, sa gestion nécessaire fait du maire le premier garant du respect de la réglementation en vigueur. La police de l’eau concerne aussi les eaux usées. L’entretien des ouvrages relatifs à l’écoulement des eaux usées doit ainsi être garanti par le maire. Il peut aussi interdire tout versement de produits qui affecteraient le bon fonctionnement des ouvrages.
Les besoins de protection de l’environnement peuvent inciter le maire à intervenir notamment dans les cours d’eau non domaniaux et domaniaux sous réserve des
dispositions spéciales101. La décentralisation semble relativement insatisfaisante
dans la mesure où la présence des services déconcentrés se fait fortement sentir mais l’existence du pouvoir de police du maire facilite tout de même l’intervention même dans le domaine agricole où la pollution est encore présente. En effet, il n’existe pas un texte spécifique à la protection des espaces naturels.
99 F. ZIMERAY, Le maire et la protection juridique de l’environnement, Victoires-Editions, 31 octobre 1994, p. 41
100 P. GWENDOLINE, Actualité législative et réglementaire du schéma directeur, d’aménagement
des eaux, Gazette du Palais, 04 juillet 2009 n° 185, P. 18
49 La pollution agricole menace la destination des sols notamment avec l’écoulement de purins constitutifs de pollution. A cet effet, le maire est en droit d’initier des actions de prévention en interdisant ou en réglementant les rejets d’agriculteurs qui ne disposent pas de fosse à purin, sous réserve des pouvoirs de police du Préfet. Il peut aussi intervenir en veillant à l’utilisation raisonnable des produits fertilisants par les agriculteurs. Le manquement à cette exigence de contrôle qui garantit la sécurité des populations et l’utilisation durables des sols engage la responsabilité du maire102.
Le code de l’urbanisme constitue un moyen juridique permettant la protection des sols contre les atteintes. L’objectif de développement durable conduit les maires à intégrer les préoccupations environnementales dans la motivation des décisions d’autoriser certaines activités. Les installations agricoles nécessitent dans certains cas des permis de construire pour les besoins de fonctionnement, notamment la construction d’un poulailler. L’intérêt général qui découle de la protection des espaces contre les pollutions accorde au maire dans ses fonctions de gestion, le
pouvoir de refuser la construction103 ou l’implantation d’équipements qui seraient
de nature à dénaturer la qualité des sols104.
Pour les besoins de la tranquillité publique, les installations qui représenteraient un danger pour la vie humaine et l’environnement sont soumises aux contraintes de la police de la sécurité et de la tranquillité publique. Il sera question pour le maire d’établir un dispositif qui permet de favoriser la pratique des activités agricoles dans des secteurs où le quotidien des populations n’en sera pas affecté. Tous les
travaux ne nécessitent certes pas d’autorisations105
mais les opérations ne peuvent s’effectuer sans déclaration en mairie. La volonté de rénover les activités agricoles a motivé certains des objectifs du Grenelle de l’environnement en ce que celles-ci, afin de lutter contre la pollution des sols, doivent limiter l’artificialisation des
102 CJUE 4 septembre, Dans l'affaire C-237/12,2014, Dalloz actualité 2014, p. 1686. Dans cette décision, la CJUE a condamné la France pour manquement aux obligations de lutte contre la pollution aux nitrates.
103
P. SAVIN et B, MAZEL-SOUCHIER, Un maire peut-il refuser un permis de construire pour des motifs liés à l'environnement ? Revue Lamy Collectivités territoriales, 2007
104 Article R 111-2 de code de l’urbanisme
50
terres106. L’utilisation des engrais est réglementée sans compromettre la possibilité
pour les générations futures de disposer convenablement des terres et le maire
assure la réhabilitation de celles-ci107. Il procède à cet effet à la mise en œuvre du
règlement (CE) relatif à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques108
.
La prévention et la répression des manquements doivent correspondre aux objectifs
du règlement, considérant que « les produits phytopharmaceutiques peuvent
cependant également avoir des effets non bénéfiques sur la production végétale. L'utilisation de ces produits peut présenter des risques et des dangers pour l'homme, les animaux et l'environnement, notamment s'ils sont mis sur le marché sans avoir été officiellement testés et autorisés et s'ils sont utilisés d'une manière incorrecte109».
Les conditions d’octroi de l’autorisation sont fixées à l’article L254 du code rural. Les pouvoirs du maire dans l’exercice de la police de la sécurité publique offrent un large choix de possibilités de contrôle des substances utilisées dans le domaine
agricole110. Il veille ainsi à l’utilisation ou à la manipulation des produits,
substances, résidus, par les personnes physiques ou morales détentrices d’agrément. La sensibilité de l’activité agricole et son impact sur la santé humaine et l’environnement, notamment du fait de sa modernisation, conduisent de plus en plus à se méfier des risques que les produits pourraient représenter.
Dès lors le maire doit assurer le respect des règles d’épandage d’engrais pour favoriser la remise en état des terres à la cessation d’activité. Il doit aussi surveiller
les zones susceptibles d’être contaminées par les nitrates d’origine agricole111
. Les exigences de protection de l’environnement pourraient conduire le maire à interdire
106 Article 31 de la loi n° 2009-967 du 2 aout 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du grenelle de l’environnement, JORF n° 0179 du 5 aout 2009.
107
A. MOUSTARDIER, les pouvoirs spécifiques du maire en matière de réhabilitation des sites et sols pollués, Bulletin du droit de l'environnement industriel, 2005
108 Considérant n° 7 du règlement n° 1107/2009 du 21/10/09 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil, JOUE n° L 309 du 24 novembre 2009.
109 Règlement n° 1107/2009 du 21/10/09 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil, JOUE n° L 309 du 24 novembre 2009
110 CE 2 déc. 2009, Commune de Rachecourt sur Marne, n° 309684
111 Directive n° 91/676/CEE du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles,JOCE n° L 375 du 31 décembre 1991.
51
la culture des OGM112 s’il s’avère qu’elle constitue un danger pour la santé
humaine et l’environnement113. Patrimoine commun de la nation, les sites et
paysages, les ressources et milieux naturels concernent particulièrement le maire qui peut prôner des actions favorables à l’équilibre de la biodiversité.
La recherche de cet équilibre amène le maire à faire face aux risques naturels et technologiques qu’encourt sa commune. Son action de prévention ou de secours aux populations est juridiquement confortée par le besoin de satisfaction des intérêts environnementaux. Le maire met en œuvre son pouvoir de police de la sécurité dans le but de prévenir ou de faire cesser les accidents et fléaux ainsi que les pollutions de toute nature.
La police de l'environnement confère au maire la faculté d’intervenir pour prévenir les atteintes à l’ordre public écologique sans recourir ni aux documents d’urbanisme ou autorisations d’urbanisme ni faire appel à la médiation du
Préfet114. Toutes les mesures de police peuvent être prises pour lutter contre les
incendies, avalanches, inondations115. L’imminence du danger conditionne
l’exécution par le maire des mesures nécessaires au rétablissement de la sécurité humaine et de l’environnement. La mise en place d’installations de prévention ou de secours est facilitée par le maire.
Il apparaît que le code de l’urbanisme représente un des moyens juridiques de justification et d’encadrement des actions de gestion de l’environnement par le maire. Ce dernier peut pour des raisons environnementales, notamment de lutte contre les risques naturels, refuser la construction dans des zones classées ou exposées aux risques d’inondation, de submersion, d’avalanche, de glissement de terrain. Les pouvoirs de police de la sécurité du maire prennent en compte la particularité des zones de montagne.
112 CAA Bordeaux, 22 sept. 2004, no 04BX1452, Préfet de Haute-Garonne c/ Commune de Bax, BJCL no 10/04, p. 697
113
Article L531-2-1 du code de l’environnement
114 I. BOUCHIER, Étendue de la compétence du maire en matière d'urbanisme et d'installations classées pour la protection de l'environnement, AJDA 2000, p,221
52 Elles se caractérisent par des handicaps significatifs entraînant des conditions de
vie plus difficiles et restreignant l'exercice de certaines activités économiques116.
Le maire, pour sécuriser les populations de la montagne ainsi que pour les besoins de protection de l'environnement veille à la prise en compte des risques naturels auxquels la zone de montagne est exposée. Les spécificités des communes littorales sont également prises en compte dans la délivrance par le maire d'autorisations d'occupation. Ces communes sont, comme l'indique le code de l'environnement, non seulement celles de des départements d’outre-mer qui sont riveraines des
« mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares mais aussi celles qui sont riveraines des estuaires et deltas lorsqu'elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et contribuent
aux équilibres économiques et écologiques littoraux117 ».
Le développement des activités économiques porte atteinte à la conservation de l'espace littoral118. On peut assister à l'érosion des terres qui conduirait à faciliter l'installation des activités économiques, sans se soucier de la perte de la diversité biologique. C'est ainsi que sur la base du code de l'urbanisme, le législateur organise l'urbanisation des côtes de façon à permettre l'accès au public. Mais l’ouverture à l’urbanisation suppose le maintien de la conservation des
continuités écologiques avec les territoires voisins119. Il faut dire que la répartition
des compétences en matière de gestion de l'environnement a fait du maire un gestionnaire quotidien de l'environnement avec des outils divers dont la mise en œuvre assure un équilibre écologique et par-delà permet d'atteindre l'objectif de développement durable.
La police de la sécurité publique fait obstacle à toute construction ou installation dans les zones non urbanisées des communes littorales qui par sa nature ou ses caractéristiques présenterait un risque pour l'homme et pour l'environnement. L'interdiction s'étend sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite
116 Article 3 de la loi 85/30 du 9 janvier 85 relative au développement et à la protection de l'environnement JO du 10 janvier 1985
117
Article L321-2 du code de l'environnement
118 H. COULOMBIE, V. LE COQ, La notion et le régime juridique des espaces proches du rivage
dans la loi 86-2 du 3 janvier 1986, RFDA 1994, p. 101
53
haute du rivage120. La lutte contre les pollutions de l'eau, du sol constitue des
motifs de restrictions appliquées par le maire au rivage littoral. Il peut par arrêté interdire la circulation de véhicules à moteur dans les espaces littoraux, la