La réglementation environnementale en matière de gestion de la qualité de l’air et de l’atmosphère

On note que les collectivités territoriales contribuent à la conception des politiques de protection de l’air et de l’atmosphère au travers des schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie, du plan de déplacement urbain et des plans de protection de l’atmosphère dans le cadre de la planification (B) sur la base d’une réglementation assez enrichie (A).

A- La réglementation environnementale en matière de gestion de la qualité de l’air et de l’atmosphère

Le dictionnaire français Larousse définit l’air comme le fluide gazeux composé,

qui constitue l’atmosphère460

. Ce fluide gazeux, nous le respirons avec toutes les conséquences qu’il pourrait y avoir, mettant ainsi en jeu la santé humaine et

458 Circulaire du 4 mai 2011 relative à la mise en œuvre des schémas d’aménagement et de gestion des eaux (NOR : DEVL1108399C).

459 F. HAUMONT, Encadrement juridique : Fondement et objectifs du droit européen, RFDA 2008, p. 649.

149 l’environnement. C’est pourquoi, un droit de respirer un air respectueux de la santé

a été consacré dans le droit français de l’environnement. Ainsi, «l'Etat et ses

établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans le domaine qui lui est réservé et dans les limites de sa responsabilité, à une politique permettant la mise en œuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé⁴⁶¹».

D’ailleurs, le programme européen « air pur pour l’Europe » (clean air for Europe CAFE) est mis en œuvre au niveau interne par le décret n° 2010-1250 du 21 octobre 2010 relatif à la qualité de l’air transposant la directive n° 2008-50/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe. L’objectif est de favoriser au niveau interne, la définition des

objectifs concernant « la qualité de l’air ambiant, afin d'éviter, de prévenir ou de

réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l'environnement dans son ensemble⁴⁶²».

Codifié au code de l’environnement, la mise en œuvre de la directive permet aux collectivités territoriales d’évaluer la qualité de l’air ambiant sur la base de méthodes et de critères communs et d’obtenir des informations sur la qualité de l’air ambiant pour participer à la lutte contre les émissions dangereuses pour l’air et surveiller les évolutions dans le temps ainsi que les changements enregistrés grâce aux mesures nationales et communautaires. Elle favorise l’accès aux informations relatives à la qualité de l’air ambiant par le public. C’est dire que ce programme « air pur pour l’Europe » promeut la préservation de la qualité de l’air ambiant, dès

lors qu’elle apparaît satisfaisante, et incite à son amélioration au cas contraire463

.

L’homme n’est pas seule victime de pollution de l’air. En effet, « dans les années

1970, des chercheurs ont mis en évidence que les chlorofluorocarbones (CFC) et les hydrochlorofluorocarbones (HCFC) jouaient un rôle dans l’appauvrissement de la couche d’ozone alors que l’ozone atmosphérique absorbait une partie de la

461 Article L220-1 Code de l’environnement

462 http://europedia.moussis.eu/

463

Article 1^er de la directive n° 2008-50/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, JOUE n° L 152 du 11 juin 2008 et le décret n° 2010-1250 du 21 octobre 2010 relatif à la qualité de l’air, JORF n°0247 du 23 octobre 2010 p.19011

150

radiation⁴⁶⁴». La protection de la couche d’ozone, la lutte contre les changements

climatiques, la réduction de la pollution atmosphérique deviennent alors un enjeu majeur pour les collectivités territoriales. C’est d’ailleurs ce que confirme la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie en son article 1 qui dispose que cette

mesure d'intérêt général consiste «à prévenir, à surveiller, à réduire ou à supprimer

les pollutions atmosphériques, à préserver la qualité de l'air, à économiser et à une utilisation rationnelle l'énergie⁴⁶⁵».

La surveillance de la qualité de l’air est ainsi assurée avec le concours des

collectivités territoriales⁴⁶⁶. Ces dernières sont actrices majeures dans l’exécution

des engagements internationaux relatifs à la politique de l’air et de l’atmosphère. Aussi mettent-elles en œuvre les politiques nationales de protection globale de l’environnement. En effet, dans le cadre de leurs actions, elles sont tenues de respecter et de faire respecter la réglementation relative à l’air et l’atmosphère. Cette réglementation est à l’origine de dispositions découlant de différents niveaux.

Au niveau international, par exemple, il est fait référence au protocole de Montréal du 16 septembre 1987 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone. Ce texte est élaboré sous l’égide des Nations-Unies et il se présente comme l’outil incontournable de lutte contre le réchauffement climatique et de la protection du

climat⁴⁶⁷. On peut aussi citer la convention-cadre des Nations-Unies sur les

changements climatiques (CCNUCC) du 9 mai 1992. L’objectif de cette convention est d’équilibrer les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui exclut tout changement ou atteinte anthropique dangereuse du système

climatique⁴⁶⁸. Cette convention-cadre énonce des principes directeurs tels, le

principe de précaution, le principe de responsabilités communes mais différenciée, le développement durable et le principe selon lequel les pays de l’OCDE (figurant à

464 Y. PETIT, Droit de l’environnement : domaines et réglementations, la documentation française 2011, p.3

465

Article 1 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, JORF n°0001 du 1 janvier 1997 page 11

466 J.-Y. FABERON, Chronique des textes d’application de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie du 30 décembre 1996, Petites affiches, 31 juillet 1998 n° 91, p. 11.

467

Y. PETIT : Droit de l’environnement ; domaines et réglementations, la documentation française 2011, p.3

468 Article 2 de la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques du 9 mai 1992

151 l’annexe I de la convention, avec les pays à économie en transition. L’annexe II regroupe les pays de l’annexe I moins ceux qui connaissent une transition économique,) sont appelés à accorder des aides que ce soit en finances et en technologies, aux pays en développement afin qu’ils puissent relever le défi du

changement climatique⁴⁶⁹.

Dans ce même ordre d’idée de lutte contre les changements climatiques, le protocole de Kyoto (non ratifié par les Etats-Unis) vient renforcer le cadre juridique des politiques de l’air et de l’atmosphère. Ce texte signé le 11 décembre 1997 au Japon, précise pour la France comme d’ailleurs les autres pays industrialisés, des engagements plus que contraignants. Il ne s’agit plus de poser des généralités mais de chiffrer les objectifs à atteindre dans cette lutte contre les changements climatiques. C’est ainsi que les 39 pays figurant à l’annexe B poursuivent des objectifs de réduction de leurs émissions de 6 gaz à effet de serre inscrits à l’annexe A d’au moins 5% par rapport au niveau de 1990 au cours de la

période 2008 à 2012⁴⁷⁰.

Certes les collectivités territoriales assurent une bonne place dans la dynamique de mise en œuvre des engagements relatifs à la lutte contre les changements climatiques dans le cadre de l’exécution des politiques nationales de l’air et de l’atmosphère. Mais comme il est indiqué plus haut, le protocole de Kyoto couvre la

période de 2008 à 2012⁴⁷¹. Il faut alors un dispositif juridique permettant d’assurer

la continuité des politiques de protection de l’atmosphère. Cet objectif a été atteint avec l’accord de Cancun intervenu lors de la conférence des parties à la convention sur les changements climatiques qui a eu lieu du 30 novembre au 10 décembre

2010 au Mexique⁴⁷². Cet accord très ambitieux prévoit des méthodes de lutte contre

les changements climatiques.

Aussi, l’accord de Cancun prévoit à son tour, des réductions de gaz à effet de serre

469 Article 3 de la convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques du 9 mai 1992

470 Y. PETIT, Droit de l’environnement ; domaines et réglementations, la documentation française 2011, p.15

471 B. Le BAUT-FERRARESE, La réception du protocole de KYOTO en droit européen, RTD eur

2010, p. 55.

152 afin de plafonner la hausse à + 2°C par rapport aux années 1990, contrairement à ce qu’ambitionner les pays vulnérables c'est-à-dire limiter la hausse à 0,5°C. La tache est loin d’être facile mais le but poursuivi demeure une réduction de 20 à 25% des émissions de GES d’ici 2020. D’ailleurs un fonds vert est créé par l’accord de

Cancun pour soutenir l’action des pays en voie de développement473

.

Il importe de souligner que les actions locales de limitation de la pollution atmosphérique sont tenues de se conformer aux exigences de la convention de Genève de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance et celle de Stockholm de 2001 sur les polluants organiques persistants. Par ailleurs, l’article 2 de la convention de Genève de 1979 énonce le principe selon lequel les Etats signataires s’engagent non seulement à assurer la protection de l’environnement contre les nuisances pour l’atmosphère mais aussi de mener des

politiques de prévention favorables à la réduction des pollutions⁴⁷⁴.

Il s’y ajoute que la convention de Stockholm de 2001475

répond aux préoccupations relatives au rejet de polluants dans l’atmosphère. Ainsi, définit-elle les polluants organiques persistants (POPs). Les collectivités territoriales sont contraintes de respecter les dispositions de la convention du fait des dangers que constituent les

polluants non seulement pour l’homme mais aussi pour l’environnement476. C’est

ainsi qu’il est important de prendre des mesures de précaution face à ce danger. Réduire la production et l’usage des POPs apparaît comme l’objectif de la convention en mettant à disposition un cadre relatif à leur élimination et en

encadrant le traitement des déchets contenant de POPs⁴⁷⁷.

A la lecture de l’article 3 de la convention de Stockholm, afin d’assurer la mise en œuvre des dispositions de la présente, il est ainsi fait état des mesures juridiques que les parties doivent prendre pour garantir la limitation de la pollution

473 Y. PETIT, Droit de l’environnement ; domaines et réglementations, la documentation française 2011, p.20

474 Article 2 de la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance du 13 novembre 1979

475 Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants

476

L. CLEMENT- WILZ, F. MARTUCCI, C. MAYER-CARPENTIER, Chronique de droit de l’Union européenne, RFDA 2011, p. 1225.

477 Y. PETIT, Droit de l’environnement ; domaines et réglementations, la documentation française 2011, p28

153 atmosphérique. L’exécution de ces mesures juridiques donne aux collectivités territoriales un rôle moteur dans la mise en œuvre des engagements internationaux. Il faut dire que droit de l’UE regroupe de nombreux textes assurant la protection de la couche d’ozone, la lutte contre les changements climatiques ainsi que la réduction de la pollution atmosphérique et invite les collectivités territoriales à

respecter leurs prescriptions⁴⁷⁸. Il s’agit en effet, des mesures européennes de mise

en application des engagements internationaux. En outre, la Communauté européenne poursuit ainsi la dynamique, avec l’adoption des instruments de mise en œuvre au niveau européen notamment du protocole de Montréal, en prenant en

considération les progrès techniques du moment⁴⁷⁹.

Ajoutons que la législation sur l’air et l’atmosphère trouve son fondement dans la directive 96/62/CE du 27 septembre 1996 concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant qui fut abrogée par l’article 31 de la directive 2008/50 du

21 mai 2008⁴⁸⁰. Son intérêt consiste à définir et à fixer les objectifs concernant la

qualité de l’air, à se procurer des informations sur la qualité de l’air et enfin à maintenir la qualité de l’air ou encore procéder à l’amélioration de celui-ci notamment en cas de pollution. Dans l’optique de mise en œuvre de cette volonté politique commune, intervient la directive n°99/30/CE du 22 avril 1999 relative à la fixation de valeur limite dans l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les

oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant481

. Cette directive a pour force d’imposer l’observation de limites contraignantes.

On peut aussi énumérer dans le même ordre,la directive 2000/69/CE du Parlement

Européen et du Conseil du 16 novembre 2000⁴⁸² concernant les valeurs limites

478 A.-H. MESNARD, L’influence croissante du droit européen, Encyclopédie des collectivités locales, Chapitre II, folio n° 5443.

479 Y. PETIT, Droit de l’environnement ; domaines et réglementations, la documentation française 2011, p.8

480 Voir Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du conseil du 21 mai 2008 concernant la

qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, JOUE du 11 juin 2008.

481

Voir Directive 1999/30/CE du Conseil, du 22 avril 1999, relative à la fixation de valeurs limites pour l'anhydride sulfureux, le dioxyde d'azote et les oxydes d'azote, les particules et le plomb dans l'air ambiant

482 Directive 2000/69/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2000 concernant

les valeurs limites pour le benzène et le monoxyde de carbone dans l'air ambiant, JOUE n° L 313 du 13 décembre 2000, voir aussi Directive 2002/3/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2002 relative à l'ozone dans l'air ambiant, JOCE n° L 067 du 09/03/2002 p. 0014 – 0030.

154 pour le benzène et le monoxyde de carbone dans l’air ambiant, celle n° 2002/3/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2002 relative à l’ozone dans l’air ambiant et celle n° 2003/4/CE du Parlement Européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière

d’environnement483

. Ces textes retrouvent leur transcription dans le code de l’environnement permettant ainsi aux collectivités territoriales de respecter les exigences relatives à la qualité de l’air. Cette reprise en droit interne des orientations européennes ou internationales conduit à constater l’influence de ces

dernières sur les politiques locales⁴⁸⁴. Le respect des dispositions internationales est

alors repris dans la législation nationale en tant que fil conducteur.

Par ailleurs, comme les autres secteurs de l’environnement,485

en France, le régime juridique de l’air et de l’atmosphère a connu une évolution constante. De la loi sur les ICPE de 1976 au Grenelle II de l’environnement, la protection et l’amélioration des conditions de vie humaine, en partant de la surveillance de la qualité de l’air ont toujours occupé une place centrale dans les politiques publiques de l’environnement. Référence y est faite à l’article 4-2 de la loi sur les installations

classées de 1976⁴⁸⁶ qui encadre l’exploitation des installations définies par décret

en Conseil d’Etat susceptibles de générer des pollutions, en constituant des garanties financières.

Il faut préciser que l’intégration de l’environnement dans les politiques publiques appelle le respect de principes directeurs tels que la précaution, la prévention, la participation et le principe pollueur-payeur que l’on retrouve fondamentalement en droit international et européen de l’environnement. En effet, concourant avec leurs établissements publics et l’Etat, chaque collectivité territoriale, dans le domaine de sa compétence et dans les limites de sa responsabilité, promeut une politique dont

483 Directive 2003/4/CE du Parlement Européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil, JOCE n° L 41 du 14 février 2003.

484 A. TOUZET, Droit et développement durable, Revue du droit public et de la science politique en France et à l'Étranger, 01 mars 2008 n° 2, p. 453

485

Y. PETIT, Protection internationale des éléments de l’environnement, Répertoire de droit international, janvier 2010.

486 Articles 4-2 de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, JORF du 20 juillet 1976 p. 4320

155 l’objectif est de garantir la jouissance du droit à chacun de respirer un air qui ne

nuise pas à sa santé⁴⁸⁷, le code de l’environnement, poursuit en affirmant

que l’intérêt général invite à prendre des décisions préventives pour surveiller la

qualité de l’air et réduire les nuisances488

. Ces dispositions sont reprises par la loi n°96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (AURE).

Au terme de l’article 2 de cette loi, une pollution atmosphérique est constituée par

« l’introduction par l’homme directement ou indirectement dans l’atmosphère et les

espaces clos, de substances ayant des conséquences préjudiciables, de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes, à influer sur les changements climatiques, à détériorer les biens matériels, à provoquer des nuisances olfactives excessives⁴⁸⁹». C’est dire que la surveillance de la qualité de l’air ainsi que ses conséquences sur la santé humaine et l’environnement incombe autant aux collectivités territoriales dans le

respect du principe de libre administration⁴⁹⁰.

L’objectif est de mener des politiques publiques prenant en compte le secteur de l’air dans le développement urbain. D’autres textes viennent en complément du code de l’environnement et de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie. On peut faire référence chronologiquement à l’arrêté portant sur les prélèvements et la consommation d’eau mais aussi sur les émissions des ICPE. Ce texte constitue le cadre juridique relatif aux pollutions industrielles. On peut aussi citer le décret n°98-360 du 6 mai 1998 relatif à la surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur la santé et sur l’environnement, aux objectifs de la qualité de l’air, aux seuils

d’alerte et aux valeurs limites491

. Il faut toutefois préciser que ce décret est abrogé par l’article 4 du décret n°2007-397 du 22 mars 2007 qui fixe les modalités ainsi

487

Article L 220-1 du code de l’environnement

488 Article L 220-1 du code de l’environnement

489 Article 2 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie

490

Article L221-1 du code de l’environnement

491 Voir le décretn°98-360 du 6 mai 1998 relatif à la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement, aux objectifs de qualité de l'air, aux seuils d'alerte et aux valeurs limites, JORF n°110 du 13 mai 1998 p. 7196

156

que les techniques de surveillance de la qualité de l’air492

.

Il faut se référer à l’arrêté du 10 janvier 2000 concernant l’indice de qualité de l’air pour pouvoir calculer les indices de dioxyde de soufre, du dioxyde d’azote, de l’ozone ainsi que des particules en suspension. Les directives européennes

n°1999/30/CE du Conseil du 22 avril 1999⁴⁹³ et n°2000/69/CE du 16 novembre

2000 du Parlement et du Conseil furent transposées par le décret n°2002-313 du 15 février 2002 qui dans le même temps modifie le décret n°98-360 du 6 mai 1998

portant surveillance de la qualité de l’air ambiant et de « ses effets sur la santé et

l’environnement, aux objectifs de qualité de l’air, aux seuils d’alerte et aux valeurs limites ⁴⁹⁴». Ces mesures renforce les moyens juridiques de lutte contre les émissions de polluants à la source afin d’assurer la protection de l’environnement.

La transposition de ces directives met à la disposition des collectivités territoriales, des moyens efficaces de réduction des émissions. Il s’agit là d’une manifestation de l’influence du droit de l’UE sur le droit interne de l’environnement. En effet, ce texte de 1998 aborde les questions relatives aux seuils de recommandation, d’information et d’alerte pour l’ozone. Référence est faite à un arrêté de 2003 pour pouvoir procéder à la fixation des modalités d’évaluation, de zonage, d’information du public⁴⁹⁵.

De même, le titre III de la loi SRU (articles 94 à 139) change considérablement les modifications apportées par la loi d’orientation des transports intérieurs. L’objectif est en effet, de conforter les rapports existant entre les documents d’urbanisme (qui

492 Article 4 du décret n°2007-397 du 22 mars 2007 JO n°70 du 23 mars 2007

493 Voir Directive n° 1999/30/CE du Conseil du 22 avril 1999, relative à la fixation de valeurs limites pour l'anhydride sulfureux, le dioxyde d'azote et les oxydes d'azote, les particules et le plomb dans l'air ambiant, JO n° L 163 du 29/06/1999 p. 004, voir aussi Directive n° 2000/69/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2000 concernant les valeurs limites pour le benzène et le monoxyde de carbone dans l'air ambiant, JOn° L 313 du 13/12/2000 p. 0012, voir le décret n°2002-313 du 15 février 2002 portant transposition des directives 1999/30/CE du Conseil du 22 avril 1999 et 2000/69/CE du Parlement européen et du conseil du 16 novembre 2000 et modifiant le décret n° 98-360 du 6 mai 1998 relatif à la surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur la santé et sur l’environnement, aux objectifs de qualité de l’air, aux seuils d’alerte et aux valeurs limites, JORF n°42 du 19 février 2002.

494 http://www.respire-asso.org/

495 Arrêté du 17 mars 2003 relatif aux modalités de surveillance de la qualité de l’air et à l’information du public

157

doivent respecter la qualité de l’air) et le PDU notamment496

Dans le document La gestion de l'environnement dans les politiques publiques locales (Page 150-159)