Il est important de mener une brève étude sur l’évolution des compétences environnementales des structures intercommunales (a) avant d’opérer une analyse sur la genèse de la police environnementale des exécutifs intercommunaux (b).
a- L’évolution des compétences environnementales des
structures intercommunales
On s’interroge sur les conséquences de l’émiettement des communes sur le développement durable des territoires locaux, question déjà soulevée par la loi de
1971182. Comme indiqué par la circulaire du 13 juillet 1999 concernant la loi
relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale de 1999, le territoire de la commune apparaît très étroit pour répondre aux objectifs économiques et sociaux auxquels les collectivités doivent faire face. Elles doivent faire face aux contraintes financières nées des projets de développement économique. La France, tout comme les Etats voisins, s’est engagé dans un processus de regroupement des collectivités territoriales.
Les résultats n’ont pas été satisfaisants à l’époque. C’est ainsi que contrairement à la contrainte subie par les autorités locales, la démarche de la coopération
volontaire entre collectivités territoriales fut privilégiée183. En effet, dans le
domaine de l’environnement, l’interrogation pouvait se situer sur l’adaptabilité des structures intercommunales face aux enjeux majeurs. Il apparut, avec la prise de conscience du grand nombre d’élus locaux, que pour agir en faveur de l’environnement, le sentiment de faiblesse face à l’ampleur des projets communaux, les stimulations fiscales et financières de l’Etat, l’intercommunalité est une solution indiscutable dans la mesure où, c’est un cadre qui permet la
solidarité financière, notamment dans la redistribution des profits184.
182 Article 1erde loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes,
JORF du 18 juillet 1971 p. 7091
183 D. HOEFFEL, L’intercommunalité française, Petites affiches, 14 mai 2001 n° 95, p. 41
184 J.-M. PONTIER, L’émergence de l’interrégionalité, Petites affiches, 23 septembre 1998 n° 114, P. 4
70 Par ailleurs, le développement de l’intercommunalité, après une longue période de tâtonnement, d’apprentissage, suscite l’intérêt grâce à un potentiel économique qui
permet la mise en œuvre de ses compétences en matière d’environnement185
. Les EPCI ont une place au plus près des administrés. Ainsi note-t-on depuis la loi relative au renforcement de la protection de l’environnement qu’une place considérable leur est accordée dans la gestion des services publics locaux.
La loi dispose que dans l’exercice de leurs compétences en matière de protection et de mise en valeur de l’environnement ainsi que d’aménagement du territoire, les EPCI à fiscalité propre peuvent concevoir des projets relatifs à la gestion des espaces naturels afin de permettre la restauration et la prise en charge de ces espaces, du paysage ainsi que du patrimoine bâti. Ces compétences permettent aussi, l’incitation des EPCI aux pratiques agricoles qui ne nuisent pas à l’environnement. Il est alors possible de procéder à l’établissement de contrat entre le représentant de l’Etat dans le département et les EPCI et communes concernées pour s’accorder sur les conditions de mise en œuvre, de financement et surtout les
conditions d’éligibilité au fond de gestion de l’espace rural186
. Mais la coopération intercommunale transparaît aussi comme un outil à la disposition des collectivités territoriales pour intégrer le paramètre environnemental dans les actions de
développement économique187.
Dans la pratique, l’aménagement du territoire, la mise en valeur des espaces naturels confiés aux structures intercommunales ont donné satisfaction dans le financement des projets et dans la disponibilité des ressources devant assurer le suivi ou l’entretien à long terme. Cette faculté n’était guère possible avec les communes qui avaient une vision très limitée des programmes sans tenir compte des difficultés financières. Il faut se rendre à l’évidence, une commune ne saurait à elle seule assurer les dépenses et réunir l’expertise nécessaire pour la protection de
l’environnement188
. Même avec la contribution financière des partenaires, la commune gagne difficilement le pari du financement de ses projets de gestion de
185 C. MARC, Vers un nouvel élan pour la coopération intercommunale, AJDA 2007, p. 1841.
186 Article 32 de la loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, JORF n°29 du 3 février 1995 p. 1840.
187
B. CHEUVREUX, Communautés de communes : La chance du monde rural, Petites affiches, 23 septembre 1996 n° 115, p. 4
188 A. GRUBER, La réforme de la coopération intercommunale : Une nouvelle architecture pour l’intercommunalité, Petites affiches, 15 février 2000 n° 32, P. 4
71 l’environnement. Les reboisements, des achats de terrains pour des besoins de conservation, les reconversions de sites, la préservation des écosystèmes, la remise
en état des sites pollués189 nécessitent des investissements auxquels
l’intercommunalité peut apporter des réponses efficaces.
Pendant longtemps le développement de l’intercommunalité était conditionné par le bon vouloir des élus, mais elle a connu aujourd’hui un succès considérable avec la couverture de près de la totalité du territoire par les EPCI. La gestion de l’environnement y trouve son compte avec la coordination des élus et la cohérence des politiques locales de gestion de l’environnement. Il est alors procédé à la promotion des regroupements de communes, qui aujourd’hui sont incontournables dans la vie des collectivités territoriales. La coopération intercommunale s’est installée silencieusement et progressivement dans le système d’administration
territoriale du fait des incitations de l’Etat190 mais surtout de la prise de conscience
et de la volonté des élus de relever les défis posés par les services publics locaux. La tâche est plus que difficile, car le morcellement du pays constitué par le nombre exorbitant de communes demeure la difficulté héritée de la France de la fin du XIIIe siècle, situation qui est fortement incompatible avec la société actuelle et la
nécessité de s’occuper de vastes territoires peu urbanisés191
.
Face à ce morcellement, les problématiques de l’environnement pourront se trouver pleinement prises en compte par les structures intercommunales dotées de moyens juridiques et financiers aptes à supporter les investissements et à organiser la gestion des services publics locaux en lieu et place des communes. Une commune, à elle toute seule, ne détient ni les moyens financiers, encore moins la capacité technique nécessaire à la gestion et à la protection de l’environnement.
La loi Barnier du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de
l’environnement a ainsi prévu pour les EPCI à fiscalité propre, des « compétences
en matière d'aménagement de l'espace et de protection et mise en valeur de l'environnement qui leur permettent d’élaborer des projets intercommunaux de
189 J.-M. BECET, Les espaces naturels littoraux et intercommunalité, Petites affiches, 02 janvier 1995 n° 1, p. 7
190 A. AVELINE, L’intercommunalité : La réforme continue, AJCT 2014, p. 426
191 G.. MARCOU, L’Etat et les collectivités territoriales : Ou va la décentralisation ? AJDA 2013, p. 1556
72
gestion des espaces naturels et du patrimoine, en vue de favoriser la restauration et l'entretien des espaces naturels, du paysage et du patrimoine bâti et d'inciter à des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement192 ». La mise en œuvre de cette compétence implique de conclure des conventions avec les propriétaires ou locataires. Les communautés de communes et les communautés de ville peuvent décider la mise en commun de la protection et la mise en valeur de
l’environnement193
.
Cette attribution ouvrait la possibilité pour les communautés de villes d’assurer la gestion du cadre de vie, la lutte contre les nuisances et pollutions notamment par la gestion de l’eau, de l’assainissement, la gestion des déchets. Il faut préciser que l’exercice de ces compétences par les communautés de communes et communautés de villes demeurait facultatif. Le renforcement de la coopération intercommunale intervenu en 1999 a en même temps simplifié la carte de l’intercommunalité en réduisant les niveaux de regroupement. Ainsi les communautés d’agglomération
viennent remplacer les communautés de villes194.
On y retrouve créés, par les différentes lois de réformes de l’intercommunalité, les communautés urbaines (CU), les syndicats de communes, également les syndicats mixtes et les métropoles. Les CU reçoivent de plein droit les attributions en matière
de protection de l’environnement195
. Elles interviennent dans la collecte et traitement des déchets ménagers et assimilés, la lutte contre la pollution de l'air, la lutte contre les nuisances sonores, le soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie. La CU est de plein droit compétente en matière de gestion d’eau et d’assainissement. Les mêmes compétences sont exercées obligatoirement par les métropoles196.
192 Article 32 de la loi n°95-101² du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, JORF n°29 du 3 février 1995, p.1840
193 M. PRIEUR, Droit de l’environnement, 6° Ed. 2011, Dalloz p. 286 ;loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, JORF n°0046 du 24 février 2005 p. 3073.
194 P. MOZOL, La coopération intercommunale depuis la loi du 12 juillet 1999 : Un exemple de
simplification réussi du droit ? Petites affiches, 24 mai 2007 n° 104, P. 36
195 CE 4 mai 2012 n° 336463, Communauté urbaine de Lyon c/ Fédération libre pensée et d’action sociale, Recueil Lebon p. 2012.
196 Articles L5215-20 et L5217-4 du code général des collectivités territoriales. Les métropoles sont créées par l’article 12 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, JORF n°0292 du 17 décembre 2010, p. 22146 modifié par l’article 43
73 On trouve cependant des réticences dans les choix opérés par les communautés d’agglomération (CA) et communautés de communes (CC) pour la gestion de l’environnement. En effet le législateur s’est montré hésitant en considérant comme facultatif l’exercice par les CA des actions de lutte contre les pollutions et nuisances. La gestion des déchets, la lutte contre les pollutions de l’air, contre le bruit, l’eau et l’assainissement relèvent ainsi des compétences facultatives des CA. La mise en œuvre des compétences optionnelles des CC permet à ces dernières de mener des actions de protection et de mise en valeur de l’environnement ou encore
tout ou partie de l’assainissement197
. Les EPCI sont fortement sollicités par les partenaires institutionnels pour jouer un rôle clef dans la gestion de l’environnement. Ainsi note-t-on souvent le transfert de tout ou partie des compétences des départements ou de la région en matière d’environnement à un
EPCI à fiscalité propre198.
Il en est de même lorsque la gestion des espaces naturels se trouve confiée à un EPCI qui serait chargé de créer ou de gérer des parcs naturels régionaux, de délimiter ou de gérer des espaces naturels sensibles. Il faut ici rappeler que plus de 96,4% de la population française vivant au sein d’un EPCI jugent favorablement
l’appartenance de leur commune à un groupement intercommunal199
.
Le développement de l’intercommunalité justifié par le succès des résultats enregistrés est la suite logique de privation des communes de leurs compétences et par la même occasion de leurs ressources. L’objectif est de réduire le nombre de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, JORF n°0023 du 28 janvier 2014 p.1562 , qui les définit comme « un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d'innovation, dans un esprit de coopération régionale et
interrégionale et avec le souci d'un développement territorial équilibré.
Au 1er janvier 2015, sont transformés par décret en une métropole les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine, au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, de plus de 650 000 habitants».
197
Article L5214-16 du code général des collectivités territoriales.
198 Article L5210-4 du code général des collectivités territoriales
199 M.-C. DE MONTECLER, les français apprécient l’intercommunalité, Dalloz actualité, 15 octobre 2008
74
pléthorique des communes200. Mais l’attachement des citoyens à la structure de
base rend le processus difficile et lent. Il s’y ajoute les divergences politiques entre élus qui sont loin de faciliter le regroupement. En outre, aussi important que soit l’impératif d’aménagement et de développement socio-économique en tenant compte de l’objectif de développement durable, les structures intercommunales, aussi bien intégrées qu’elles soient, ont besoin de proximité avec les populations. Il est toutefois unanimement admis que la commune n’est pas le territoire adéquat pour assurer la gestion de l’environnement.
L’avancée considérable de l’intercommunalité a aussi des répercussions sérieuses sur les départements avec l’arrivée des métropoles dans l’organisation territoriale
de la France.201Il est ainsi légitime de penser à l’absorption des compétences
environnementales du département par les métropoles. La transformation d’un EPCI en commune nouvelle devrait également être de nature à limiter les compétences du département, celui-ci ne pouvant exercer les mêmes attributions que la commune nouvelle au sein de laquelle les compétences locales sont concentrées. Les départements sont alors exposés à voir disparaître leurs compétences environnementales.
Aussi importantes que puissent paraître les compétences environnementales des structures intercommunales, l’enjeu réside dans l’attribution de la police de l’environnement qui ne cesse de nourrir le de débat scientifique. Il est alors utile de s’interroger sur son l’intérêt pour les EPCI.
b- La genèse de la police des exécutifs intercommunaux dans
la gestion de l’environnement
Les décisions d’exécution des compétences transférées aux structures intercommunales sont prises sur la base des pouvoirs de police attribués au président d’EPCI, possibilité ouverte par la loi 2004-809 du 17 août 2004 relative
200 J.-M. PASTOR, La carte de l’intercommunalité se rationalise, AJDA 2008, p. 172
75
aux libertés et responsabilités locales202. Le transfert de compétences doit être suivi
par le transfert de pouvoir de police. C’est ainsi qu’on assiste, lorsque le groupement de communes intervient dans le secteur de l’assainissement, à un transfert du pouvoir de police d’assainissement ou encore la police de la circulation
et de stationnement en cas d’intervention en matière de voirie203
.
Il faut dire que si la loi de 2004 a ouvert la voie au transfert de pouvoir de police pour accompagner l’action des EPCI dans la gestion et la protection de l’environnement, la démarche fut limitée par la marge de manœuvre accordée aux maires. On constate non pas un transfert de pouvoir de police au président d’EPCI
mais plutôt un véritable partage de pouvoir204 puisque le vide créé par l’absence de
pouvoir de police des présidents d’EPCI a été partiellement comblé205
. Il est pourtant d’une cohérence indiscutable que d’octroyer au président d’EPCI compétent en matière d’environnement les moyens de réglementer la gestion des services qui lui sont confiés. Pendant les années d’hésitation, les mesures de police prises par les présidents d’EPCI ont été conjointement signées par les maires concernés et le président d’EPCI.
Il faut attendre la loi du 16 décembre 2010 pour assister à l’émergence d’une
troisième autorité de police administrative locale206. Non seulement seuls les EPCI
à fiscalité propre sont favorisés mais les exigences de gestion de l’environnement l’emportent sur les autres compétences en tant que compétences optionnelles ou obligatoirement exercées par ces EPCI. L’ambiguïté de cette innovation réside dans l’imprécision du législateur dans la qualification des pouvoirs de police transférés au président d’EPCI. En effet, on s’interroge sur la nature du pouvoir de police transféré pour savoir s’il s’agit d’un pouvoir de police spéciale ou du pouvoir de police générale du maire.
On est en droit de prétendre dans ce cas à un pouvoir de police spéciale sachant que
202 Voir Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, JORF n°190 du 17 août 2004 p.14545
203 D.-G. LAVROFF, Les biens des établissements publics de coopération intercommunale, Encyclopédie des collectivités locales, Chapitre 6, folio n°5163
204 J.-F. JOYE, Le nouveau pouvoir de police du président d’un établissement public de coopération intercommunale, AJDA 2005, p. 21.
205 J.-B. CHEVALIER, L’intercommunalisation de la police municipale, AJCT 2014, p. 367.
206 M. LAURENCE, Le président de l’EPCI à fiscalité propre, une autorité de police
76 le transfert ne concerne qu’un domaine précis, dont le législateur confie la gestion à un EPCI à fiscalité propre. Il est tout de même regrettable de constater que les syndicats de communes, bien qu’acteurs majeurs de gestion de l’environnement, ne puissent bénéficier des pouvoirs nécessaires pour réglementer les activités liées à la gestion des déchets, de l’eau, à l’assainissement. La différence de traitement se justifie par la promotion des EPCI à fiscalité propre et le renforcement de leurs pouvoirs d’intervention.
Il faut ajouter que le transfert de pouvoirs de police opéré de plein droit au profit des présidents d’EPCI ne fait pas obstacle à la liberté des EPCI de renoncer à leur exercice s’il s’avère que certains maires opposent un refus de rendre effectif le transfert en prenant un arrêté ou par simple courrier dans les six mois qui suivent
l’élection du président de l’EPCI207,
les compétences du groupement intercommunal devant s’exercer sur toute l’étendue du territoire communautaire. Il existe d’ailleurs des maires qui refusent le transfert de police spéciale aux
présidents d’EPCI à fiscalité propre208. C’est sur la base des compétences
transférées ainsi que des pouvoirs de police spéciale qu’on attribue une place importante de l’intercommunalité dans la gestion et la protection de l’environnement.
Aussi faudrait-il ajouter, que les interactions entre les politiques des collectivités territoriales et celles des groupements intercommunaux permettent une meilleure
perception des actions locales de protection de l’environnement209. Cette vision
extensive se manifeste aussi par la conception centralisatrice des missions de protection et de gestion de l’environnement au profit des EPCI.
207 Article 63 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités
territoriales, JORF n°0292 du 17 décembre 2010 page 2214. Aucun formalise n’est requis pour la notification du refus de transfert de pouvoir de police du maire. Le président de l’EPCI renonce à son tour à l’exercice des compétences sur l’ensemble du territoire des communes concernées. Voir
Réponse ministérielle à question écrite n° 20767 M. Daniel ReinerJO Sénat Q 29 mars 2012, p. 789
208
M.-C. DE MONTECLER, Les députés adoptent l’assouplissement de la carte intercommunale, AJDA 2012, p. 292.
209 F. PRIET, Rapport introductif : La coopération entre collectivités publiques, Petites affiches, 17 septembre 2010 n° 186, p. 3
77
B- La gestion intégrée de l’environnement par les EPCI à