La coordination régionale des politiques publiques de l’environnement

l’environnement dans la gestion des politiques départementales nous conduisent à

placer notre attention sur un autre niveau de collectivités territoriales²⁶².

En définitive, un rôle relativement important est malgré tout accordé au département dans la gestion de l’environnement dans les politiques publiques locales. Mais la région apparaît comme le territoire prometteur pour relever le défi

de cette gestion. C’est ainsi qu’il convient d’étudier la place de la région dans la

dynamique de gestion territoriale des politiques de l’environnement.

II-L’écart entre pilotage régional de la gestion de l’environnement et l’inexistence d’un pouvoir de

police

La région occupe une place centrale dans la gestion de l’environnement. Elle joue un rôle de coordonnateur des actions locales (A) notamment avec sa compétence de planification. Cependant, il existe un décalage entre les attributions de la région en matière d’environnement et le pouvoir de police dont elle est en quête perpétuelle (B).

A- La coordination régionale des politiques publiques de l’environnement

Le niveau régional est apparu comme le cadre idéal pour la conception ou la

planification et l’exécution des politiques de protection de l’environnement263

. L’idée fut pour les initiateurs de la décentralisation, de confier à la collectivité régionale des compétences précises qu’elle saurait efficacement exercer grâce à son

261

J.-L. DESTANS : Entretien, Revue française de Finances Publiques, 01 août 2014 n° 127, p. 259

262 J.-L. FLEURET, La région et l’environnement, Gazette du Palais, 07 juin 2001 n° 158, p. 25

93

rôle de planification²⁶⁴ et aux politiques régionales de l’Union. D’ailleurs, la région

se place au cœur de la réforme territoriale qui engage non seulement le renforcement de ses compétences mais en plus, par le biais de la fusion, construire de régions fortes, puissantes pour faire face à la coopération interrégionale et

investir dans les projets ou infrastructures d’avenir265

.

Cette réforme apparaît relativement avantageuse pour l’environnement. En effet, la gestion de l’environnement exige un territoire géographique relativement étendu (on passe avec la fusion, des régions de 2 millions d’habitants à celles de 4 millions en moyenne) afin de concevoir les aspects environnementaux de façon globale. D’ailleurs un nombre important de directions régionales de l’environnement (DIREN) collaborent avec la région dans les questions liées à l’environnement en

particulier dans le cadre de la gestion de l’eau et les milieux aquatiques²⁶⁶. Après

des débuts modestes dans l'organisation administrative du territoire national, la région apparaît aujourd’hui comme un lieu de synthèse présentant des capacités d’adaptation favorables à l’établissement des stratégies de protection et de gestion de l’environnement.

Comme l’affirme Pierre ALBERTINI, la collectivité régionale apparaît comme le niveau le plus adéquat pour coordonner les actions initiées par les acteurs locaux

pour atteindre l’objectif de développement durable267

. Il est institué un comité régional de l’environnement dans chaque région, sous l’autorité du président du conseil régional ou du président du conseil économique et social régional, qui a pour mission de mener des réflexions, de faire des propositions ainsi que d’opérer des conciliations sur tout projet d'intérêt régional lié à l’environnement. À cet effet, le comité peut procéder à l’établissement d’un inventaire du patrimoine paysager de la région en collaboration avec les départements concernés.

Il s’y ajoute, que c’est le comité qui mène des études sur les aspects des pollutions ainsi que leurs conséquences sur l’environnement avec l’aide des structures

264 R. ROMI, Région et administration de l’environnement, AJDA 1990, p. 457

265 J.-C. ZARKA, Découpage des régions : Adoption du texte par les députés en deuxième lecture, Dalloz actualité 2014, p. 2345.

266 P. LASCOUMES et J.-P. Le BOURHIS, L’environnement ou l’administration des possibles, L’harmattan, p. 218.

94 chargées de la surveillance de la qualité de l'air prévus l’article 3 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie²⁶⁸. Ces considérations devraient conduire au renforcement de ses compétences en termes de participation et d’orientation des politiques régionales. Néanmoins, abstraction faite au partage de compétences ou du concours avec d’autres collectivités territoriales, les compétences transférées aux régions en matière d’environnement restent limitées. Elles ont toutefois un pouvoir d’initiative pour la création des parcs naturels régionaux. Ces derniers sont de véritables instruments de mise en valeur des espaces naturels, ils participent aux actions de protection de l’environnement, « d’aménagement du territoire, de développement économique et social et d’éducation et de formation du public. À cette fin, ils ont vocation à être des territoires d’expérimentation locale pour l'innovation au service du développement durable des territoires ruraux. Ils constituent un cadre privilégié pour les actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation

des paysages et du patrimoine naturel et culturel²⁶⁹».

Aussi, faudrait-il noter que la région délimite le périmètre du parc naturel régional et élabore le projet de charte du parc. La charte est opposable à tous les acteurs locaux qui doivent garantir le respect des prescriptions contenues dans celle-ci. Cette position a été rappelée par le CE, dans l’arrêt Commune d’Epinay-Champlâtreux, qui a censuré une décision de la cour administrative d’appel de Versailles pour absence d’exactitude des faits. En effet, le Conseil d’État a été saisi d’une demande d’annulation de la décision de la cour administrative d’appel de Versailles qui devait se prononcer sur la délibération du conseil municipal approuvant la révision du POS. Cette révision devait permettre d’implanter sur le territoire du parc, une carrière à ciel ouvert, un centre de stockage de déchets industriels banals, une déchetterie publique et un centre de tri de déchets non dangereux²⁷⁰.

La région peut prendre l’initiative de classer en réserve naturelle, de sa propre initiative ou à sa demande, un site dont l’intérêt écologique appelle une gestion particulière lorsque notamment les besoins de préservation des espaces et des

268

Article 10 de la loi 1995-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement

269 Article L 333-1 du code de l’environnement.

270

95 espèces, de maintien de la diversité biologique apparaissent sensible face

l’exploitation par l’homme de l’environnement271. Le projet de classement d’un site

en réserve naturelle par le conseil régional doit être déposé pour avis au conseil scientifique régional du patrimoine naturel. La coopération transfrontalière est une stratégie permettant à la région de signer des conventions de protection de l’environnement avec des collectivités étrangères. L’environnement ignore par nature les considérations frontalières, dans le cas des pollutions notamment. Les

régions peuvent donc, dans le respect « des engagements internationaux de la

France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener

des actions de coopération ou d'aide au développement²⁷² ».

La mise en œuvre de la coopération décentralisée permet la participation de la région à l’équipement des collectivités étrangères notamment en réseaux d’assainissement, pour le traitement des déchets, la conservation des sites et

paysages²⁷³. L’environnement et l’aménagement du territoire constituent dans ce

cadre les principales préoccupations des parties à la convention. Le code de l’urbanisme prévoit la possibilité pour les régions d’élaborer des prescriptions en

matière d’aménagement et d’urbanisme274. L’inventaire du patrimoine paysager sur

le territoire de la région peut aussi être confié à la région si elle en fait la demande.

On assiste à la décentralisation des plans régionaux pour la qualité de l’air par la loi relative à la démocratie de proximité qui opère un partage de pouvoir entre l’État et la région. La loi confie aux régions la compétence d’élaborer conjointement avec l’État le plan régional pour la qualité de l’air (PRQA) qui, depuis la loi Grenelle II

est remplacé par le schéma régional du climat de l’air et de l’énergie (SRCAE)275

. Les schémas régionaux éoliens sont rendus obligatoires dans toutes les régions permettant ainsi d’atteindre les objectifs fixés au chapitre IV de la loi de

programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement. Les

schémas régionaux éoliens sont annexés aux schémas régionaux du climat de l’air

271 Article L332-1 du code de l’environnement.

272 Article L 1115-1 du code général des collectivités territoriales

273 R. ROMI, La région et l’administration de l’environnement : Des potentialités à développer, AJDA 1990, p. 457

274 Article L 146-1 du code de l’environnement

275 Article 62 de la loi 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, JORF n°0160 du 13 juillet 2010 p. 12905

96 et de l’énergie.

Il s’y ajoute quel’article 33 de la loi sur l’eau de 1992 modifiant l’article 5 de la loi

du 22 juillet 1983 donne compétence à la région pour la création « des canaux et

des ports fluviaux sur ces canaux et pour aménager et exploiter les voies navigables et les ports fluviaux situés sur les voies navigables qui lui sont transférées par décret en Conseil d’État sur proposition du conseil régional

intéressé ». L’évolution tant attendue est intervenue en 2003 avec la création d’un

domaine public fluvial des collectivités territoriales²⁷⁶. Ainsi, dans l’exercice de sa

mission, la région peut favoriser la prise en compte des préoccupations environnementales dans l’élaboration des schémas de préservation et d’exploitation.

Dans le but de renforcer le rôle des régions dans la prise en compte des exigences de protection de l’environnement, la loi relative à la démocratie de proximité ouvre une possibilité d’expérimenter la gestion des ports maritimes et des aérodromes. A cette occasion, la région aménage, entretient et exploite les ports d’intérêt

national²⁷⁷. Les politiques nationales de lutte contre les déchets se traduisent par

des prescriptions dont le respect conduit à atteindre les objectifs prévus à l’article

L541-1 du code de l’environnement²⁷⁸. Ces objectifs déterminent les prescriptions

contenues dans les plans régionaux d’élimination des déchets industriels, dont l’élaboration relève de la compétence de la région. Chaque région doit se doter d’un tel plan garantissant la conformité des actions relatives des déchets aux exigences de protection de l’environnement confortées par la surveillance de la

commission européenne²⁷⁹.

276 Article 56 de la loi 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels, JORF n°175 du 31 juillet 2003 page 13021.

277

Article 104 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, JORF du 28 février 2002 p. 3808. Il est important de remarquer que la police portuaire appartient à l’Etat, c’est seulement la compétence de gestion qui est transférée à la région ou aux groupements de régions qui en font la demande. La loi n° 2004-809 du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales élargit ses possibilités à toutes les collectivités territoriales.

278

Article L 541-1 du code de l’environnement.

279

CJCE 2 mai 2002, Commission c/ République française, Affaire C-292/99, Rec. I-4097. Dans cette décision, la cour condamné l’Etat français pour défaut de couverture de son territoire par des plans régionaux d’élimination des déchets industriels considéré comme manquement aux obligations tirées des directives de l’Union relatives aux déchets.

97 Aussi la région concourt depuis 1983 avec l’État, à la protection de l’environnement et du cadre de vie. Les contrats de projet État/Région en constituent une illustration parfaite dans la mesure où la collectivité régionale signe des conventions avec l’État pour la coordination de leurs actions impliquant la prise en compte du paramètre environnemental tel qu'identifié par les schémas régionaux²⁸⁰.

C’est un outil qui permet à la région d’établir un programme pluriannuel des

priorités de protection de l’environnement281

. Cependant la remarque faite est que les contrats de projets État/Région s’attachent peu à la protection de l’environnement. En effet, l’objectif recherché concerne plutôt l’aménagement du territoire en essayant de favoriser le développement économique dans certaines zones. La protection de l’environnement apparaît accessoire dans cette logique de coordination des actions entre l’État et la région. L’espoir est en tout état de cause

admis du fait de potentiels dont dispose la région en matière de planification²⁸².

Car il faut le préciser, la diversité des compétences ne garantit pas une protection de l’environnement. Mais elle peut nécessiter l’attribution d’un pouvoir de police pour réglementer les secteurs qui en ressentent le besoin. Tel est d’ailleurs le combat que mène la région et qui mérite notre attention.

B- La région en quête d’un pouvoir de police en matière