L’incidence du droit de l’environnement sur les politiques locales se manifeste à
nouveau avec la loi Grenelle II210 qui exige la prise en compte des préoccupations
environnementales dans l’exercice des compétences d’aménagement du territoire et d’urbanisme. L’objectif de la loi est de parvenir à écarter toute urbanisation et aménagement du territoire à moins de tenir compte au préalable de la spécificité
des espaces211. La pertinence des compétences des EPCI en matière
d’environnement notamment la gestion de l’eau, l’assainissement, la gestion des déchets ménagers, du transport se voit confortée par les compétences de planification dont ils disposent et qui leur permettent d’intégrer les préoccupations environnementales à l’élaboration des politiques locales. En effet dans le cadre de la mise en œuvre des stratégies territoriales de développement économique et de l’urbanisme, les EPCI compétents en matière de SCOT, en tant qu’instrument susceptible d’offrir des conditions optimales de prise en compte de l’environnement dans les projets d’aménagement et d’urbanisme, assurent la coordination des plans et schémas opposables aux collectivités territoriales.
On peut dire que le schéma de cohérence territoriale (SCOT) apparaît comme un document de synthèse, de conception globalisante des initiatives politiques en matière d’aménagement et d’urbanisme, dans le respect des équilibres
écologiques212. Le rapport de présentation du SCOT qui procède à la clarification
des options arrêtées pour concevoir le projet « d’aménagement et de développement
durable, ainsi que le document d’orientation et d’objectifs sur la base d’une étude caractéristique effectuée, en tenant compte des attentes relatives à la taille de la population, à l’économie mais aussi des besoins connus notamment en matière de développement économique, d’environnement, d’aménagement de l’espace, d’équilibre social, de l’habitat, de service, de transport et d’équipements 213
». C’est
210 E. ROYER, Les principaux apports de la loi grenelle II, Dalloz actualité, 10 septembre 2010.
211
J.-F STRUILLOU, L’intégration des préoccupations environnementales dans les documents de planification : L’apport de la loi grenelle II, RFDA 2012, p. 872.
212 La nouvelle réforme de l’urbanisme commercial, Gazette du Palais, 20 mai 2014 n° 140, p. 4
78 dans le rapport de présentation du SCOT qu’on trouve une détermination des surfaces dans lesquelles les PLU procède à l’analyse des possibilités de densification et de mutation, bien sûr en prenant en considération la qualité du
paysage et de l’architecture214
.
Les objectifs de développement durable sont alors intégrés dans la mise en œuvre
des compétences de planification territoriale215et d’urbanisme. C’est ainsi que les
schémas de cohérence territoriale déterminent dans le cadre de l’application du projet d’aménagement et de développement durable, les buts poursuivis dans le cadre des politiques d’urbanisme, du logement, des transports et des déplacements,
« des installations commerciale, d'équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de qualité paysagère, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers, de préservation et de mise en valeur des ressources naturelles, de lutte contre l'étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologique216 ».
Elaborés par les EPCI dans une dynamique économique d’utilisation rationnelle des espaces, les SCOT se présentent comme l’instrument par excellence de
coordination des initiatives de protection de l’environnement217
. Il faut préciser que les communes étaient avant la loi SRU seules compétentes pour élaborer les schémas directeurs (devenus SCOT). La loi renforce l’intercommunalité en introduisant la possibilité pour les EPCI d’en initier l’élaboration. La cohérence est assurée par la couverture par le SCOT de l’ensemble du territoire de l’EPCI.
En outre, la gestion et l’utilisation rationnelle des espaces se trouvent encadrées par les prescriptions retenues par les EPCI à travers les documents d’orientation et d’objectifs des SCOT. Le document d’orientation et d’objectifs expose les démarches à adopter afin d’assurer un équilibre entre les exigences économiques, sociales et les préoccupations relatives à la préservation des sites naturels.
214 Article L122-1-2 du code de l’urbanisme.
215
Article L 121-1 du code de l’urbanisme.
216 Article L122-1-3 du code de l’urbanisme.
217 P. SOLER-COUTEAUX, J.-Ph. STREBLER, L’ardente obligation de grenelliser les SCOT,
79 L’instrument permet aux EPCI de procéder à la délimitation des espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger. Aussi faut-il ajouter que la compétence de planification permet aux structures intercommunales compétentes de pouvoir fixer les modalités de gestion des espaces indispensables au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques. La gestion du transport constitue un atout pour subordonner l’urbanisation de certaines zones à la desserte qu’offre le réseau du transport. La protection de l’environnement par le biais des SCOT permet d’éviter la multiplication des pollutions de l’air. C’est pourquoi la priorité à l’urbanisation est réservée aux zones déjà desservies ou déjà urbanisées pour lutter contre la pollution et l’étalement urbain.
Le rôle catalyseur des politiques de l’environnement initiées par les EPCI est sans précédent dans la mesure où ils regroupent les projets d’équipements notamment de transports susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement. En ce sens il est prévu des normes de qualité urbaine, architecturale et paysagère applicables en
l'absence de plan local d'urbanisme ou de document d'urbanisme en tenant lieu218.
Les EPCI assurent la compatibilité des SCOT avec les exigences de protection découlant de la charte des parcs naturels. Il faut ajouter que l’absence de couverture par un SCOT du territoire d’une commune fait obstacle à toute urbanisation, dans l’intérêt de la préservation des espaces contre tout risque et pollution sauf
dérogation accordée par le représentant de l’Etat dans le département219
. Cette exception d’urbanisation limitée s’applique aux communes dont tout ou partie de son territoire est situé à moins de 15 kilomètres de la partie agglomérée des unités urbaines de plus 15.000 habitants.
Le droit de respirer un air sain est aussi garanti par les EPCI220 à travers
l’élaboration et la mise en application des prescriptions contenues dans les plans de déplacement urbain. Sur la base de ce support, les EPCI concourent à réduire la circulation automobile et à favoriser les moyens de déplacements non polluants :
218 Article L 122-1-6 du code de l’urbanisme.
219 Article L122-2-1 du code de l’urbanisme. Il s’agit là du pouvoir dérogatoire du préfet en matière d’urbanisme, intervenant pour permettre l’urbanisation limitée de zones situées hors du périmètre du SCOT.
220 Article 1er de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, JORF n°1 du 1er janvier 1997.
80 voitures à gaz et voitures électriques, pistes cyclables, développement de l'usage
des transports en commun221. Les EPCI représentent plus de 50% des autorités
organisatrices des transports.
La compétence d’élaboration des plans de déplacement urbain par les EPCI traduit la volonté d’assurer la cohérence des textes et l’efficacité des stratégies de protection de l’environnement. Selon l’article L1214-4 du code des transports, le PDU identifie et engage la délimitation des secteurs dans lesquels, les préalables à la desserte par les transports publics conduisent à diminuer ou exclure des impératifs posées par les PLU et les plans de sauvegarde et de mise en valeur(PSMV) dans le cadre de la réalisation de l’aménagement des aires de stationnement surtout lors de l’édification des immeubles. C’est aussi le PDU qui procède à la fixation des zones qui nécessitent moins de restriction de la part des documents d’urbanisme. Il délimite aussi les espaces à l'intérieur desquels, les documents d'urbanisme déterminent le nombre maximum d'aires de stationnement à créer pendant la conception des immeubles à usage autre que d'habitation.
Les PDU permettent aux EPCI de réussir sur leur territoire, de maintenir un rapport
équilibré entre le transport et les besoins de protection de l’environnement222
. Force est de reconnaître que la répartition des compétences relatives aux transports urbains se heurte souvent aux réticences des maires refusant de laisser au libre choix de l’EPCI la réglementation du stationnement sachant que celui-ci prône la
réduction de l’offre de stationnement en ville223. L’EPCI veille de toute évidence à
la compatibilité du PDU avec les orientations du SCOT, les schémas de secteur, les directives territoriales d’aménagement, le plan régional pour la qualité de l’air, le
schéma régional du climat de l’air et de l’énergie224
. L’établissement du SCOT et du PDU par les services de l’EPCI suppose le traitement des informations par des experts de l’environnement au service du groupement intercommunal. Cette corrélation de compétences distinctes favorise l’intégration de l’environnement dans l’élaboration des politiques de l’établissement public.
221 J.-S. CAYLA, Protection générale de la santé publique, RDSS 1997, p249.
222
Article L1214-1 du code des transports.
223 F. BENCHENDIKH, Les enjeux du transfert de la compétence « organisation des transports urbains » aux intercommunalités à fiscalité propre, AJDA 2007, p. 459.
81 Nombreuses sont les communes qui élaborent aujourd’hui leur propre PLU. Mais les compétences de plein droit attribuées aux CU et aux métropoles permettent aux collectivités territoriales de décider ensemble de l’évolution des politiques de développement économique et social tout en prenant des mesures de prévention
contre les atteintes à l’environnement225
. Le PLU intercommunal est sans doute un instrument efficace de prévention à la disposition des EPCI précités. Il permet à l’EPCI de traduire concrètement les objectifs chiffrés fixés par le document d’orientation et d’objectifs du SCOT.
La protection de l’environnement demeure relativement garantie dans l’hypothèse où l’EPCI se fonde sur les informations découlant du diagnostic environnemental débouchant sur l’élaboration du SCOT. On notera un suivi, une continuité, une suite logique des politiques locales de protection de l’environnement sachant que les PLU doivent être compatibles avec les SCOT. On remarquera à ce sujet
l’imbrication entre politiques d’urbanisme et d’environnement226
. C’est le rapport de présentation qui arrête et clarifie les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durable ainsi que les objectifs d’aménagements et de programmation. Il faut ajouter, que le rapport de présentation fait état des conditions qui sont favorables à la densification des espaces ainsi délimités et en même temps réduire l’utilisation des espaces naturels, agricoles et forestiers.
Aussi, note-t-on dans le rapport de présentation, un inventaire des possibilités de réalisation des aires de stationnement pour les véhicules à moteur, des voitures électriques et hybrides ainsi que des vélos. Une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers est effectuée dans le rapport de présentation soit à compter de la dernière révision du plan, soit au cours des dix ans précédant l’approbation du PLU. Le rapport de présentation explique les objectifs relatifs à l’utilisation des espaces naturels fixés notamment par le SCOT sur la base
des dynamiques économiques et démographiques227.
225 J.-P FERRAND, Les documents d’urbanisme à l’épreuve de l’évaluation environnementale, RFDA 2008, p. 629.
226 M. SOASIC, La décentralisation à l’épreuve des évolutions récentes du droit de l’urbanisme, RFDA 2012, p. 854.
82 Le PLU intercommunal peut tenir lieu de PLH et de PDU sous réserve des dispositions de l’article L123-1 du code français de l’urbanisme. Il est tout de
même soumis pour avis aux communes concernées228. Les communautés
d’agglomération et les communautés de communes exerceront cette compétence si les communes décident librement d’opérer le transfert de compétence. La place des EPCI est depuis la loi SRU confortée par la prise de conscience de l’impossibilité de concevoir des politiques d’aménagement dans un cadre strictement communal. L’agglomération apparaît pertinente pour une planification intégrant les priorités
économiques, sociales et environnementales229.
Il faut en outre, préciser que l’exercice des compétences environnementales par les communautés de communes et communautés de villes demeure facultatif. Mais le projet de loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République
(NOTRe)230 a prévu le renforcement des compétences des Communautés de
communes en matière d’environnement, notamment en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers ainsi que l’eau et assainissement qui seront érigés en compétences obligatoires des communautés de communes (C.C). Ce renforcement s’inscrit dans la dynamique de suppression des syndicats de communes initiée à travers les schémas départementaux de coopération intercommunale.
La répartition des compétences en matière de gestion de l’environnement concerne en outre, aussi bien le département que la collectivité régionale qui ont vu leurs responsabilités dans ce domaine s'accroître dans la mesure où l’intégration de l’environnement dans les politiques publiques locales fait appel au concours de
toutes les collectivités territoriales231. Il est alors important de préciser les
compétences dévolues au département et à la région en tant que collectivités locales.
228 P. SOLER-COUTEOUX, Le POS élaboré par une communauté urbaine existant à la date de la
promulgation de la loi du 12 juillet 1999 doit être transmis pour avis dans son intégralité aux conseils municipaux des communes membres, RDI 2002, p. 248
229
Y. JEGOUZO, La loi solidarité et renouvellement urbains, AJDA 2001, p. 9
230 Voir Projet de loi portant Nouvelle Organisation territoriale de la République
(RDFX1412429L)
83
Paragraphe 2 : La dimension supra communale et