Le droit international20 est un droit de coordination qui se fonde en partie sur la souveraineté des États. La définition classique du droit international est : « L’ensemble des règles régissant les relations entre les États. » (CICR, 1999 : 36) De nos jours, cette définition classique n’est pas complète ni adéquate. À ces règles concernant les relations entre États il faut ajouter celles concernant le fonctionnement d’institutions ou d’organisations internationales, leurs relations entre elles de même que leurs relations avec les États et les individus. Les sources principales du droit international sont : 1) les traités et conventions qui contiennent les devoirs des États parties; 2) la coutume qui dérive de la conviction des États qu’une pratique est exigée par la loi; et 3) les principes généraux du droit reconnu par les principaux systèmes légaux à travers le monde (ibid.).
Le droit international comprend entre autres des règles relatives aux droits territoriaux des États (applicables sur terre, sur mer et dans l’espace), à la protection internationale de l’environnement, au commerce international et aux relations commerciales, au recours à la force par les États, aux droits de l’homme et au droit humanitaire (ibid.). Il m’apparaît pertinent ici d’aborder différentes questions juridiques relatives aux réfugiés palestiniens afin de mieux saisir la portée de chacune au regard du droit international. De façon spécifique, j’explore donc : 1) le droit international relatif aux réfugiés; et 2) le droit international relatif aux apatrides.
1.2.1.1 Droit international relatif aux réfugiés
« Devenir réfugié » est souvent associé à la perte du logis, de biens et de moyens de subsistance. Or, au plan du droit, on observe que « devenir réfugié » va au-delà de cette simple croyance. En effet, lorsqu’on devient réfugié, on perd la protection normalement conférée par la nationalité et la citoyenneté et, de ce fait, on perd un éventail de droits civils, politiques, économiques et culturels que tout État doit traditionnellement respecter et garantir. Comme les réfugiés – contrairement à d'autres étrangers – ne peuvent compter sur
20 Le droit international se divise en deux catégories, soit le droit international public et le droit international
privé (CICR, 1999). Le droit international privé régit les relations entre les personnes de nationalités différentes. Traditionnellement, lorsqu’on parle de droit international, il est question du droit international public. Dans le cas présent, c’est ce dernier qui m’intéresse.
les autorités de leur pays d'origine pour leur fournir une telle protection, c’est à la communauté internationale d’offrir le soutien nécessaire (Goodwin-Gill, 1996).
La protection internationale pour les réfugiés débute au moment où les autorités du pays d'origine ne fournissent plus leur protection et se poursuit jusqu'à ce qu'une solution durable soit trouvée (Takkenberg, 1998). Le statut de réfugié se distingue de celui d’immigrant de par le fait qu’il « résulte de formes involontaires de migration, où le déplacement procède d’événements indépendants de la volonté des réfugiés, guerres entre États ou guerres civiles, politiques d’expulsion ou d’exclusion, programmes de développement ou catastrophes naturelles » (Zureik, 1997 : 61).
Au cours de la première moitié du XXe siècle, un certain nombre d'accords internationaux ont été adoptés, reflétant la préoccupation de la communauté internationale d'assumer la responsabilité de protéger et d'aider les réfugiés. La convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés est le « premier véritable code universel des droits fondamentaux du réfugié [et] constitue la clé de voûte du dispositif international de protection des réfugiés » (Chetail, 2001 : 3). Conçu comme un instrument destiné à réglementer un phénomène que la communauté internationale croyait temporaire, la Convention définit ainsi le terme « réfugié »:
« [Toute personne] qui, par suite d’événements survenus avant le 1er janvier 1951 et craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de sa crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner (article 1.A.2) » (CICR, 1999 : 379).
Cette convention, élaborée et rédigée par les États21 qui en sont parties, énonce les droits et les responsabilités des réfugiés ainsi que les obligations des États qui en sont parties. Cette
21 Sont signataires, notamment, l’Algérie, l’Allemagne, le Canada, l’Égypte, les États-Unis, la France, le Maroc,
les Pays-Bas, le Royaume-Uni de même qu’Israël. Pour une liste de tous les États membres signataires (de la
convention et/ou du protocole), voir http://www.legislation.cnav.fr/textes/cv/TLR-
définition a subi des changements en 1967 alors qu’a été abolie la restriction temporelle liée aux événements survenus avant le 1er janvier 1951. En novembre 2003, 145 États avaient
ratifié la Convention et/ou son protocole. « La convention de Genève de 1951 et son protocole de 1967 constituent les instruments mondiaux qui établissent les principes fondamentaux sur lesquels repose toute la protection internationale des réfugiés. » (Feller, Türk et Nicholson, 2008 : 31)
Les réfugiés ont des droits fondamentaux comme tous les êtres humains. En plus, ils bénéficient de droits reconnus spécifiquement aux réfugiés parce qu’ils sont placés sous un régime de protection internationale. Ainsi, les réfugiés ont droit à : 1) une protection contre le renvoi forcé dans un pays où ils risquent d’être victimes de graves atteintes à leurs droits humains; 2) la protection contre la discrimination; 3) des documents d’identité et de voyage; 4) un travail, un logement et l’éducation; 5) la protection contre les sanctions en cas d’entrée illégale sur le territoire; et 6) la liberté de mouvement (Amnistie internationale, 2007).
Le 3 décembre 1949, l’Assemblée générale de l’ONU créait le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR). La protection internationale des réfugiés est la fonction première du UNHCR (CICR, 1999). L’activité du UNHCR peut être définie ainsi :
« [L]’ensemble des activités visant à assurer la garantie du respect des droits fondamentaux des réfugiés, ainsi que […] de leur sûreté et de leur sécurité physique, en commençant par la garantie de l’admission, l’asile et le respect des droits fondamentaux de l’homme, y compris le principe du non-refoulement sans lequel la sécurité et même la survie du réfugié est en péril et ne s’arrêtant qu’avec la mise en œuvre d’une solution durable. » (Kälin, 2001 : 139)
Un seul groupe de réfugiés est exclu de la définition du Statut de l’Office du Haut
Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés : les Palestiniens.
1.2.1.2 Droit international relatif aux réfugiés et les Palestiniens
Les instruments fondamentaux du droit des réfugiés, soit la convention de Genève de 1951 sur le statut des réfugiés et son protocole additionnel de 1967 de même que le mandat de l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés, le UNHCR, ne s’appliquent pas aux réfugiés palestiniens. Un tel état de fait s’explique, selon les écrits consultés, par trois éléments : 1) La
responsabilité de l’ONU dans la création du « problème de la Palestine »; 2) Le caractère spécifique des réfugiés palestiniens; et 3) La nécessité du rapatriement des réfugiés palestiniens.
Le 11 décembre 1948, face à l’ampleur du drame palestinien, l’Assemblée générale des Nations Unies votait la résolution 194 proclamant le droit au retour des réfugiés ou leur indemnisation. Le 8 décembre 1949, dans l’attente que soit appliquée cette résolution, l’ONU créait l’agence responsable des réfugiés palestiniens, soit l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient, l’UNRWA. Simultanément à la mise sur pied de cette agence, des négociations avaient lieu au sein des Nations Unies concernant ce qui est devenu la Convention relative au statut de réfugié. Lors des discussions qui ont conduit à l’élaboration de cet instrument, la question des réfugiés palestiniens a explicitement été abordée. Malgré le consensus presque général à l’effet que les réfugiés palestiniens étaient de « véritables réfugiés » ayant besoin d'assistance et de protection, des membres de la Ligue arabe ont insisté sur la particularité de ceux-ci :
“In all other cases, persons had become refugees as a result of an action taken contrary to the principles of the United Nations and the obligation of the Organization toward them was a moral one only. The existence of the Palestine refugees, on the other hand, was the direct result of a decision taken by the United Nations itself, with full knowledge of the consequences. The Palestine refugees were therefore a direct responsibility on the part of the United Nations22.” (Takkenberg,
1998: 62)
La position de la Ligue arabe contre l’inclusion des réfugiés palestiniens dans la définition commune de réfugié a été, dans une large mesure, fondée sur le fait qu’au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la législation relative aux réfugiés mettait l’accent « non sur le rapatriement, mais sur la nécessité de dédommager les personnes déplacées, de leur procurer
22 Il faut expliquer qu’en 1947, un ensemble de facteurs (augmentation des hostilités entre populations arabes et
juives pro-sionistes, pressions internationales pour trouver une solution au conflit à quoi s’ajoutait le poids moral et politique de l’Holocauste) a convaincu le gouvernement britannique de la nécessité de son retrait de la Palestine (Takkenberg, 1998). En février 1947, « la question de la Palestine » a parachutée dans la cour de l’ONU, alors récemment créée (en 1945). À la suite de l’investigation de l’ONU, l’Assemblée générale a présenté la résolution 181, soit « le plan de partage ». En 1948, après le retrait complet des armées britanniques et la flambée de violence entre les groupes arabes et sionistes, les Palestiniens contraints de quitter leurs terres n’étaient pas citoyens d'un « État », mais bien des « sujets » d'un mandat territorial administré par la Grande- Bretagne et sous la protection de l’ONU (ibid.).
de nouveaux lieux de résidence (en d’autres termes, les réimplanter) » (Zureik, 1997 : 63). Ainsi, par crainte que le caractère individuel de la définition de réfugié alors envisagée par la Convention porte préjudice au droit collectif des Palestiniens et à leur droit au retour, la Ligue arabe s’est vivement opposée à l’inclusion des réfugiés palestiniens dans la Convention de 1951 de même qu’au mandat du UNHCR. C’est ainsi qu’une clause excluant les personnes bénéficiant de la protection ou de l’assistance d’autres organismes ou agences des Nation Unies du champ d’action de la Convention relative au statut de réfugié – de même qu’à celle du mandat du UNHCR – a été énoncée. Toutefois, la formulation adoptée dans les deux textes s’est avérée ambiguë et a contribué à des interprétations et des applications inconstantes.
Aucune situation n'a vraisemblablement reçu autant d'attention de la part de l'ONU que celle de la Palestine et du conflit israélo-arabe dans son ensemble; nombre de rapports et de résolutions des Nations Unies, depuis 1947, en témoignent. Il est impossible dans le présent document de discuter de tous les aspects de l’action de l'ONU à l’égard de la Palestine mais il est tout de même important de présenter les deux agences de l’ONU qui jouent un rôle spécifique auprès des réfugiés palestiniens.
Dans la littérature, deux agences des Nations Unies sont spécifiques aux réfugiés palestiniens : la Commission de conciliation pour la Palestine (UNCCP) et l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA). Un bref survol à la fois de leur mandat respectif et de leur action auprès des réfugiés palestiniens fournit des éléments essentiels à la compréhension du statut des réfugiés palestiniens au plan juridique.
La UNCCP
En décembre 1948, l’Assemblée générale de l’ONU élaborait la résolution 194. Cette résolution était accompagnée de la création du premier organe international dont le mandat était d’assurer la protection des réfugiés palestiniens, soit la Commission de conciliation pour la Palestine, la UNCCP. À cette commission fut confié un double mandat : 1) Protéger les réfugiés palestiniens; et 2) « Arriver à un règlement juste du problème des réfugiés palestiniens. » (Badil, 2000 : 3) Malgré ses efforts, la UNCCP n'a pas réussi à engager un
processus de négociation permettant un règlement de paix régional et le retour des réfugiés palestiniens. Durant les quatre années de son opération, l’image de la UNCCP est passée de celle d'une agence chargée de la protection des réfugiés à « un symbole rappelant des engagements non respectés » (ibid. : 6). Aujourd’hui, cette instance est certes maintenue de New York, mais son rôle n'est rien d'autre qu’administratif.
L’UNRWA
Les réfugiés palestiniens sont les seuls réfugiés non soumis aux grandes conditions des réfugiés du UNHCR. En effet, le libellé établissant le Statut du UNHCR23 prévoit que la compétence de cette dernière agence ne s’applique pas à une personne qui reçoit des services de protection ou d’assistance d’autres organes – ou agences – des Nations Unies. Les termes utilisés ici sont d’une grande importance puisque, pour le droit relatif aux réfugiés, une distinction certaine est à faire entre « protection » et « assistance ».
En effet, le mandat de l'UNRWA est uniquement de fournir une « assistance aux réfugiés », soit de veiller à répondre aux besoins quotidiens des réfugiés par le biais de l'alimentation, de l'habillement et du logement. En revanche, le mandat du UNHCR est d’établir un régime beaucoup plus complet de « protection des réfugiés ». Mis à part la distinction entre les mandats de l'UNRWA et du UNHCR, la définition du réfugié palestinien en vertu des règlements de l’UNRWA est beaucoup plus restreinte que celle fournie par la Convention de 1951. En effet, l'UNRWA applique une définition du réfugié palestinien qui se rapporte uniquement à des personnes de la Palestine répondant à certains critères et ayant besoin d’une assistance. Takkenberg (1998) spécifie à cet égard qu’en l’absence d’un mandat explicite de protection similaire à celui du UNHCR, les aspects traditionnels de la protection internationale (protection juridique et politique) ne sont pas ciblés par l’UNRWA.
Ainsi, l'interruption de la protection de la UNCCP, l'absence d’un mandat explicite de protection de l’UNRWA et l’intervention limitée du UNHCR auprès des réfugiés palestiniens ont eu de graves conséquences sur ces derniers : ils se sont vus privés d’un ensemble de droits de même que de la protection de base offerte à tous les autres réfugiés. À cet effet,
Takkenberg juge que la décision de l’ONU au sujet de la non-applicabilité des services du UNHCR aux personnes bénéficiant de la protection ou de l’assistance de la part d'un organisme de l’ONU autre que le UNHCR « could be considered a historic mistake » (1998 : 315).
En bref, le droit international relatif aux réfugiés identifie : 1) la définition de réfugié reconnue par la communauté internationale; 2) les devoirs de la communauté internationale à l’égard des réfugiés; et 3) le rôle de l’ONU à l’égard des réfugiés. Ce parcours à travers le droit international relatif aux réfugiés a permis de mettre en lumière les événements qui ont mené à l’exclusion des réfugiés palestiniens des principaux instruments mis en place pour les réfugiés, exclusion qui continue aujourd’hui à avoir des conséquences considérables sur les réfugiés palestiniens.
1.2.1.3 Droit international relatif aux apatrides
Parmi les populations vulnérables, les apatrides forment un groupe particulièrement fragile. En regard du droit international, l’apatride, étant dépourvu de nationalité, est davantage démuni que le réfugié (Takkenberg, 1998). En effet, la nationalité est le principal lien entre l’individu et l’État et, qui plus est, entre l’individu et la loi internationale. C’est la nationalité qui permet à l’individu d’avoir accès aux droits fondamentaux prévus par le régime de droits de même qu’à une protection (Weis, 1979). Ainsi, comme la nationalité confère à une personne les fondements à partir desquels d’autres droits peuvent s’appliquer, privé de nationalité l’apatride se voit « denied the vehicle for access to fundamental rights, access to
protection and access to expression as a person under law » (Batchelor, 1995; cité dans
Takkenberg, 1998 : 175). L’apatride semble dépouillé du droit d'avoir les droits. Mentionnons enfin qu’il incombe à chaque État de déterminer, par le droit interne, qui sont ses citoyens, mais cette détermination doit toutefois être conforme aux principes généraux du droit international.
Le droit pour tout individu à la nationalité figure à l’article 15 de la Déclaration universelle des droits de l’homme24. Ce droit a trouvé une expression concrète dans deux instruments
juridiques internationaux concernant l’apatridie, la Convention de 1954 relative au statut des apatrides et la Convention de 1961 sur la réduction des cas d’apatridie. L’objectif de la Convention de 1954 est : « To regulate and improve the status of stateless persons and,
within the context of the purposes of the United Nations, to assure stateless persons the widest possible exercise of fundamental rights and freedom. » (Goodwin-Gill; cité dans
Takkenberg, 1998 : 186) La Convention de 1954 a toutefois une application limitée : les personnes qui sont à la fois apatrides et réfugiées sont couvertes par la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés alors que la Convention de 1954 ne s'applique qu'aux autres personnes apatrides.
Malgré le développement du droit international relatif aux apatrides, la communauté internationale continue d’être confrontée à de nombreuses situations d’apatridie. Ces situations se produisent le plus souvent dans des contextes de succession d’États, dans des États où des conflits entre groupes ethniques ont lieu et dans des États qui ont apporté des changements au plan de leur législation ou des transferts de territoire (ibid.). Le UNHCR a été désigné par l’Assemblée générale des Nations Unies comme agence médiatrice pour les apatrides; son rôle implique la prestation d’une assistance aux individus de même qu’aux États afin de résoudre les cas actuels ou éventuels d’apatridie. Les instruments relatifs aux apatrides sont essentiels pour les Palestiniens puisque nombre d’entre eux ont, selon le droit international, ces deux statuts : réfugiés et apatrides. Toutefois, encore aujourd’hui, la Convention de 1954 relative au statut des apatrides tout comme la Convention de 1961 sur la réduction des cas d’apatridie n’ont pas été ratifiées par de nombreux États.
1.2.1.4 Droit relatif aux apatrides et les Palestiniens
La nationalité palestinienne – comme produit de l’autorité mandataire – s’est éteinte avec la fin du mandat britannique et la création de l’État d’Israël. À la suite de ces événements, des conditions pour l’obtention de la citoyenneté ont été précisées par la Cour israélienne : « Those who, as a result of the 1948 war were displaced outside the territory of what became
Israel, were … denied Israeli citizenship. » (Takkenberg, 1998 : 184) De plus, selon
Goodwin-Gill (1990; cité dans Takkenberg, 1998), tout comme Israël a refusé la citoyenneté à la plupart des Arabes palestiniens, il en a été de même pour les pays majoritairement arabes
qui ont accueilli les réfugiés palestiniens, plusieurs l’ayant fait dans la perspective que le conflit était temporaire. Ainsi, ce n’est qu’à quelques exceptions près que les réfugiés palestiniens ont obtenu la citoyenneté de leur pays de refuge.
A priori, dans la mesure où ils ne disposent d’aucune nationalité, les Palestiniens semblent
donc visés par la Convention de 1954 relative au statut des apatrides. Or, celle-ci est techniquement inapplicable à la situation de nombreux Palestiniens :
“Those stateless persons who are also refugees are covered by the Convention relating to the Status of Refugees of 28 July 1951, and consequently the 1954 Convention only applies to other stateless persons. The 1954 Convention is, therefore, of no relevance to stateless Palestinian refugees, to the extent that such persons are covered by the 1951 Convention. However […] there are many