Ê La section de l’Aménagement durable des territoires, une section horizontale et territoriale
les compétences de la section de l’aménagement durable des territoires englobent les questions relatives à la décentralisation, au développement régional, à la planification et à l’organisation territoriales, au développement local et à l’aménagement du territoire, à l’urbanisme et au logement, aux équipements collectifs, aux transports, aux communications et au tourisme.
Ce bloc de compétences lui permet de couvrir de manière transversale les différents aspects de l’aménagement du territoire au sens large. l’aménagement du territoire vise, pour valoriser les territoires, les dynamiser et y améliorer la qualité de vie, à une répartition harmonieuse sur l’ensemble du pays, au service des femmes et des hommes qui y vivent, des lieux d’habitation, de travail et de loisirs, des équipements collectifs de toute nature, mais aussi des activités, économiques, sociales, culturelles … de tous les secteurs. les transports et les communications, qui figurent expressément parmi les compétences de la section, contribuent à favoriser cette répartition harmonieuse. C’est aussi le cas, depuis le début de la présente mandature, de l’urbanisme, du logement et du tourisme.
la section considère que le développement des territoires régional et local s’obtient grâce à des actions multiples, touchant toutes les activités, en France et à l’échelle européenne.
l’adjectif durable souligne la préoccupation, conforme à la vocation économique, sociale et environnementale de notre assemblée, d’un « développement qui réponde aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs », pour reprendre les termes de mme Gro Harem Brundtland, la Premier ministre de norvège en 1987. il revient aussi à la section d’étudier les questions touchant à la décentralisation et à l’exercice de leurs compétences par les collectivités territoriales.
l’étendue et la cohérence de ce champ de compétences, ainsi que la variété des appartenances professionnelles et géographiques des membres de la section, sont des atouts majeurs pour la pertinence de ses travaux. la majorité de ses membres, conseillers et personnalités associées, exercent en effet leurs activités hors de l’Île-de-France ; ils sont issus de toutes les régions françaises, métropolitaines et ultra-marines ; certains sont ou ont été des élus locaux (présidents ou vice-présidents de conseils départementaux, maires ou conseillers municipaux, présidents de chambres consulaires), d’autres des représentants des diverses formes d’entreprises, des syndicats de salariés, d’organisations associatives, environnementales et/ou membres ou anciens membres de CeSer.
Ê Une proportion particulièrement élevée de saisines gouvernementales et des travaux nombreux
la section a rendu pendant la mandature en cours, de novembre 2010 à avril 2015, treize avis ou rapports et avis, dont six, soit la moitié, sur saisines gouvernementales, et sept autosaisines.
Sur les six saisines gouvernementales, deux ont porté sur des projets de loi d’orientation et de programmation ou sur des articles d’un projet de loi de programmation : il s’agit de l’avis Projet de loi d’orientation et de programmation pour l’adaptation de la société au vieillissement (mars 2014), élaboré de manière conjointe avec la section des affaires sociales et rapporté par monique Boutrand et daniel Prada, ainsi que de l’avis avant-projet de loi
relatif à la ville et à la cohésion urbaine, rapporté par Hugues martin et isabelle roudil au nom respectivement de la section de l’aménagement durable des territoires et de la section de l’economie et des finances (juillet 2013).
une troisième saisine gouvernementale a porté sur le Projet de schéma national des infrastructures de transport (Snit), document visant à fixer les orientations de l’etat à 20/30 ans pour développer, moderniser et entretenir les réseaux d’infrastructures relevant de sa compétence, soumis pour avis au CeSe en 2012.
trois autres saisines gouvernementales ont concerné des thématiques économiques, sociales et/ou environnementales entrant dans les compétences de la section, l’avis du CeSe étant alors sollicité par le gouvernement sur une problématique mais non sur un projet de texte. il s’agit des avis suivants :
y avis « les Zones Franches urbaines », rapporté par eveline duhamel (janvier 2014) ; y avis « la transition énergétique dans les transports », rapporté par Sébastien Genest
et Bruno duchemin (juillet 2013) ;
y avis «Ouverture à la concurrence des transports ferroviaires régionaux de voyageurs », rapportés par Jean-marie Geveaux et thierry lepaon (juillet 2012).
les sept avis sur autosaisine adoptés fin octobre 2015 sont les suivants :
y avis « Comment promouvoir le dynamisme économique des espaces ruraux ? », rapporté par Guillaume de russé (octobre 2015) ;
y avis « révolution numérique et évolutions des mobilités individuelles et collectives (transport de personnes) », rapporté par Bruno duchemin avec l’appui d’Olivier marembaud (avril 2015) ;
y avis « tourisme et développement durable en France », rapporté par Christine dupuis (novembre 2014) ;
y avis « la réduction des inégalités territoriales : quelle politique nationale d’aménagement du territoire ? », rapporté par Paul de Viguerie (décembre 2013) ; y avis « le logement autonome des jeunes », rapporté par Claire Guichet (janvier
2013) ;
y avis « Quelles missions et quelle organisation de l’etat dans les territoires ? », rapporté par Jacqueline doneddu (novembre 2011).
y avis « Bilan et perspectives du Programme national de renouvellement urbain (action de l’anru) », rapporté par marie-noëlle lienemann (septembre 2011) ; Ê Un rythme et des méthodes adaptés à la nature des travaux rendus après en avoir délibéré en début de mandature, la section a su adapter le rythme et la forme de ses travaux au degré d’urgence, en recherchant un équilibre entre l’impératif de réactivité, pour répondre dans les délais souhaités, et les nécessités d’un approfondissement suffisant des problématiques traitées.
ainsi, les avis en réponse aux six saisines gouvernementales ont été élaborés en moyenne en trois à quatre mois et il s’est agi à chaque fois d’avis simples, les éléments de constats, en général relativement courts, étant intégrés à l’avis. Pour celui portant sur l’avant-projet de loi relatif à la ville et à la cohésion urbaine, le gouvernement a déclaré l’urgence et demandé une réponse sous trois semaines comme le lui permet la constitution. la section, conjointement avec celle de l’economie et des Finances, a rendu son avis dans les délais,
inaugurant pour ce faire le recours à la procédure simplifiée prévue par l’article 6 de la loi organique instituant le CeSe.
les sept avis adoptés sur autosaisine ont en revanche donné lieu à un rapport, six à sept mois s’écoulant en moyenne entre la saisine de la section par le Bureau et l’adoption de l’avis en plénière. Ce temps plus long et ce dédoublement entre avis et rapport favorisent un approfondissement dans le cadre du rapport de l’analyse de la situation en appui des propositions, afin de parfaire l’information commune sur les sujets étudiés. Cela permet aussi de rendre plus synthétique l’avis proprement dit, centré sur les préconisations, facilitant sa lecture et son appropriation par les décideurs politiques, les acteurs de la société civile, les médias et les citoyens. les travaux de la section élaborés sur autosaisine ont ainsi comporté un avis d’environ 30 pages en moyenne, avec un rapport d’un peu plus d’une centaine de pages, contre 45 pages en moyenne pour les avis sur saisine gouvernementale non assortis d’un rapport.
aux treize avis rendus, se sont ajoutées six contributions à divers travaux rendus par le CeSe notamment dans le cadre de procédures européennes. ainsi, la section a rédigé trois contributions à des réponses du CeSe aux consultations du Secrétariat général des affaires européennes (SGae) sur les projets de programme national de réforme pour la France 2011-2015, puis 2012-2015 et 2013-2015, que coordonne la section des affaires européennes et internationales ; une contribution à la réponse de la section affaires européennes et internationales (aei) à la consultation du Comité économique et social européen sur la position des CeS nationaux de l’union européenne sur la mise en œuvre au niveau national de la stratégie européenne pour la croissance et l’emploi ue 2020 ; une contribution de la section, sous forme d’un cahier d’acteurs, aux « etats généraux de la démocratie territoriale » organisés par le Sénat (février 2012) ; enfin, une contribution sur le logement autonome des jeunes a été rendue en mars 2015 pour l’avis Sécuriser les parcours d’insertion des jeunes, rapporté par antoine dulin au nom de la section des affaires sociales et de la Santé. Ces contributions sont rendues dans des délais de l’ordre de deux à trois semaines, imposés par le calendrier des travaux auxquels ils sont destinés.
Ê Des travaux portant sur l’ensemble des compétences de la section Ces douze avis adoptés ont permis d’assurer au cours de la mandature une bonne couverture de l’ensemble du champ de compétences de la section.
❐Travaux portant sur la décentralisation, l’organisation territoriale, le développement régional et local, l’aménagement du territoire
les questions relatives à la décentralisation, au développement régional, à la planification et à l’organisation territoriales, au développement local et à l’aménagement du territoire, ont fait l’objet de trois avis sur autosaisine.
y avis « Quelles missions et quelle organisation de l’etat dans les territoires ? » Cet avis rapporté par Jacqueline doneddu (novembre 2011), commencé sous un intitulé un peu différent sous la mandature précédente, a souligné que décentralisation, déconcentration, construction européenne, réformes fiscales, créations d’agence, révision générale des politiques publiques (rGPP) impactent les responsabilités des collectivités locales et de l’etat. Ces mutations transforment leurs relations, engendrent des tensions, voire nuisent à la lisibilité et à l’efficacité de l’action publique, alors que le sentiment de distanciation à l’égard des institutions publiques perdure. les propositions du CeSe veulent
redonner à l’etat et à la puissance publique les moyens d’une vision prospective fondée sur une évaluation renforcée et des leviers pour territorialiser des politiques répondant à l’intérêt général, appuyées sur des services publics confortés. l’avis formulait pour ce faire les axes suivants de préconisations : opter pour un etat visionnaire et développeur ; consolider un etat unitaire et décentralisé en europe ; viser une appropriation publique de la construction européenne ; instaurer de nouvelles régulations fiscales, financières et bancaires ; tendre vers une refondation sociale ; construire une démocratie « élaboratrice » ; évaluer politiques nationales et outils territoriaux.
il a été complété, comme déjà mentionné, par une contribution de la section, sous la forme d’un cahier d’acteurs, aux etats généraux de la démocratie territoriale initiés par le Sénat début 2012, préalable à la réforme territoriale. Cette contribution s’est appuyée, outre sur l’avis Quelles missions et quelle organisation de l’etat dans les territoires ?, sur le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, qu’avait rapporté Claude roulleau à la fin de la précédente mandature, en novembre 2009.
y avis « la réduction des inégalités territoriales : quelle politique nationale d’aménagement du territoire ? »
dans cet avis, rapporté en novembre 2013 par Paul de Viguerie, qui porte aussi sur ce champ du développement territorial, ainsi que sur le rôle respectif de l’etat et des collectivités locales en la matière, il est notamment souligné que les inégalités territoriales, phénomène complexe, peuvent varier selon la maille et les critères étudiés : si inégalités sociales et territoriales sont souvent corrélées, un territoire peut être en situation délicate dans un domaine mais favorable au regard d’autres paramètres ; les personnes, de plus en plus mobiles, vivent à diverses échelles au cours de la semaine, de l’année et de leur vie. le cumul de certaines inégalités compliquant leur correction au seul niveau des acteurs locaux, le CeSe appelle dans cet avis au renouveau d’une politique nationale d’aménagement du territoire. Celle-ci doit être menée sur le long terme par l’etat, sans négliger la dimension européenne, de manière déconcentrée et concertée, à partir d’un diagnostic territorial partagé. elle doit s’appuyer sur une péréquation renforcée, pour conforter une « France en réseau », réduire les inégalités et remettre tous les territoires en capacité de se développer, l’avis proposant pour ce faire une « feuille de route ».
Cet avis a constitué la contribution du CeSe à la réflexion sur l’égalité des territoires introduite par Cécile duflot, ministre de l’egalité des territoires et du logement, auditionnée par la section, qui a abouti à la création en mars 2014 du Commissariat Général à l’egalité des territoires (CGet) à partir de la fusion de la datar, du Secrétariat général du Comité interministériel à la ville (SGCiV) et de l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité de chances (aCSé).
y avis « Comment promouvoir le dynamisme économique des espaces ruraux ? » Cet avis, rapporté en octobre 2015 par Guillaume de russé, complète les réflexions du CeSe sur ces problématiques, en traitant plus spécifiquement du développement des campagnes. Y est soulignée la grande diversité présentée par les espaces ruraux de France métropolitaine. Celle-ci tient pour une part à l’ampleur de la notion, qui va de territoires ruraux peu denses situés à proximité des villes, voire périurbains, à des communes très peu denses et isolées. la plupart de ces espaces voient augmenter leur population, mais certains continuent de perdre des habitants. Si leur économie comporte une part importante d’activités productives, agricoles, artisanales et industrielles, les activités résidentielles y prédominent. des territoires ruraux, notamment industriels, ont beaucoup pâti de la crise,
d’autres, souvent plus résidentiels, sont moins touchés. les mobilités contribuent à créer entre villes et campagnes un destin largement commun. les espaces ruraux sont pour la France une richesse. Certains ont su mettre à profit leurs atouts pour dynamiser leur économie, pour peu que les concours nécessaires soient apportés aux acteurs locaux. les propositions du CeSe tendent à prendre en compte la diversité des territoires ruraux, à conforter leur accessibilité physique et numérique, à y renforcer la préservation des sols, la qualité de l’urbanisme et l’accès aux services de proximité. l’avis fait aussi des préconisations visant à améliorer leur attractivité par les filières et les réseaux, à y renforcer l’emploi et la formation, ainsi qu’à dynamiser la gouvernance, afin de tirer le meilleur parti de la réforme territoriale.
❐Une autosaisine et deux avis sur saisine gouvernementale relatifs à l’urbanisme et à la politique de la ville
les sujets relatifs à l’urbanisme et à la politique de la ville ont pour leur part fait l’objet de trois avis distincts, dont deux sur saisines gouvernementales.
y avis et rapport « Bilan et perspectives du Programme national de renouvellement urbain (action de l’anru) »
la loi du 1er août 2003 a créé l’agence nationale de rénovation urbaine et engagé le Programme national de rénovation urbaine (Pnru), programme majeur et reconnu pour réhabiliter des quartiers parmi les plus fragiles par des efforts portant principalement sur le bâti. le ministre de la ville devant présenter à l’automne 2011 des orientations quant à la poursuite du Pnru i et au lancement d’un éventuel Pnru ii, le CeSe a choisi d’anticiper cette échéance et de se saisir du sujet dans le cadre de l’avis suscité, rapporté par marie-noëlle lienemann (septembre 2011). dans cette optique, le CeSe a fait des propositions pour remédier aux insuffisances du Pnru i, dont la moitié reste à exécuter, et pour assurer dans la durée son financement, en revenant au respect par l’etat de ses engagements. il formule également des préconisations pour le lancement rapide d’un Pnru ii, qu’il estime indispensable.
y avis « Projet de loi relatif à la Ville et à la Cohésion urbaine »
le gouvernement ayant préparé un avant-projet de loi relatif à la ville et à la cohésion urbaine, il a soumis pour avis en urgence au CeSe, fin juin 2013, les articles 1er, 5, 7 et 12 de cet avant-projet de loi. la section de l’aménagement durable des territoires et celle de l’economie et des Finances ont été chargées par le Bureau d’élaborer l’avis correspondant, rapporté par isabelle roudil et Hugues martin. l’avis (juillet 2013) soulignait que l’importance de l’enjeu de la cohésion urbaine pour la république, la complexité des problèmes en cause, l’aggravation des difficultés rencontrées par nombre de ces quartiers dans un contexte de crise, justifiaient que la politique de la Ville fasse l’objet d’une loi de programmation. il relevait des avancées du projet de loi allant dans le sens des préconisations faites dans l’avis lienemann, par exemple quant à la mobilisation prioritaire des politiques de droit commun, de meilleure implication des citoyens ou de prise en compte du problème des copropriétés dégradées. il se félicitait de la prorogation de deux ans du Pnru i par le projet de loi, qu’il avait demandée dans son avis de 2011, et du lancement prévu par le projet de loi d’un Pnru ii, qu’il avait aussi proposé. il regrettait en revanche notamment que le financement de l’anru continue d’être assuré principalement par l’ueSl (ex 1 % logement) et par les bailleurs sociaux, alors que le CeSe avait appelé en septembre 2011 l’etat à la tenue stricte de ses engagements en matière de financement et à « la programmation d’une réduction progressive et conséquente de la subvention à l’anru versée par l’ueSl ».
y avis « les Zones Franches urbaines »
le dispositif des Zones Franches urbaines (ZFu) a été créé en 1996 pour redynamiser des quartiers de la politique de la ville présentant un cumul de difficultés. l’objectif était d’y maintenir ou créer des activités commerciales, artisanales ou de services, d’y accroître la mixité fonctionnelle et sociale, et d’améliorer la situation de l’emploi local. le gouvernement, prévoyant de lancer une nouvelle génération de contrats de ville, a interrogé le CeSe sur le bilan du dispositif ZFu en matière d’économie et d’emploi, sur l’utilité de le maintenir et sur les mesures à prévoir pour son évolution ou son remplacement. la section a été chargée de préparer cet avis, rapporté par eveline duhamel (janvier 2014), qui souligne que ce dispositif a permis dans nombre de ZFu la création d’activités économiques et d’emplois, y favorisant un rattrapage partiel en termes de mixité fonctionnelle, même si la crise fragilise ces résultats. de plus, des quartiers urbains présentent encore un cumul de difficultés qui ne se résume pas à la concentration de la pauvreté, seul critère de sélection des contrats de ville de nouvelle génération. aussi, l’avis a-t-il formulé un ensemble de propositions pour un dispositif ZFu refondé et simplifié, qui s’intégrerait dans le cadre des futurs contrats de ville.
❐Trois avis sur saisine gouvernementale et un avis sur autosaisine relatifs à des aspects de la politique de transports
y avis « Projet de Schéma national des infrastructures de transport (Snit) »
le projet de Schéma national des infrastructures de transport soumis pour avis au CeSe par le gouvernement visait à fixer les orientations de l’etat à 20/30 ans pour développer, moderniser et entretenir les réseaux d’infrastructures relevant de sa compétence.
Pour l’avis, rendu en février 2012, le projet de Snit a marqué une rupture positive par l’association en un seul document d’actions pour optimiser les réseaux existants et les projets de développement, par l’optique de long terme adoptée, ainsi que par la place faite à l’environnement et à la concertation. l’avis, rapporté par Sébastien Genest et Pierre-Jean rozet soulignait pour autant les importantes limites présentées par ce document et ses marges de progression. les préconisations du CeSe tendaient de ce fait à renforcer la dimension prospective du Schéma et à conforter ses avancées de méthode, à rendre effectifs les objectifs fixés en matière environnementale, à construire un développement cohérent aux différentes échelles territoriales, à affirmer une hiérarchisation des projets et à définir une programmation pluriannuelle, ainsi qu’à mettre en place un ensemble de mesures d’accompagnement relatives à la politique et au financement des transports.
y avis « l’ouverture à la concurrence des services ferroviaires régionaux de voyageurs (SrV) »
Cet avis, rapporté par Jean-marie Geveaux et thierry lepaon, respectivement au nom de la section de l’aménagement durable des territoires et de celle du travail (juin 2012), a souligné l’essor remarquable qu’a connu le transport express régional de Voyageurs (ter) grâce à la régionalisation. il a toutefois noté que son coût tend à s’accroître et que son développement paraît sous contrainte, alors que l’union européenne a engagé une libéralisation progressive des transports ferroviaires. le Premier ministre ayant interrogé le
Cet avis, rapporté par Jean-marie Geveaux et thierry lepaon, respectivement au nom de la section de l’aménagement durable des territoires et de celle du travail (juin 2012), a souligné l’essor remarquable qu’a connu le transport express régional de Voyageurs (ter) grâce à la régionalisation. il a toutefois noté que son coût tend à s’accroître et que son développement paraît sous contrainte, alors que l’union européenne a engagé une libéralisation progressive des transports ferroviaires. le Premier ministre ayant interrogé le