les bilans des sections et des délégations font en général mention de saisines gouvernementales trop peu nombreuses et trop tardives sur des avant-projets de loi en passe d’être examinés en Conseil des ministres.
au demeurant, les différents gouvernements auront fait appel plus fréquemment au CeSe avec 26 saisines au cours de la mandature qui s’achève que pendant la précédente
pourtant prorogée d’une année –24 saisines - sur la période 2004-2010. ainsi, ont été comptabilisées 11 saisines gouvernementales en 2011, 2 en 2012, 7 en 2013, 4 en 2014 et 2 en 2015.
y la préparation et le déroulement des travaux consécutifs à certaines saisines gouvernementales illustrent tout particulièrement l’intérêt de regards croisés, entre les équipes ministérielles et le CeSe, dans le respect de l’indépendance de ce dernier.
Quelques exemples considérés en interne comme des réussites, illustrent cette relation constructive, subordonnée à une volonté politique du ministre concerné et du gouvernement.
ainsi, les contacts noués entre le ministre en charge de l’économie sociale et solidaire et les organisations du secteur, représentées au CeSe ont débouché sur une saisine gouvernementale dès le 11 octobre 2012 et sur un avis intitulé « entreprendre autrement : l’économie sociale et solidaire ». les propositions du CeSe ont alors alimenté les travaux d’écriture du projet de loi, puis les débats parlementaires avant le vote de la loi en date du 31 juillet 2014.
de même, le rapport et l’avis sur « les inégalités à l’école » élaboré par la section de l’Éducation, de la culture et de la communication et voté le 13 septembre 2011 comporte un ensemble de propositions qui ont reçu un écho positif auprès des professionnels de l’éducation, des parents d’élèves et des associations partenaires de l’école et nourri le dialogue avec le ministre, alors en charge de l’éducation nationale.
la section a dès lors pu élaborer dans un délai contraint son avis sur l’« avant-projet de loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la république » voté le 10 juin 2015 et relevé à cette occasion, la reprise de nombre de ses préconisations, notam-ment la priorité à l’enseignenotam-ment du premier degré, la politique d’éducation prioritaire et la formation initiale des enseignants.
dans le prolongement de ces échanges, et pour le dernier avis en date du 12 mai 2015, intitulé « une école de la réussite pour tous » la section du CeSe a associé à ses travaux un inspecteur général de l’Éducation nationale, chargé d’une mission sur le thème « Grande pauvreté et réussite scolaire ». Ce dernier a également accepté de promouvoir sur le terrain, cet avis au côté de la rapporteure.
dans un autre champ, les travaux préparatoires et l’avis sur l’« avant-projet de loi relatif à l’adaptation de la société au vieillissement » illustrent la capacité d’anticipation des acteurs.
Consciente des délais contraints qu’imposait la procédure d’avis sur un avant-projet de loi, la ministre a incité le CeSe à s’auto-saisir et à s’approprier en amont les enjeux au sein des deux sections compétentes, celle des affaires sociales et de la santé et celle de l’aménagement durable des territoires. Ces travaux préparatoires ont permis d’émettre un avis circonstancié sur l’ensemble de l’avant-projet de loi, le 26 mars 2014.
le dernier exemple révèle également l’intérêt d’une maturation et d’une appropriation des questions au sein du CeSe. Postérieurement à plusieurs avis émis par le Conseil sur les enjeux du climat et de la transition énergétique, le Premier ministre a sollicité le 18 juin 2014, un avis sur l’avant-projet de loi de programmation pour un nouveau modèle énergétique français. la section de l’environnement et la section des activités économiques ont été chargées d’examiner conjointement ce texte et de proposer un avis, adopté le 9 juillet 2014.
À la suite de cet avis, largement fondé sur les travaux antérieurs et examiné en plénière en sa présence, la ministre de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie a indiqué avoir
apporté à l’avant-projet de loi, des modifications sur plusieurs points importants, exposés dans la première partie de ce bilan:
y a contrario, le CeSe a regretté de n’être pas saisi en amont de l’écriture des textes ou bien encore, sur les avant-projets de loi relatifs à des réformes importantes telles que le projet de loi macron, la réforme territoriale devenue la loi nOtre ou bien encore le projet de loi sur la santé….. ; sur ces trois champs, les différents avis émis au cours des années précédentes auraient pu nourrir des avis circonstanciés et sans doute, à la faveur des auditions, permettre d’identifier les points sensibles et proposer des voies d’abord dans l’apaisement.
le CeSe reste disposé à assumer pleinement son rôle de conseil auprès du gouvernement, si possible en prenant le temps du déminage de sujets complexes afin d’éclairer au mieux la décision publique, en produisant également des avis de suite comme il aurait pu le faire sur la question conflictuelle du travail le dimanche ayant fait l’objet d’un avis en décembre 2007 intitulé « les mutations de la société et les activités dominicales ».
y le travail de section fondé sur un partage de connaissances et d’expertises dites d’usage, puis sur l’élaboration d’un consensus et à défaut, sur l’identification collégiale de divergences de vues, s’accommode mal de saisines en urgence, pour un avis à émettre dans le délai d’un mois (article 2 de l’ordonnance organique) ; dans deux cas, le gouvernement a combiné l’urgence, avec la mise en œuvre d’une procédure simplifiée prévue à l’article 6 de l’ordonnance organique, privant de facto l’assemblée d’un vote en plénière. dans ces mêmes cas, la saisine tardive du Conseil était liée non à une volonté politique mais à la vigilance du Secrétariat général du gouvernement et du Conseil d’etat au vu du contenu de certains projets d’articles, de nature programmatique. le Conseil a donc satisfait une obligation procédurale alors qu’il aurait pu en amont de l’écriture de l’avant-projet de loi, formuler des propositions à l’intention du gouvernement.
Fin juin 2013, les articles 1er, 5, 7 et 12 de l’avant-projet de loi relatif à la ville et à la cohésion urbaine, ont été soumis au CeSe. la section de l’aménagement durable des territoires et celle de l’Économie et des Finances ont été chargées par le Bureau d’élaborer l’avis correspondant. l’avis émis le 10 juillet 2013 soulignait que l’importance de l’enjeu de la cohésion urbaine pour la république, la complexité des problèmes en cause, l’aggravation des difficultés rencontrées par nombre de ces quartiers dans un contexte de crise, justifiaient que la politique de la Ville fasse l’objet d’une loi de programmation. Fort heureusement, les rapporteurs ont pu s’appuyer sur les préconisations votées dans l’avis « Bilan et perspectives du programme national de renouvellement urbain (action de l’anru) » du 14 septembre 2011. le Conseil a ainsi pu relever que le projet de loi allait dans le sens de certaines d’entre-elles, par exemple :la mobilisation prioritaire des politiques de droit commun, la meilleure implication des citoyens ou la prise en compte du problème des copropriétés dégradées, la prorogation de deux ans du Pnru i et le lancement prévu d’un Pnru ii. il regrettait en revanche que le financement de i’anru continue d’être assuré principalement par i’ueSl (ex 1 % logement) et par les bailleurs sociaux, alors que le CeSe avait appelé en septembre 2011 à « la programmation d’une réduction progressive et conséquente de la subvention à l’anru versée par i’ueSl ».
le Conseil a ensuite été saisi le 15 mai 2015 des articles 1,2 puis en complément, de l’article 39 de l’avant-projet de loi relatif à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine. la section de l’education, de la culture et de la communication a pu de la même
manière s’appuyer sur ses travaux récents pour répondre à la saisine du Gouvernement en rappelant la double exigence de la politique culturelle : remplir des missions de service public et lutter contre les inégalités culturelles ; susciter et pérenniser un environnement favorable à la liberté de création artistique. l’avis intitulé « Pour un renouveau des politiques publiques de la culture » du 8 avril 2014 subordonnait la promotion d’un service public de la culture à un engagement de l’etat dans la régulation de l’offre culturelle, la garantie d’un développement territorial équilibré et dans le soutien à la création artistique. l’avis complémentaire intitulé « Pour une politique de développement du spectacle vivant : l’éducation artistique et culturelle tout au long de la vie » voté le 24 septembre 2013 préconisait la généralisation des pratiques artistiques dans le domaine du spectacle vivant dès le plus jeune âge au sein du système éducatif, à poursuivre tout au long de la vie, dans les différents lieux de séjour et de travail. il soulignait l’importance de développer la nécessaire complémentarité des acteurs de l’éducation artistique et culturelle.
dans ce même champ de la politique culturelle, le CeSe s’est réjoui de pouvoir mettre à disposition un espace d’accueil et de travail, à la fois neutre et apaisé pour la mission relative aux intermittents du spectacle placée sous la présidence du député Jean-Patrick Gille. mais il n’a pas été saisi en amont du conflit sur cette question de sa compétence.
y l’institution s’est honoré d’accueillir tout au long de la mandature, tant le Président de la république, que le Premier ministre, à l’occasion des Conférences gouvernementales sur le dialogue social et sur l’environnement en 2012, 2013 2014, et de forums, de colloques ou d’événements marquants se déroulant au Palais d’iéna.
le Conseil souhaiterait aussi pouvoir accueillir le Premier ministre en séance plénière, à l’occasion de l’examen d’un projet d’avis ou bien encore du vote du rapport annuel sur l’état de la France. Ce pourrait être un temps privilégié pour dresser en plénière, le bilan des suites données aux travaux de l’assemblée.
en effet, l’article 4 de l’ordonnance organique prévoit que « le Premier ministre fait connaître la suite donnée à ses avis ». Or, pour l’ensemble de la mandature et sur les 125 avis, résolutions et études émis, le CeSe n’a reçu que 23 courriers explicitant les suites réservées aux propositions émises au-delà du simple accusé de réception.
y S’agissant plus généralement du positionnement du CeSe auprès de l’exécutif, force est de constater la multiplication des instances consultatives à l’initiative du gouvernement que la Cour des comptes analyse comme une « concurrence croissante » au CeSe dans le texte de présentation de l’insertion au rapport public annuel de 2015.
le rapport de préfiguration du Commissariat à la stratégie et à la prospective (CGSP), de décembre 2012, mentionne également, les nombreuses créations d’organismes consultatifs, principalement auprès du Premier ministre au cours de la précédente décennie: le Conseil d’orientation des retraites, en 2000, le Haut conseil pour l’avenir de l’assurance-maladie, en 2003, le Conseil d’orientation pour l’emploi, en 2005, le Haut conseil de la famille, en 2008, la Conférence internationale de l’industrie, en 2010 et plus récemment le Haut conseil du financement de la protection sociale, en 2012.
Cette énumération ne comptabilise pas les multiples instances et missions créées aux côtés des ministres, à la faveur des diverses réformes ou plans mis en œuvre. Sans doute, les membres du gouvernement et leurs collaborateurs y voient-ils l’intérêt d’une concertation plus rapide et plus circonscrite, de préférence à une saisine du CeSe.
Pourtant, le rapport du CGSP conclut clairement à l’intérêt d’une articulation appropriée avec le CeSe en soulignant à la fois les points communs de notre assemblée avec le Commissariat à la stratégie et à la prospective et les rôles distincts qui ont permis depuis 1946 une « coexistence, sans difficulté significative » du CeS et du Commissariat général du Plan..
le rapport engage d’ailleurs le CeSe et le CGSP dénommé depuis France Stratégie, à développer des coopérations.
dans le droit fil de cette recommandation, le Conseil a accueilli le 17 novembre 2014, le Colloque « la rSe en actes - Vers un plan national d’action pour la rSe » conjointement organisé avec la Plateforme nationale pour la responsabilité Sociétale des entreprises, placée auprès du Premier ministre et hébergée par France-Stratégie. Cette manifestation a été l’occasion de faire connaitre les travaux récents du Conseil sur un thème par définition transversal concernant la quasi-totalité des activités des sections et délégations.
de même, le travail réalisé au cours de l’année 2015 sur la définition d’un tableau de bord des indicateurs complémentaires au PiB est une illustration particulièrement constructive de cette coopération.
Cette complémentarité avec le réseau de France-Stratégie laisse ouverte la question relative à la prolifération des autres instances consultatives. le CeSe est d’ailleurs régulièrement sollicité pour participer à ces instances (33 représentations confiées au Bureau et 34 du ressort du Président).
l’annexe 2 établit une synthèse des bilans adressés par les conseillers ; il est clair que ces derniers s’enrichissent de ces différents mandats et sont en mesure de nourrir les travaux de leurs formations de travail respectives et que réciproquement, l’exercice de ces mandats de représentation permet aussi de mieux faire connaître le CeSe et surtout les rapports, avis ou études réalisés, auprès de nombreux partenaires. il est non moins clair que certaines instances ne se sont apparemment jamais réunies ou se réunissent trop peu fréquemment : les représentants du CeSe au sein de la conférence économique annuelle, du conseil supérieur de la recherche et de la technologie n’ont jamais été conviés.