Les restrictions budgétaires en tant qu’élément de rétrécissement de l’ampleur territoriale des interventions

Outre les limites imposées par les aspects traités ci-dessus, pendant la période d’expérimentation du programme, les gestionnaires et les habitants des UE qui participaient au processus d’aménagement territorial se sont confrontés à une autre question d’ordre pratique, relative aux ressources devant être appliquées dans l’urbanisation des occupations et le renforcement des capacités de gestion des acteurs. En effet, par rapport aux montants des investissements initialement prévus, le budget du Prometrópole souffrit d’un fort raccourcissement, de l’ordre de presque 50% entre les années 2003 et 2007.

Cette réduction de la disponibilité de recours pour implanter les actions est due aux « aléas » de l’économie mondiale – plutôt positifs à l’égard des conditions d’endettement du pays – et à une évolution progressive des paramètres de fiabilité de l’économie brésilienne qui valorisaient considérablement la monnaie nationale, le real. Par conséquent, si en 2003 les 84 millions de dollar américains mis à disposition pour le financement des interventions correspondaient à un total de 157 millions de reais brésiliens, en 2007 ce montant ne représentait que 83 millions, soit à-peu-près la moitié des valeurs programmées pour les investissements.

Puisque la dévaluation du dollar face au real était une menace n’ayant pas été prise en compte au moment de la rédaction du planning stratégique, les gestionnaires du programme durent établir des négociations entre les partenaires locaux et le principal bailleur de fonds, la Banque mondiale, pour arriver à un accord visant à solutionner ce problème sans affecter le délai établi pour la mise en œuvre des améliorations. Il fallait tout d’abord redéfinir l’ampleur des objectifs du programme, en prenant soin de ne pas altérer leur essence et de ne pas compromettre irréversiblement les résultats attendus.

La solution appliquée visait à la restriction de l’étendue territoriale des interventions et, par conséquent, à la réduction des interventions dans le domaine de l’urbanisation des unités d’écoulement. En effet, le principe établi pour arriver à cette formule fut celui de permettre la mise en œuvre de l’ensemble des activités prévues dans une échelle d’action plus restreinte.

De cette façon, le précepte d’expérimentation pourrait être maintenu et les interventions basées sur des plans et projets complets, conformément au manuel d’opération, seraient convenablement évaluées à l’égard de l’accomplissement des objectifs définis dans la phase de planification et des impacts de transformation du cadre urbain trouvé au moment de la mise en route du programme.

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Cette logique était conforme à la méthodologie adoptée par le programme et – apparemment – appropriée à l’affrontement des difficultés rencontrées ; pourtant elle portait les fondements d’une contradiction qui allait bientôt être perçue dans le choix des zones qui ne seraient plus touchées par les interventions du Prometrópole. Nous rappelons que les UE-17 et 23 furent retenues comme cibles des projets pilotes en raison de la diversité des conditions y rencontrées, permettant ainsi la vérification de l’efficacité des différentes solutions appliquées dans le processus d’urbanisation. Un des aspects de cette hétérogénéité était le fait que l’occupation de Passarinho était localisée principalement sur les collines et celle de Campo Grande entièrement située dans la plaine ; des situations géographiques qui imposaient la prise en considération de paramètres de projets très distincts du point de vue topographique, géologique, infrastructuraux, réseautique, etc. Face à cette contrainte, nous soulignons le fait que la rupture du principe de mise à l’épreuve des méthodes appropriées à chacune de ces situations n’était pas envisageable.

D’abord, étant donné l’obligation de réduire l’ampleur des interventions, les gestionnaires du programme choisirent de concentrer les actions dans l’UE-23 sur les deux occupations plus précaires, à savoir Capilé et Saramandaia, dans le Secteur 1. Cependant, dans le territoire de l’UE-17 l’option adoptée fut celle de ne plus prendre en compte la région des morros dans l’exécution des actions physiques du programme, et cela malgré l’élaboration de plans et projets d’intervention urbanistique sur cette zone, achevée dans la phase d’organisation. Or, comment les gestionnaires envisageaient-ils un examen de l’approche adoptée et de ses fruits sans respecter les préceptes avancés ? Une telle omission pourrait-elle signifier l’échec du Prometrópole ?

L’explication retenue pour l’exclusion des collines de Passarinho parmi les cibles des interventions pilotes avait comme base le fait que, depuis l’année 2001, un autre genre d’initiative s’occupait de l’aménagement des occupations pauvres situées dans ces régions inscrites dans la région métropolitaine de Recife. Il s’agissait du programme Viva o Morro, mis en place au début du XXI^e siècle par le gouvernement de l’État du Pernambouc et ayant le contrôle des risques représentés par les eaux de pluie comme sujet central. Comme nous détaillerons dans le chapitre suivant, ce programme traitait spécifiquement des questions relatives au maniement des eaux pluviales dans ces zones, par le biais de l’application de solutions appropriées aux contraintes y constatées.

Selon cette perspective, laisser à la charge du Viva o Morro les interventions d’urbanisation des morros semblait être le choix le plus adapté face à l’impasse budgétaire. De surcroît, ce programme était censé apporter des réponses aux problèmes d’occupation chaotique des collines de la RMR, selon une approche similaire sur bien des aspects similaire à celle du Prometrópole, à savoir dans la perspective « durable » des actions suggérées ; dans la gestion de proximité fondée sur des instances de contrôle réparties dans les territoires cibles ; dans la garantie de la participation communautaire au processus d’urbanisation ; et dans l’application du principe d’intégration des interventions dans les domaines de l’aménagement territorial, de

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la gestion des eaux urbaines – avec un intérêt plus approfondi pour le contrôle des eaux de pluie – et de la conservation environnementale.

Or, pour aménager les morros, le Viva o Morro avait ses propres limitations budgétaires, plus importantes que celles du programme d’urbanisation des occupations pauvres dans le bassin du Beberibe. En fait, les restrictions auxquelles ce premier programme faisait face étaient de nature « structurelle », dans la mesure où il ne comptait pas avec un budget propre et régulier au niveau de l’État et dépendait du transfert sporadique de ressources du Budget général de l’Union (OGU) pour réaliser les actions prévues. Cette situation ne garantissait pas le transfert annuel des ressources nécessaires à l’opération du Viva o Morro et conférait un caractère d’incertitude aux actions projetées, vu la nature hasardeuse des processus de négociation politiques indispensables à l’obtention des fonds en question. De ce fait, au lieu des mesures structurelles pour la stabilisation des flancs de colline ou le contrôle du ruissellement superficiel, la caractéristique la plus remarquable de ce programme-là était d’apporter une nouvelle vision sur l’aménagement de ces régions en vue de l’éradication des risques environnementaux. Une fois encore, les mesures non-structurelles supplantaient les actions structurelles.

Malgré une évolution notable des aspects de gestion urbaine des morros et d’une série d’interventions d’amélioration des conditions urbanistiques dans ces régions, le Viva o Morro ne se révèlait pas être une initiative capable d’installer les aménagements nécessaires à l’accomplissement des interventions voulues par le Prometrópole. Effectivement, comme nous le verrons dans le Chapitre 4, un net écart entre les réalisations de ces programmes peut être perçu en allant à Passarinho. Au regard du niveau d’application des solutions d’aménagement des eaux superficielles nous voyons que la distribution des éléments de captage et transport des eaux et la couverture des systèmes d’assainissement étaient plus importantes dans la plaine que sur les collines. En ce qui concerne la précarité de l’habitat, en 2007 les situations à risques se rencontraient encore partout sur les morro, en dépit des investissements réalisés visant à leur éradication.

En ce qui concerne ce dernier aspect, malgré l’adoption du précepte de déplacement des familles en situation à risques critiques, dans des espaces créés pour accueillir les nouveaux logements (installés dans les espaces libres dans la plaine), il nous semble qu’il persiste un autre genre d’écart, celui concernant la logique d’intégration territoriale dans la gestion d’un bassin versant ou d’un microbassin configuré par une unité d’écoulement. Prenons comme base le schéma que nous avons utilisé dans l’Introduction pour illustrer la perspective d’intégration des politiques sectorielle de l’eau et d’aménagement urbain dans la RMR (cf.

Figure I-8). Comme nous essayons de démontrer dans la Figure 2-13, la menace la plus évidente à la bonne opération du Prometrópole était l’isolement des actions d’urbanisation à sa charge en aval du bassin du Beberibe, par rapport à celles menées en amont par le Viva o Morro.

Figure 2-13 : Perspective d’action conjointe du Prometrópole et du Viva o Morro dans le bassin du Beberibe

Source : Élaborée par l’auteur.

En confrontant le schéma ci-dessus avec celui illustré dans la Figure 2-10 nous pouvons mettre en lumière un double décalage par rapport aux aspects territoriaux nécessaires à la gestion intégrée des eaux urbaines dans le bassin versant du Beberibe. Le premier, plus limité du point de vue de l’ampleur et de la complexité de la gestion territoriale nous renvoie à l’idée synthétisée dans la figure précédente, où les actions en amont et en aval ne dialoguent pas et potentialisent des conflits d’ordre opérationnel à l’égard des dynamiques hydriques. Le deuxième (à son tour) a comme fondement une perspective d’intégration plus vaste, qui considèrent les éléments territoriaux d’un même bassin (et des sous-bassins qui en font partie) en tant que références à la gestion urbaine, dans des bases plus contemporaines, prenant en compte les aspects sociaux-économiques, environnementaux et politiques.

Dans ce dernier cas, concernant les aspects territoriaux guidant l’organisation du Prometrópole représentée dans la Figure 2-10, nous nous rendons compte qu’il n’existe pas d’instances de coordination au niveau des actions dans l’ensemble du bassin en question. Plus précisément, aucun des organismes responsables des délibérations, de la gestion, de l’exécution et du suivi des actions programmées ne prend en charge les interventions dans le territoire commun représenté par le fleuve Beberibe. Ceci est également vrai au niveau de l’État, où ce genre de gestion intégrative pourrait s’établir ; les institutions déjà existantes ou créées à partir de la mise en route du programme n’ont pas une nature adaptée à une telle tâche.

Les unités Technique et d’Exécution (UT-Prometrópole et la COMPESA, respectivement) jouent des rôles bien précis et trop éloignés des objectifs d’une coordination de gestion par bassin versant. Même l’unité de Gestion du programme (l’UGP-Prometrópole) ne possède pas une structure apte à mobiliser les acteurs et à gérer les conflits, fort exigeante du point de vue de l’organisation de Forums de concertation de procédures d’élaboration de Plans généraux de

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gestion du bassin. Cela rend encore plus visible l’écart mis en évidence dans la section précédente, et nous amène à reposer la même question concernant l’application d’une vision effectivement intégrative dans l’opération du programme.

En fait, la vision prédominante dans la prise de décision citée fut budgétaire, et les questions relatives à l’approche établie depuis la conception du programme et aux aspects techniques d’exécution partielle des interventions ne furent pas suffisantes pour agir autrement. Un présupposé était mis en lumière, celui de la coordination des actions menées par les deux programmes. Pourtant, même si le Prometrópole et Viva o Morro gardaient des similitudes remarquables, l’obéissance à ce principe n’était pas facilement atteinte, s’agissant d’actions distinctes par rapport à plusieurs paramètres, à savoir ceux relatifs aux territoires cibles, aux structures organisationnelles, aux moyens disponibles pour les investissements, etc.

Or, face à ces enjeux, le modèle de gestion par bassin versant prôné par le Prometrópole devint limité dans son applicabilité, ce qui peut impacter sur les résultats attendus. Par contre, ces questions pourraient être traitées de façon plus pratique en prenant comme fondement la systématique de gestion par Comités de bassin dont les caractéristiques nous avons avancé auparavant les caractéristiques. Néanmoins, vue l’étendue territoriale du bassin en question, l’articulation entre les programmes pourrait se produire par le biais d’un comité central, tout à fait distinct des CDL par rapport à l’échelle de référence des actions et objectifs envisagés.

Nous pourrions l’envisager à l’image des Comissions locales de l’eau (CLE) françaises qui animent la gestion territoriale par bassin dans le cadre des SAGE. Du point de vue des domaines (intra et intersectoriels) mobilisés, il aurait une tendance à se configurer un espace privilégié d’intégration des interventions face aux conflits potentiels du choix de « rétrécir » le territoire d’action du programme. Enfin, en ce qui concerne les aspects politico-sociaux, ce comité (ou commission) pourrait servir à l’opération d’une concertation entre les différents acteurs (institutionnels et non-institutionnels, gouvernementaux et non-gouvernementaux) intéressés.

Selon ces raisonnements, nous pouvons mettre en lumière certaines perspectives de résolution des contraintes additionnelles auxquelles les gestionnaires doivent encore faire face. La clé de la réussite peut être trouvée dans cette instance manquante, capable de promouvoir le dialogue entre les acteurs et l’intégration des actions à tous les niveaux territoriaux : en amont comme en aval ; et sur les deux rives du fleuve. Suivant le même genre de proposition, cette instance pourrait apporter au programme une qualité qui lui fut enlevée vu la façon dont ses actions s’organisent, à savoir celle de remettre le Beberibe au centre des attentions.

Effectivement, cette préoccupation supplémentaire (peu visible au regard des intentions du programme) deviendra une barrière insurmontable sans la mise en place d’un tel genre d’alternative. Le manque d’actions tournées vers la récupération du fleuve Beberibe s’ajoutant à l’absence d’instances aptes à une gestion articulée du bassin tout entier peut configurer l’abandon des principes prônés dans les documents qui régissent le programme.

Or, vu les limites avancées, comment les gestionnaires du Prometrópole peuvent-ils gérer les aspects du ruissellement – et ceux de l’assainissement en général – s’ils ne prennent pas en

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charge les interventions en amont et en aval du territoire de gestion ? Est-ce que la mise en œuvre non-équilibrée dans la plaine et sur la colline représente une menace au bon fonctionnement des systèmes et réseaux ? Les situations à risques persistant sur les morros ne se présentent-elles pas comme des barrières à l’accomplissement des objectifs du programme ? Finalement, le Beberibe n’étant pas (à part entière) l’objet central des interventions, le Prometrópole peut-il être encore identifié en tant qu’exemple de l’application des préceptes et suggestions issus du PQA-PE ?

Nous pensons que le Prometrópole vit ses prétentions diminuées par rapport aux buts initialement délimités. Nous constatons qu’il fut réduit à un programme d’urbanisation privilégiant les actions d’amélioration de l’habitat dans la plaine du Beberibe au détriment des solutions nécessaires à mitiger les impacts du cadre de précarité sur les morros.

Effectivement, en circonscrivant les actions à cette région précise et sans pouvoir garantir la réalisation de celles en amont le Prometrópole peut être classifié plus précisément comme une expérience d’aménagement de la ville amphibie.

Pour cela, l’initiative débutée à la fin du siècle précédent apporta des contributions remarquables, surtout celles concernant la mise en relation des aspects du contrôle des eaux de pluie et de l’organisation du territoire dans l’exécution d’interventions concrètes d’urbanisation de favelas, prenant en compte les aspects de participation des communautés cibles dans ce processus. Néanmoins, comme notre recherche prend en compte les deux expériences pilotes d’urbanisation d’occupations pauvres nous pouvons prévoir que les incohérences dévoilées se présentent comme des indices d’un genre d’action en voie d’expérimentation.

Dans ce cas, une évolution peut être mise en route et les aspects « non-intégratifs » mentionnés peuvent être l’objet d’améliorations dans l’avenir. En effet, au moment de notre recherche sur le terrain en 2007, seulement l’UE-17 Passarinho et l’UE-23 Campo Grande recevaient déjà les interventions d’urbanisation menées par l’État, tandis qu’Olinda avait fini les plans d’intervention urbanistique pour l’UE-07 Varadouro et l’UE-15 Caixa d’Água.

La municipalité de Recife à son tour menait l’effort de réalisation simultanée de sept plans pour les UE-03 Dois Unidos, UE-04 Dois Unidos/Córrego do Morcego, UE-08 Dois Unidos/Alto do Capitão, UE-17 Nova Descoberta/Linha do Tiro, UE-19 Beberibe/Porto da Madeira, UE-20 Arruda et UE-21 Campina do Barreto. Outre l’urbanisation des unités d’écoulement, le programme progressait dans le sens d’installer la première des Stations de traitement d’eaux usées (STEU) dans le quartier pauvre de Peixinhos et de créer un Centre culturel dans les installations de l’ancien abattoir¹⁰⁵ (cf. Figure 2-14).

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105 Cet équipement fut appelé Nascedouro de Peixinhos, ce qui peut être traduit approximativement comme « le berceau de Peixinhos ». Ce nom fut choisi avec soin et représente l’idée clé des transformations envisagées, car il exprime une opposition nette par rapport au mot « matadouro » (abattoir) dont le radical matar en portugais a le sens de « tuer ».

181 Figure 2-14 : État d’avancement des actions du Prometrópole (2007)

Source : Élaborée par l’auteur, basée sur de données de l’UGP-PROMETRÓPOLE, 2007.

Au moment de la deuxième visite sur le terrain, avant la finalisation de la recherche, tous les plans et projets urbanistiques étaient déjà élaborés par les municipalités, tandis que les interventions d’urbanisation étaient finies dans l’UE 17 dans Olinda et en cours dans toutes les UE restantes dans les villes d’Olinda et de Recife.

Finalement, en dépit de l’approche intégrative prônée, la constatation présentée ci-dessus montre une tendance immédiate au non-équilibre des interventions et résultats du programme, permettant d’envisager l’aggravation de certains problèmes au lieu de leur résolution – dans un même niveau de réussite – de tous les aspects concernés.

Qu’elle soit momentanée et réversible, ou pas, cette inclination dévoile une incohérence qui peut influencer la raison d’être du programme, faisant courir des risques à l’ensemble des actions envisagées dans les autres UE à l’intérieur du bassin. Seule l’analyse des résultats des interventions envisagées et leur intégration aux actions menées sur les collines est capable de nous offrir des indices plus nets sur la réelle performance du Prometrópole.

Approfondis dans le quatrième chapitre, les aspects empiriques de l’expérimentation du programme nous apportent des indices pour répondre aux questions posées. Face à la réalité de l’élaboration des projets urbains et de l’implantation des ouvrages physiques suggérées par ceux-là, les acteurs intéressés devaient assumer l’initiative de rendre effectives les intentions du programme. Enfin, fondée sur une approche par bassin versant, la construction des objectifs auraient dû respecter une perspective plus vaste des territorialités « réseautiques » (cf. DUPUY, 1991), en considérant plus largement les aspects d’intégration physique entre les microbassins et leur fonctionnement dans l’ensemble du bassin du Beberibe.

Au delà des facteurs politico-administratifs, la négligence envers la logique de fonctionnement de la gestion par bassin versant se pose comme un enjeu à faire face à l’avenir. Comme le signala le Secrétaire exécutif de Ressources hydriques de l’État, dans une communication à l’Assemblée des députés du Pernambouc au mois d’avril 2010, « dans le

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Prometrópole, nous avons oublié le fleuve Beberibe et [cette omission] doit être corrigée pour éviter le risque d’un échec du programme » (CIRILO¹⁰⁶, 2010).

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106 Hydrologue et professeur à l'Université fédérale de Pernambuco, M José Almir Cirilo est une grande figure de la gestion des ressources hydriques nationale. Il a été président de l’Association brésilienne de ressources hydriques (ABRH) et membre-directeur du Comité du bassin du São Francisco, le plus grand fleuve du Nord-Est et cible d’un complexe processus d’intégration avec d’autres bassins. Actuellement il préside le Comité du Fond national de de ressources hydriques (CTHIDRO) du Ministère de la Science et Technologie.