Les mesures non-structurelles en tant que fondements du programme

Vu que le Prometrópole était conçu comme un programme d’urbanisation, nous sommes enclins à penser que, d’abord, il allait se concentrer sur la mise en œuvre des mesures structurelles, telles que l’installation des réseaux et infrastructures, la construction d’équipements publics, l’amélioration des conditions physiques de l’habitat… Pourtant, même si ces actions représentaient sa finalité majeure, dans la conception du programme une plus grande attention fut donnée aux mesures non-structurelles, telles que l’élaboration de plans et projets d’intervention, la création d’instances de gestion participative et de contrôle, les procédés de suivi, l’évaluation et réorganisation des actions, etc.

Le poids des mesures non-structurelles peut être mesuré par l’espace qu’elles occupaient dans le Manuel d’élaboration du programme. En fait, dans celui-ci (qui peut également être classifié comme un instrument de nature non-structurelle) tous les fascicules traitent d’aspects relatifs à ce genre de mesure. La seule mention aux mesures structurelles, dans la deuxième section du Fascicule C-2, était en effet relative à la « coordination, supervision et fiscalisation de l’installation des ouvrages » (cf. UGP-PROMÉTROPOLE, 2003-d). Cette constatation est cohérente avec la façon dont le programme était censé être appliqué, à savoir par la réalisation préalable de projets pilotes en tant qu’expérimentation des procédures d’intervention nécessaires à l’urbanisation. Les exigences d’exécution des ouvrages, communes à la phase d'embauche des entreprises de bâtiment et travaux publics (BTP) seraient détaillées dans le processus d’appel d’offre post-projets.

Néanmoins, au regard de la nature du manuel (d’exécution des actions), la prédominance des aspects non-structurels se justifie. Il fallait initialement définir les procédures fondamentales et les instruments nécessaires à l’opération du Prometrópole. Les Plans annuels d’opération (POA) étaient l’outil de gestion technique le plus important du programme, se configurant de véritables plans de travail et d’application des ressources financières pendant une période d’un an. Les POA traitaient deux aspects majeurs, à savoir ceux de nature technique, relatives aux actions à développer et les buts définis par le programme ; et ceux de nature financière, concernant l’application des investissements prévus. Dans ce dernier aspect, dans les plans annuels devraient être présentés aussi les Plans semestriels d’appel d’offre (PSL).

L’élaboration des POA était prévue en deux étapes consécutives, la première traitant de l’élaboration des plans annuels d’opération des actions menées par les unités d’exécution du programme, au niveau local à la charge des municipalités. La deuxième visait à la consolidation des plans locaux dans un POA pour l’ensemble du programme, devant être élaboré par l’Unité technique (UT-Prometrópole). Ces plans devaient respecter le Plan d’investissement et le Plan général en accord avec la BIRD dans la phase préliminaire, et étaient censés aborder au moins les aspects suivants :

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- La définition des composants du programme sous la responsabilité de chaque unité d’exécution, en détaillant tous les sous-composants, projets et activités devant être mis en place l’année suivante¹⁰³.

- La présentation des principales activités, en détaillant les responsables par leur exécution et suivi, et les délais nécessaires à leur accomplissement.

- La délimitation de l’ensemble des actions programmées à la charge des unités d’exécution locales et de l’UT- Prometrópole.

- Le montant des investissements déjà appliqués et devant être appliqués, par action et par niveau d’exécution.

- L’enregistrement des informations sur l’état d’avancement des actions et de l’application des investissements dans le SIGMA, outil technologique créé par la BIRD pour faciliter l’analyse du programme.

L’élaboration des Plans annuels d’opération suivait trois étapes, à savoir l’organisation d’ateliers de suivi et de programmation participatifs, devant être réalisés dans l’espace des Bureaux locaux avec la participation des représentants des communautés cibles ; la réalisation des ateliers d’élaboration des POA par les unités d’exécution, consolidant les contributions issues des travaux sur le « terrain » d’intervention ; et les ateliers de l’Unité de gestion du programme (UGP-Prometrópole), organisés par l’UT-Prometrópole et ayant pour but l’opération du programme dans l’année suivante.

Dans une perspective cohérente avec l’approche de planning stratégique adoptée par la Banque mondiale, l’exécution du programme était censée mettre en œuvre trois types d’action :

- De Coordination : cette action, relative à l’organisation des activités selon un ordre et une méthode donnés, était suppoée définir les directives d’actions telles que la réalisation des ouvrages et des services.

- De Supervision : acte de diriger, d’orienter ou d’inspecter l’avancement des activités depuis un plan supérieur de pouvoir, visait à la bonne application des consignes du programme dans plusieurs étapes du processus d’urbanisation, à savoir la planification ; les appels d’offre ; l’implantation des ouvrages, actions et services ; l’administration financière et la diffusion du programme. Dans toutes ces étapes les informations obtenues devaient alimenter le SIGMA.

- De Fiscalisation : action tournée vers le suivi des activités et de vérification de l’observation des paramètres de projet dans les résultats obtenus.

Ces actions avaient un rapport direct avec les sphères de gestion et d’opération du programme, que nous avons soulignées auparavant. Elles étaient complétées par autres types d’activité stratégiques, à savoir la Surveillance, où les informations relatives à l’avancement

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103 Dans le cas des actions qui donnaient suite à une autre déjà réalisée, le POA devrait indiquer le niveau d’avancement de l’action précédente.

du programme devaient être produites, et l’Évaluation, pendant laquelle les indices de pertinence, de performance, d'efficacité et d'impact du Prometrópole seraient mesurés.

Ces aspects indiquent qu’au delà de l’exécution d’ouvrages élaborés à partir de « projets complets », les gestionnaires du programme avaient conscience de l’obligatoire conception d’une systématique guidant toutes les interventions qui participaient à son opération et à la concrétisation des modifications envisagées en vue de l’évolution du cadre de vie dans les occupations pauvres dans le bassin versant.

La préoccupation centrale était de mettre à disposition les moyens et outils nécessaires à la coordination des activités, à l’évaluation des résultats et impacts, et à leur entretien dans la période post-intervention. Les règles d’usage et d’occupation du sol, ainsi que d’autres paramètres urbanistiques, étaient parmi les instruments servant à cette systématique, ainsi que les plans et projets d’intervention et de suivi du processus d’urbanisation, conformément à un procédé où les mesures non-structurelles dirigent la bonne application des mesures structurelles. Nous trouvons une évidence de cette observation dans le schéma du suivi des actions d’installation des ouvrages présenté dans le Fascicule « C » du manuel d’opération (cf. Figure 2-11).

Figure 2-11 : Diagramme d’enchaînement logique du suivi de l’exécution des ouvrages

Source : UGP-PROMETRÓPOLE, 2003-e, adaptée par l’auteur.

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Ce genre de procédé fut conçu également pour les phases précédentes, c’est-à-dire celles de Sélection et d’engagement des services de consultation (des EG) ; celles de Suivi des services de consultation ; et celles d’Appel d’offre pour la réalisation des ouvrages. Outre ces actions, le programme s’intéressait à la mise en route d’un processus de planification participatif, ayant l’élaboration des Plans d’intervention urbanistique comme but. Pour la mise en œuvre de ceux-ci furent définies dix étapes consécutives, allant de la collecte d’informations et de la sensibilisation des communautés ciblées, jusqu’au Diagnostic et à l’élaboration des Plans et Projets, en finissant par la surveillance de l’implantation du plan d’intervention et l’évaluation de ses résultats. Le schéma présenté sur la Figure 2-12 illustre le déroulement prévu des activités auquelles les représentants des communautés allaient prendre part.

Le Plan d’intervention urbanistique avait comme finalité d’établir dessuggestions de réaménagement des UE, en adéquation avec la réglementation de l’occupation et de l’utili sation du sol, de l’amélioration et adéquation des équipements publics et des espaces communs, et de l’amélioration des services de ramassage d’ordures, d’alimentation en eau, de téléphonie, etc. D’autres plans et projets complémentaires s’ajoutaient au premier, dans le but d’aménager ces espaces. Deux genres d’initiatives de même nature que les plans urbanistiques contribuaient à la mise en œuvre de celui-ci, à savoir les Plans de développement social (visant aux actions de caractère social et économique), et les Plans de relogement des familles occupant des zones à risques ou des terrains dont la libération servait à l’installation des interventions. Enfin, il fallait élaborer les Projets de base à la réalisation des ouvrages architectoniques et urbanistiques, telles que les systèmes d’assainissement.

La coordination générale du programme se vantait d’avoir introduit des innovations notables dans la conception de ces étapes. Or, en comparaison à d’autres initiatives de même nature dont le point focal était l’urbanisation des aires pauvres, le Prometrópole ne présentait rien de vraiment novateur, surtout en ce qui concerne l’approche des questions « d’ordre social » et l’application d’une « méthodologie participative » (UGP-PROMETRÓPOLE, 2003-e, p. 7).

En effet, le PREZEIS avait déjà avancé les fondements de certaines des solutions employées, telles que l’encouragement de la participation des habitants dans les processus de régularisation des favelas et du renforcement des activités productives et associatives comme un moyen d’insertion sociale et une garantie des conditions de survie des habitants. Ces éléments étaient de présupposés à l’entretien à long terme des investissements publics et à la fixation des populations cibles dans les occupations par elles bâties.

Par contre, le programme offrait des solutions capables de rationaliser les investissements et de viabiliser les interventions à court terme. La cartographie simplifiée, employant des images de satellites conjuguées aux cartes mises à disposition par la CONDEPE/FIDEM et la SUDENE, en est un exemple. La réalisation de « cadastres synthétiques » des occupants, en opposition à ceux, excessivement détaillés fondant les actions du PREZEIS, furent également une bonne résolution.

Figure 2-12 : Feuille de route de l’élaboration des Plans d’intervention sous une approche participative

Source : UGP-PROMETRÓPOLE, 2003-e, adaptée par l’auteur.

Outre l’enregistrement de données des familles ciblées par l’intervention, les enquêtes sur les conditions de vie ne retenaient que les informations plus objectives en vue de l’urbanisation.

De même, ce caractère pragmatique déterminait l’élaboration de Projets de base – au lieu des Projets exécutifs – pour guider les ouvrages dans le domaine des infrastructures, un choix remarquable à l’égard de l’échec des interventions urbanistiques du Plan de régularisation des ZEIS qui exigeait un niveau d’approfondissement rarement atteint.

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Cependant, ce fut un outil méthodologique de planification participative qui allait marquer le caractère novateur du programme par rapport à ses congénères. L’adoption, par suggestion de la BIRD, du processus de Diagnostic rapide urbain participatif ¹⁰⁴ (DRUP) accéléra la mise en route des ateliers de diagnostic, d’identification des priorités et de proposition de solutions.

Originellement créé pour les diagnostics participatifs dans la zone rurale et dont l’ambition était la conception de plans de conservation environnementale et de développement social, cet outil fut adapté à l’emploi dans des circonstances semblables rencontrées en milieu urbain.

Son application dans les processus d’urbanisation d’occupations pauvres dans la RMR s’est répandue rapidement et fut également utilisée dans des programmes tels que le Viva o Morro, que nous traitons dans le chapitre suivant.

Excepté le DRUP, le Prometrópole introduisit un autre élément de gestion qui servait à le distinguer des autres expériences. Issue également des recommandations de la Banque mondiale, l’installation du SIGMA signifia un avancement technologique dans le contrôle des activités du programme. Alimenté à toutes les étapes d’opération cet outil servait avant tout à l’administration des investissements, mais il devenait un instrument de contrôle social, vu que les comptes rendus étaient élaborés, et que celui-ci avait pour base les informations du système et que la participation des communautés dans les activités au niveau des Bureaux locaux contribuait à l’alimentation de celui-ci. L’importance du SIGMA dans la mise en route du Prometrópole peut être mesurée par la place occupée par les orientations d’utilisation du système dans le Manuel d’opération.

D’ailleurs, parmi les procédures du programme se trouvait l’application d’instruments d’évaluation des impacts des actions. En vue de cela, deux méthodologies furent retenues, la première servait à la comparaison entre la situation observée avant la mise en route des interventions et celle enregistrée après les actions (Comparaisons avant-après), et permettait d’identifier les améliorations et changements produits par les habitants eux-mêmes qui peuvent être attribués au Prometrópole. La deuxième, rendait possible la comparaison des conditions d’habitat des occupations, ayant reçu des améliorations apportées par le programme avec celles dont les conditions d’occupation étaient similaires au moment de la mise en opération du programme, mais qui n’avaient pas été la cible des interventions (Comparaisons par groupes de contrôle).

Finalement, l’organisation s’intéressait à l’évaluation de l’efficience et de l’efficacité des actions, considérant cette première comme la capacité de bien organiser les moyens et de mettre en œuvre les activités prévues dans la phase de planification, et la deuxième comme la qualité des interventions à produire les changements projetés en vue de l’amélioration des conditions trouvées avant leur exécution. Le Prometrópole comptait construire un système d’indicateurs dont les caractéristiques servaient à l’évaluation des aspects suivants :

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104 Diagnostic rapide urbain participatif, méthode développée par l’agence de coopération allemande GTZ (Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit) inspirée des expériences de planification rurale (DRP, diagnostic rapide participatif). Le DRUP est un outil de connaissance et organisation des priorités des communautés.

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- L’Indice de couverture du programme, défini comme le pourcentage de foyers touchés par les interventions, par rapport au nombre total de familles habitant l’unité d’écoulement.

- Le Rapport coûts / Moyenne des revenus familiaux, établi par la relation entre le coût moyen des investissements par famille et la moyenne des revenus de celle-ci.

- L’Appropriation de la structure des coûts, saisi comme le pourcentage des sommes appliquées dans les actions suivantes :

a) Gestion du programme (paiement des services rendus par les Entreprises gestionnaires et les équipes des Unités d’exécution) ;

b) Élaboration d’études, de plans et projets ;

c) Investissements en infrastructures (locale et supra-locale) ; d) Régularisation urbanistique et foncière ;

e) Actions de nature sociale ;

f) Habitats pour les familles relogées ; g) Concession de microcrédits aux familles.

- Taux de récupération des coûts d’investissements, mesurés à partir des taxes, redevances de services publics, impôts et autres contributions collectées pour les améliorations dans les régions ayant bénéficié du programme.

Bien que ce dernier paramètre ne soit pas pertinent en tant que résultat attendu dans des quartiers pauvres, dont les habitants paient plutôt les valeurs des impôts intégrés aux coûts des produits de consommation que celles des redevances, l’ensemble des aspects de base à la définition des indicateurs permettaient d’envisager une évaluation correcte des investissements. Cela nous renvoyait à la possibilité d’inclure dans le système des éléments concernant spécifiquement les impacts des contributions de la gestion sectorielle de l’eau, plus spécialement ceux du contrôle des eaux de pluie, dans l’aménagement urbain. Ne serait-il pas viable de faire une telle évaluation, respectant une perspective d’intégration intra et intersectorielle ?

2.3. Les incohérences au sein du Prometrópole : les questions de