Le Projet de qualité des eaux comme une politique publique nationale

Les questions auxquelles l’État du Pernambouc faisait face étaient, d’ailleurs, analogues à celles qui touchaient les grandes villes, les agglomérations urbaines et les métropoles d’autres États brésiliens. À la même période durant laquelle la problématique des eaux urbaines devint un sujet incontournable dans la gestion de la RMR, des initiatives s’appuyant sur le même objectif se développaient au niveau national. En effet, à l’origine le « Projet de qualité des eaux et de contrôle de la pollution hydrique » est une intervention fédérale (le PQA-BR dont nous avons déjà avancé l’existence) conçue au sein du Secrétariat national d’assainissement (SNS) au début des années 1990, dans un cadre qui anticipait des préoccupations d’ordre réglementaire et environnementale prédominantes dans les décennies à venir et qui influencerait les premières esquisses de la politique nationale d’assainissement⁶².

De ce fait, il est possible de démontrer que le projet national visant à la promotion de la qualité des eaux urbaines dans les grandes villes anticipe des tendances dans un contexte plus élargi, où prennent place la construction des concepts et l’instauration des nouvelles pratiques

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62 Dans le cadre de transition, pendant les années 1990 eurent lieu les premiers débats à propos de la régulation des services d’assainissement au Brésil au regard d’une possible reprise d’un modèle de gestion fondé sur la concession ou la privatisation. Avant le PQA-BR, le Projet de modernisation du secteur de l’assainissement (PMSS) fut mis en place dans le but de redéfinir la politique sectorielle au niveau national, en définissant les espaces et les fonctions des acteurs publics (les compagnies d’assainissement) et privés responsables de la future opération des systèmes. Ce projet, conçu et financé également en collaboration avec la BIRD, permit à plusieurs États fédérés de mettre en place les imbrications avec les administrations au niveau des municipalités, des agglomérations urbaines et des régions métropolitaines visant à établir les bases légales d’une régulation de ces services.

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au niveau mondial. Le développement du PQA-BR eut lieu avant la réalisation de la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement (le « Sommet de la Terre ») à Rio de Janeiro, en 1992. Rappelons-nous qu’à cette occasion fut adopté le texte de la « Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement » qui consacra la notion de développement durable avancé par le Rapport Brundtland (ONU, 1987) et dont les 27 principes guidèrent l’élaboration de l’Agenda 21.

Ultérieurement, en septembre 2000, dans la définition des Objectifs du millénaire (ONU, 2000) l’intégration des « principes du Développement durable dans les politiques et les programmes nationaux » serait prônée (op. cit.). En outre, dans la définition de l’Objectif 7 d’« assurer un environnement humain durable » la protection des ressources naturelles et l’amélioration du niveau de couverture des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement seraient parmi les cibles à atteindre⁶³. Ces thématiques sont déjà traitées – ou mentionnées – dans la conception du PQA-BR et constituent des indices d’ordre général qui nous incitent à examiner son caractère novateur.

Au fur et à mesure que nous sondons le projet nous constatons comment le degré d’avancement de ses directrices, par rapport à d’autres expériences précédentes ou contemporaines. Un autre indice de celui-ci est l’établissement des objectifs à accomplir.

Fixant la conception, le développement et la préparation de programmes d’assainissement environnemental urbain et de gestion des ressources hydriques comme but majeur le PQA-BR allait innover en envisageant les solutions aux problèmes des eaux urbaines au delà des questions sectorielles. La perspective « environnementale » prouve son engagement aux principes du développement durable qui devenaient courants.

La façon dont on organisa le projet en ayant comme intention d’aboutir aux objectifs fixés consistue encore un indice. Comme tant d’autres projets et programmes financés par la BIRD, le PQA-BR fut organisé à partir d’interventions complémentaires à caractère physique et institutionnel devant être implantées simultanément afin de le rendre opérationnel, à savoir :

- Actions physiques : mettant l’accent sur la récupération de la qualité des sources d’alimentation en eau dans les régions métropolitaines et les agglomérations urbaines.

- Actions institutionnelles : visant à structurer les mécanismes de gestion régionale des bassins hydrographiques sélectionnés visant à l’entretien de la qualité de l’environnement.

Ainsi, schématiquement, le Projet national de qualité des eaux avait pour ambition d’établir des actions dont le caractère renvoie à la nature des mesures dites respectivement structurelles et non-structurelles envisagées par les interventions sectorielles contemporaines. Cette catégorisation nous intéresse car elle rend évidente une approche qui tend à éviter l’exécution d’ouvrages d’assainissement, n’étant pas liés à une planification antérieure coordonnée par

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63 La gestion des eaux se répercute aussi sur les conditions nécessaires pour atteindre d’autres objectifs et cibles, parmi lesquelles nous pouvons énumérer l’Objectif 4 de « réduire la mortalité infantile » et la Cible 3 (diminution de l’incidence de la malaria et d’autres maladies) de l’Objectif 6 de « combattre le VIH/SIDA, la malaria et les autres maladies » (ONU, op. cit.).

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des structures administratives et légales adéquates. Ces dernières devraient être capables d’organiser et de concrétiser des transformations sur la réalité, favorisant l’amélioration des conditions actuelles et leur conservation à long terme. Les mesures non-structurelles (institutionnelles) étant fondamentales à l’implantation des actions structurelles (physiques), l’application des techniques d’assainissement – plutôt centrées sur le dernier aspect – aurait-elle pu être pensée sans être combinée à d’autres techniques taurait-elles que caurait-elles de la planification et gestion, de l’aménagement territorial et de la conservation environnementale ? Nous estimons que cela n’était pas réalisable, et que cela n’échappa pas à ceux qui conçurent le projet, de surcroit puisqu’ils subissaient l’influence de l’organisme de coopération internationale qui les obligeait à appliquer ses préceptes⁶⁴. Par exemple, dans la délimitation des types d’actions éligibles il est possible d’identifier les bases conceptuelles et opérationnelles du projet. D’abord, l’effet que la notion de développement durable exerce sur les responsables publics au commandement du projet est perceptible dans les actions d’ordre institutionnel. En effet, comme l’avance un document rédigé par l’Agence nationale d’énergie électrique⁶⁵, le succès de la préservation des sources et de la qualité des eaux urbaines était compris comme une fonction des procédures fondées sur des « bases durables » (ANEEL, 1999). Ensuite, au sein des actions physiques il existe un respect franc au principe d’intégration disciplinaire où les interfaces entre le secteur de l’assainissement (et de l’eau) et les questions environnementales sont mises en évidence pour démontrer la gravité des problèmes dans les grandes villes du pays.

Selon le point de vue des rédacteurs du projet, cette intégration requérait une mise en opération coordonnée d’actions dans les champs de « la collecte et l’épuration des effluents domestiques et industriels et des déchets solides ; le micro et le macrodrainage ; l’implantation d’infrastructures urbaines (inclusivement dans les favelas) ; le relogement des populations habitant des zones à risques ; le reboisement, l’installation de parcs et de zones de protection environnementale », etc. (idem). Selon la même agence, ce dernier principe est en fait une référence majeur dans la mise en place du projet puisque « même ayant une origine sectorielle […] l’organisation institutionnelle et les bases conceptuelles du PQA [national]

cherchaient à être guidées par une vision intégrée et multidisciplinaire, à la hauteur de la complexité des problèmes auxquels le projet voulait faire face » (idem). Cela est bien

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64 Nous ne pouvons ignorer le rôle des institutions de financement telles que la BIRD dans la propagation des pensées et savoir-faire des pays développés dans les pays en voie de développement à cette période. Des notions telles que le développement local durable et la planification stratégique furent largement disséminées et mises en pratique dans le pays, à travers des programmes financées par la Banque mondiale et d’autres ayant les mêmes objectifs. Bien entendu, l’usage des nouveaux concepts et méthodologies étant obligatoire, l’engagement de bureaux de consultation spécialisés – « recommandés » par la banque – était nécessaire pour garantir la qualité des services.

65 Le document, intitulé Projeto Qualidade das águas e controle da poluição hídrica (Projet de qualité des eaux et contrôle de la pollution hydrique), détaille les aspects du projet national. Il est impossible de ne pas y apercevoir les rapports intersectoriels dans la gestion des eaux. L’agence en question étant l’organisme de gestion et régulation du secteur énergétique au Brésil, les questions auxquelles le Projet de qualité des eaux s’attaque le concernent et vice-versa, d’où l’intérêt de publier un document sur le PQA dirigé par la Surintendance d’études et informations hydrologiques de l’ANEEL.

69 explicité dans le document élaboré par l’ANEEL, selon lequel le Projet de qualité des eaux et de contrôle de la pollution hydrique naît sous la compréhension

qu’au Brésil les questions relatives à l’assainissement environnemental urbain (le dit Agenda marron comprenant le contrôle de la pollution par des effluents domestiques et industriels, les crues urbaines, la collecte et disposition des déchets solides et l’occupation désordonnée du sol, parmi autres) assume un caractère d’urgence, dans la mesure que d’importantes déséconomies [sic] affectent de manière significative les populations et les systèmes abrités dans les plus grandes agglomérations urbaines du pays (idem).

Cela représente un exemple de la rupture progressive avec le modèle prédominant pendant la phase de hégémonie du PLANASA et met en évidence deux tendances :

- La décentralisation des actions sectorielles et leur intégration à d’autres domaines dans la gestion urbaine de l’eau.

- La redéfinition des territoires d’intervention.

Le schéma dans la Figure 1-4 montre la nouvelle perspective de gestion, soulignant les différences de l’approche des questions des eaux urbaines : isolées et ponctuelles (ampleur territoriale limitée aux municipalités) dans le modèle antérieur ; articulées et régionales (dans le territoire d’un bassin versant ou d’une métropole) selon ce qui est proposé par le PQA-BR.

Figure 1-4 : Transition des modèles d’intervention sur les questions des eaux urbaines – perspectives d’intervention du PLANASA vs PQA-BR

Source : élaborée par l’auteur.

Ainsi, la manière dont la gestion du Projet de qualité des eaux fut originellement organisée révèle une perspective inhabituelle d’encadrer des actions envisagées par rapport à la nature des actions et aux responsabilités administratives des organismes publics concernés. Au début (en 1991), le projet fut conçu au sein du Secrétariat national d’Assainissement (SNS) dans le ministère de l’Action sociale (MAS). Entre 1994 et 1995, au moment de l’implantation des actions au niveau des États fédérés, la coordination nationale fut transférée au Ministère du Bien-être social (MBES) de sorte que le processus d’installation subit une courte solution de continuité. Ce n’est qu’à partir de l’année 1995 qu’un nouveau réajustement fut mis en place en déléguant au Ministère de la Planification et du Budget (MPO) la prise en charge du PQA, coordonné cette fois-ci par la Direction d’Assainissement (DS) du Secrétariat de Politique

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urbaine (SEPURB). Ceux deux dernières institutions guidèrent la sélection finale des bassins versants cibles des actions du projet et mirent en route les interventions dans les États choisis.

Cette alternance dans la coordination du projet dévoile des incohérences et des conflits institutionnels inhérents au processus d’évolution de la façon d’envisager des initiatives d’une telle ampleur dans le pays. Il y avait des points de vue divergents de l’encadrement administratif (et politique) des interventions au regard de l’organisation des politiques publiques et de la mobilisation des organes d’État, ayant une interface avec le sujet central élu par le projet de qualité des eaux. Sous l’angle de l’encadrement technique nous percevons à la base une préoccupation d’ordre social. Pourtant, en ce qui concerne l’opération, il existe une prépondérance des intérêts sectoriels de l’eau – et de l’assainissement – dans la conception et dans l’organisation des actions du projet.

Du point de vue politique, la présidence de Fernando Collor⁶⁶ (1990-1992) conçut et mit en place le projet en l’imprégnant des principes alors en vogue, parmi lesquels la gestion intégrée dans le domaine de l’eau et la démocratisation de cette gestion. Cette phase fut aussi marquée par le mouvement de libéralisation de l’économie nationale, avec l’ouverture du marché interne aux importations et aux investissements étrangers, ainsi que par la privatisation des entreprises propriétés de l’État brésilien. À la suite d’allégations de corruption au sein du gouvernement, le Congrès engagea une procédure d’impeachment contre le président Collor ; ceci fit prendre du retard au projet dans la mesure où l’on reporta la signature du contrat de financement avec la BIRD jusqu’à ce que le président remplaçant (Itamar Franco, 1992-1995) remette en ordre l’administration fédérale. Sa reprise, en 1994 fut réalisée sous la coordination des organismes d’État responsables des politiques sociales.

Il faudra attendre 1995, au début du premier mandat de Fernando Henrique Cardoso (1995-1999 et (1995-1999-2003), pour que les intérêts sectoriels prennent une place prépondérante dans la mise en œuvre du PQA-BR. C’était la phase d’installation de l’Unité de gestion du Composant national du projet (UGCN) responsable de la mise en place des actions au niveau fédéral. Ce Composant national représentait l’axe du PQA délégué à l’Union englobant la coordination, la promotion et la diffusion des technologies visant à financer les études et à préparer l’exécution des programmes à tous les niveaux administratifs. Il devait ainsi assurer l’organisation des actions dans une optique multidisciplinaire, en s’appropriant des méthodologies d’assainissement environnemental et de gestion des ressources hydriques disponibles dans le pays et ailleurs.

À ce premier s’ajoutait un autre composant, destiné à l’exécution de programmes expérimentaux suivant les principes listés au niveau des États fédérés. Ceux-ci devaient signer des contrats individuels de financement avec la BIRD et assurer leur partie des

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66 Fernando Collor fut le premier président brésilien élu démocratiquement au suffrage universel direct, après le mandat de José Sarney (1985-1990). Celui-ci fut le premier civil – élu au suffrage indirect – à diriger le pays après deux décennies de dictature militaire, dans une période connue comme « transition démocratique » durant laquelle furent adoptées des réformes permettant de réinstaurer le régime démocratique. Parmi ces réformes nous pouvons souligner l’élaboration de la nouvelle Constitution nationale (1988).

71 investissements – la capacité d’endettement des États étant une condition obligatoire. De même, ils étaient chargés de l’articulation institutionnelle à l’intérieur de l’État, en mobilisant les municipalités et d’autres acteurs et institutions (privées et publiques) pour la mise en œuvre des actions. À ce niveau, fut définie une règle dont l’objectif est évidement favorable à une approche plus large : la coordination du projet au niveau des États fédérés devrait être déléguée à des institutions chargées de la planification de l’État ou des régions métropolitaines, pourtant celles-là ne pouvaient pas être des organismes directement responsables de la gestion sectorielle des eaux. Cette décision visait à un plus large usage des instruments de gestion territoriale, de contrôle environnemental ainsi que des mécanismes fiscaux jugés primordiaux quant aux interventions de récupération environnementale.

Dans ces conditions s’organise la structure de gestion du PQA, synthétisée par l’organigramme ci-dessous (cf. Figure 1-5). Nous distinguons un dessin institutionnel marqué par l’existence de trois niveaux d’opération : un niveau international, dû à la coopération avec la BIRD ; le niveau national, coordonné par le ministère de la Planification et du Budget (MPO) ; et un autre de caractère régional, avec la présence des États choisis, leurs régions métropolitaines et/ou agglomérations urbaines.

Figure 1-5 : Structure de gestion du PQA-BR – organigramme selon les niveaux d’action et les acteurs concernés

Source : élaborée par l’auteur.

Dans ce dernier niveau, était prévue l’installation des Unités de gestion des Programmes des États (UGP), sous l’autorité des organismes de planification que nous avons évoqué antérieurement. De surcroit, deux autres acteurs participaient à la mise en œuvre du projet :

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les municipalités concernées par les interventions dans les régions cible et les bureaux d’études qui apportent leur soutien à la coordination des États fédérés. Il s’agissait d’une structure plus « horizontale » que celles précédemment employées dans la gestion sectorielle, plus proche des organisations utilisées depuis un certain temps dans la gestion de l’aménagement urbain⁶⁷.

Le partage des responsabilités pouvait être résumé de la manière suivante. À la BIRD revenait le soutien financier et méthodologique au niveau national et des États, ainsi que le suivi technique des opérations. Le MPO et le SEPUR avaient le rôle d’instaurer et de garantir les conditions nécessaires à l’opération du programme au niveau national et à celui des États – comme médiateur des négociations avec la BIRD. L’UGCN avait la responsabilité de coordination, de support technique et opérationnel de toutes les actions au niveau fédéral, étant ainsi chargée de promouvoir l’articulation et la conciliation entre les actions développées dans tous les domaines concernés par le PQA-BR et d’élaborer et de présenter les rapports d’avancement à la BIRD. Au niveau des États, les Gouvernements devaient veiller à que leurs demandes de coopération internationale à la BIRD soient conformes (à la présentation d’un Plan des travaux et des garanties de leur capacité d’endettement) et à ce que toutes les institutions et tous les moyens disponibles à l’exécution du programme, parmi lesquels figure l’installation des Unités de gestion des Programmes des États, soient mobilisés. À ces dernières revenait l’obligation de mettre en place toutes les procédures nécessaires à l’implantation et à la gestion du programme de l’État. En outre, les institutions des États fédérés engagés étaient obligées de respecter les normes établies pour l’exécution du PQA au niveau de l’État, en étroite collaboration et sous la coordination de l’UGP. Les bureaux d’études étaient à leur tour incités à maîtriser les procédures du projet de manière à apporter convenablement leur soutien technique à l’UGP.

C’était selon cet organigramme et ce partage des responsabilités que les interventions du PQA-BR furent planifées. La définition des actions éligibles au financement par le programme d’assainissement environnemental révélait la nature des interventions censées être implantées. Dans le Tableau 1-1 ci-dessous, nous énumérons ces actions selon leur classification dans le projet (de caractère exécutif, structurel) ; de caractère institutionnel, non-structurel) et les domaines techniques (assainissement, aménagement territorial, conservation environnementale). Nous saisissons l’ampleur disciplinaire du PQA-BR et sa conformité aux principes émergents à la période de son implantation. Les aspects institutionnels de caractère normatif jouent un rôle important dans la conception de

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67 Nous pensons surtout à l’organigramme du PREZEIS à Recife, implanté avant la promulgation de la Constitution de 1988 et dont l’opération considérait les différentes fonctions de la gestion, organisées selon des niveaux de décision et d’intervention particuliers. Ceux derniers suivaient les orientations d’une coordination centrale mises en pratique par les groupes de travail (GT) responsables par les questions thématiques (urbanisme, légalisation foncière, finances) et le soutien technique d’organisations non-gouvernementales. Par contre, la participation démocratique dans la gestion de ce programme avait une place de choix, contrairement à la gestion du PQA-BR.

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l’ensemble des actions, en tant que référence aux limites de la croissance des villes face à la distribution des services d’assainissement et à la préservation des sources d’eau potable.

Tableau 1-1 : Actions du PQA-BR selon leur classification et

- ouvrages d’exploitation des sources avec une approche de gestion intégrée des ressources hydriques ;

- implantation d’équipements et de structures de collecte, épuration et disposition finale des eaux usées ;

- soutien aux actions de contrôle et traitement des effluents industriels ; - implantation de systèmes de collecte, traitement et disposition finale des

déchets solides ;

- ouvrages de micro et de macrodrainage, dragage et rectification des cours d’eau visant à leur pérennisation, ou à la récupération des zones inondables et au contrôle des inondations ;

- ouvrages de combat à l’érosion et à la protection des terrains sous risque d’effondrement en caractère d’urgence (ouvrages d’ingénierie).

Aménagement territorial

- réaménagement territorial des zones humides, avec la maintenance et l’encouragement à l’implantation d’activités compatibles avec la préservation de la qualité des eaux brutes ;

- réaménagement territorial des zones humides, avec la maintenance et l’encouragement à l’implantation d’activités compatibles avec la préservation de la qualité des eaux brutes ;