Les responsabilités des acteurs et les limites territoriales : des bases pour une gestion intégrée et démocratique

Du point de vue de l’organisation des actions, furent mobilisées toutes les sphères d’administration publique ayant un lien – territorial, politique, technique ou opérationnel – avec les actions proposées. Ainsi, en respectant les consignes du cadre légal brésilien, la participation des représentants des communautés habitant le territoire du bassin dans ce processus était prévue à travers des instances comme les Bureaux locaux (EL, cf. Section ).

Nous résumons dans le Tableau 2-4 les responsabilités des partenaires et les organes publics concernés dans chaque niveau administratif.

Au regard de cette distribution des compétences, nous soulignons deux « solutions » adoptées dans la planification du programme qui prennent une place déterminante dans la réalisation des activités projetées. Pour la première, il s’agit de la création des Bureaux locaux¹⁰² (EL), instances qui viabilisaient une gestion de proximité, intégrant diverses institutions qui agissent dans les UE. Installés dans le territoire des Unités d’écoulement – ou dans des UE voisines – ces bureaux servaient à abriter les techniciens responsables de l’exécution des

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102 Le Prometrópole visait à l’implantation de neuf Bureaux locaux, servant aux treize UE où l’on prévoyait des interventions dans la première étape du programme.

actions in situ, mettant à leur disposition les moyens nécessaires à cette tâche (cf. Photos 2-25 et 2-26).

Tableau 2-4 : Institutions et acteurs mobilisés et leurs respectives responsabilités

Acteurs et Institutions Responsabilités

- Actions de nature métropolitaines (parcs, centre culturel, vois d’intégration avec le système régional)

- Actions et ouvrages dans les UE pilotes - Sectorisation de la distribution d’eau

- Planification des actions d’urbanisation des quartiers pauvres hors UE-pilotes

- Actions et ouvrages d’urbanisation des quartiers pauvres hors UE-pilotes

- Installation et entretien des Bureaux locaux (EL) - Élaboration des Plans d’opération annuels - Élaboration des Plans semestriels d’appel d’offre

- Préparation des informations nécessaires à l’alimentation du SIGMA

Communautés cibles du Prometrópole

- Participation dans les réunions, ateliers et assemblées d’élaboration des projets d’urbanisation dans les Bureaux locaux

- Participation du processus de suivi (fiscalisation) de l’exécution des interventions

- Soutien aux pouvoirs publics dans le contrôle de l’usage et occupation du sol dans les UE

Source : Élaborée par l’auteur.

Photo 2-25 : Bureau local installé dans

l’UE-23 Campo Grande, dans Recife Photo 2-26 : Bureau local provisoire installé dans l’UE-07 Varadouro, dans

Olinda

Source : Auteur. Source : Auteur.

Dans ces bureaux, on préparait, coordonnait et fiscalisait les interventions visant à l’urbanisation en respectant l’interaction avec la population locale, qui devait prendre part aux activités selon les responsabilités listées ci-dessus. D’ailleurs, comme nous avons déjà avancé, après la finalisation des interventions, les EL serviraient à l’installation des postes de

157 contrôle de l’usage et occupation du sol, au service de la fiscalisation urbaine des municipalités.

De la deuxième instance partcipent les Empresas gerenciadoras (EG, Entreprises gestionnaires) qui devaient appuyer techniquement les institutions publiques au niveau de l’État et des municipalités. Ces EG furent pensées comme une solution à la capacité institutionnelle limitée de ceux premiers, face à la complexité des actions à implanter. Les Unités de gestion avaient pour objectif de soutenir les deux phases de réalisation du programme : d’abord, dans la planification des activités ; après, dans la coordination, supervision et contrôle des interventions. Elles étaient aussi chargées des actions de caractère physique et financier ayant des rapports avec l’organisation des appels d’offre, les contrats de service et le suivi du résultat des activités et ouvrages sous la responsabilité de l’État et des municipalités.

Nous résumons dans le schéma présenté dans la Figure 2-10 la structure administrative qui règle l’organisation des rôles des acteurs participant au programme. Cette structure était censée promouvoir l’intégration entre les multiples sphères de gestion citées (locales et métropolitaines) et d’établir des liens de participation des communautés.

Figure 2-10 : Structure d’organisation du Prometrópole et ses aspects territoriaux

Source : Élaborée par l’auteur.

Outre le rôle de coordination générale de l’État, nous percevons plus nettement que l’exécution du Prometrópole fut conçue à partir de quatre genres d’activités complémentaires, correspondant au processus de décision, coordination, exécution et suivi. De surcroît, le schéma permet d’illustrer trois niveaux territoriaux distincts envisagés, représentant l’espace

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métropolitain (ou régional) occupé par le bassin du Beberibe, l’espace local des communes inscrites dans ce bassin et micro-local délimité par les UE et gérés par les bureaux locaux.

Dans ce schéma peuvent être repérées trois sphères d’action ayant un rapport avec la nature des activités nommées auparavant, à savoir les sphères délibérative, de gestion et exécutive.

Au niveau du gouvernement de l’État, la sphère délibérative du programme réunissait l’organisme de planification métropolitaine (la CONDEPE/FIDEM) et son instance de gestion (le CONDERM), tandis que l’Unité de Gestion du programme (UGP) et L’Unité Technique (UT) configuraient la sphère de gestion. Ces deux instances étaient chargées respectivement : de l’exécution générale du Prometrópole et de la communication avec la BIRD ; et de la coordination des actions de caractère supra-local et métropolitain et de l’urbanisation des projets pilotes, avec le soutien de l’Entreprise gestionnaire En ce qui concerne les interventions sectorielles de l’eau, la COMPESA assumait le rôle d’organisme exécuteur des actions prévues dans le territoire du bassin du Beberibe.

Le programme classifia les actions municipales comme appartenant à la sphère exécutive, au niveau local. Pourtant, nous pouvons percevoir une division des responsabilités selon la classification en trois types, comme nous l’avons vu auparavant. Les secrétariats des municipalités d’Olinda et Recife responsables de l’aménagement territorial (les secrétariats de planification et environnement) et des infrastructures urbaines (les secrétariats d’assainissement ou de services publics) étaient chargés des actions dans la sphère délibérative, configurant les Unités de gestion municipale (UM), et exerçaient leurs fonctions avec le soutien des Entreprises gestionnaire (EG) qui occupaient la sphère exécutive.

Une autre caractéristique notable peut être soulignée dans cette structuration, qui associait le partage des responsabilités avec des critères territoriaux. À la mise en œuvre des interventions d’urbanisation dans les UE, on comptait sur des instances qui assumaient un rôle spécifique dans l’exécution et le suivi des actions. Conçus comme des espaces de participation des communautés dans la gestion, outre le fait de représenter la décentralisation de la structure de gestion les Bureaux locaux (EL) participaient à la préparation et l’instauration du programme dans les UE, sous la supervision des UM. Pendant la phase d’exécution du Prometrópole, ces EL devaient assumer un rôle exécutif, tandis que durant la phase postérieure, ils auraient une fonction de fiscalisation (suivi).

Finalement, dans les UE qui n’étaient pas des ZEIS, le programme prévoyait l’installation de Comités de Développement Local (CDL), instances de participation des habitants dans la planification et l’opération des actions de régularisation urbanistique et foncière inspirées des Commissions d’urbanisation et légalisation (COMUL) du PREZEIS-Recife. Souvent installés dans le même espace que les EL, les CDL abritaient les activités, ayant une présence plus importante des représentants communautaires, telles que les ateliers de planification participative et les assemblées. Selon cette perspective, ils étaient implantés le plus proche possible des locaux où les interventions physiques les plus importantes (ouvrages urbanistiques et architectoniques, ou d’infrastructure) avaient lieu (cf. Photo 2-27).

159 Sous l’angle de la participation populaire dans l’urbanisation des UE, dans cette instance, l’engagement des habitants, en tant qu’agents d’opération du programme était courant – et encouragé par le programme – et servait à rapprocher les acteurs locaux de la gestion quotidienne des interventions (cf. Photo 2-24). Pourtant, d’un autre point de vue, cela pourrait signifier un outil de légitimation des interventions et d’« apprivoisement » des possibles opposants à celles-ci.

Cependant, l’importance des CDL et des EL pouvait être mesurée par les investissements effectués dans l’amélioration ou construction de leurs installations. Le cas de l’UE-07 Varadouro, dans le territoire d’Olinda est à ce titre exemplaire, car en 2007 – lors de notre visite sur le terrain – la structure qui occupait une petite maison louée pendant la phase d’organisation des ouvrages, était en train d’être délocalisée sur un plus grand terrain appartenant à la municipalité, dans des conditions permettant d’utiliser les nouvelles installations durant les phases postérieures d’exécution, de suivi et de fiscalisation (cf. Photo 2-28).

Photo 2-27 : Installations de l’EL et du

CDL dans l’UE-17 Passarinho Photo 2-28 : Installations définitives de l’EL et du CDL dans l’UE-07 Varadouro

Source : Auteur. Source : Auteur.

2.2.3. Multidisciplinarité et gestion intégrée : la construction des « ponts » entre