d’aboutir à des niveaux croissants de salubrité environnementale, englobant la desserte en eau potable ; la collecte, le traitement et la décharge des eaux usées et des déchets […] et les autres services de proprété urbaine ; l’apprivoisement des eaux pluviales urbaines (le drainage) ; le contrôle environnemental des vecteurs et des milieux de développement de maladies et la discipline de l’occupation et de l’usage du sol, dans des conditions qui maximisent la promotion et l’amélioration des conditions de vie (Brésil, 2004, Art. 2-I, souligné par l’auteur).
Figure I-3 : Cycle de l’Assainissement environnemental d’après le DAEP
Source : Élaboré par l’auteur, basé sur DAEP (2006).
Entre-temps, en 1997 la « Loi des eaux27 » fonda la Politique de gestion des Ressources en eau et lança deux principes qui influencèrent les initiatives à venir : la délimitation des bassins versants comme territoires de gestion des eaux ; et l’intégration des politiques sectorielles de l’eau entre elles (intra-sectorielle) et avec les politiques d’aménagement urbain et de l’environnement (inter-sectorielle). Ce dernier précepte, exprimé dans l’Article 31 de cette loi, était fondé sur la même logique guidant le concept d’AE et faisait mention aux aspects de l’usage, occupation et conservation des sols dans le domaine de l’urbanisme.
En 2001, la Politique Urbaine nationale fut réglementée par le Statut de la ville28. Outre confirmer les Schémas directeurs comme garants de « l’usage de la propriété urbaine au profit du bien collectif, de la sécurité et du bien-être des citoyens, et l’équilibre de l’environnement » cet instrument fait référence à la « garantie du droit à des villes durables, grâce à l’accès à la terre urbaine, au logement, à l’assainissement environnemental, à l’infrastructure urbaine […] pour les actuelles et futures générations » (Art. 1er, Paragraphe unique). L’organisation et le contrôle du territoire urbain doivent éviter le lotissement, l’aménagement et l’utilisation excessive ou inappropriée du sol à l’égard des infrastructures.
27 La Loi no 9.433, du 8 janvier 1997, a instauré la Politique nationale de Ressources hydriques et créé le Système national de gestion de Ressources hydriques (SNRH). Cf. BRÉSIL (1997).
28 Loi nº 10.257, du 10 juillet 2001. Cf. BRÉSIL (2001).
31 Dans le sens envers de l’évolution des pensées et des propositions politiques, à la Loi des Directives nationales pour l’Assainissement29 le concept d’assainissement de base prédomine et restreint les perspectives d’intégration multisectorielle mises en lumière par l’AE. Le bassin hydrographique constitue désormais l’unité de référence pour la gestion sous-sectorielle et la répartition des responsabilités est conforme à la Constitution, suivant une logique territoriale ayant ces bassins comme référence. Les tâches de chaque niveau fédératif sont délimitées selon la catégorie des actions, d’intérêt local ou commun (cf. Figure I-4) à savoir : (i) l’Union est chargée de la régulation et de la planification générale ; (ii) les Etats fédéraux de la planification, l’organisation et l’exécution des fonctions publiques d’intérêt commun ; et (iii) les municipalités de l’exécution des services d’intérêt local.
Figure I-4 : Schéma des niveaux d’intérêt dans la gestion des eaux
Source : Élaboré par l’auteur.
Malgré la définition des services d’intérêt local et commun, l’échelle territoriale de gestion du drainage urbain reste nébuleuse. D’une part, le bassin versant est privilégié dans le domaine de la conception des plans de macro-drainage ; d’autre part, le découpage des territoires politico-administratifs est affirmé dans l’exécution des politiques territoriales et des services publics en général. Entre ces deux échelles, quelle est la mieux adaptée à la gestion partagée du drainage en milieu urbain ?
Au Brésil, le Schéma directeur est censé être l’instrument majeur de promotion du développement urbain. Son objet d’action est l’espace urbain et sa production, sa reproduction et sa consommation au niveau local ; ses objectifs ont une nature physico-territoriale limitée aux compétences municipales. Comment gérer la question des eaux pluviales urbaines lorsque, par sa dynamique non-limitée à de territoires arbitraires, elle doit être traitée sous l’optique régionale des bassins, dont la planification prévoit l’intégration entre les communes inscrites dans un même bassin ? Comment concilier l’intérêt commun et local ?
29 Loi nº 11.445, du 5 janvier 2007. Centrée sur la régulation des services d’assainissement de base. Cf.
BRÉSIL (2007).
Région métropolitaine de Recife en tant qu’illustration des enjeux brésiliens
Recife, surnommée la Venise brésilienne, a été selon le poète Carlos Pena Filho à « moitié volée à la mer », à « moitié à l’imagination ». Outre la mer, les fleuves Capibaribe et Beberibe, ainsi que plusieurs rivières et ruisseaux ont participé à sa configuration urbaine et établi des limites à son expansion. Capitale de l’État du Pernambouc, situé dans la région Nordeste du Brésil, Recife représente le noyau central de la région métropolitaine qui l’entoure (RMR) et compte aujourd’hui 1,4 millions d’habitants. La RMR est composée par 14 communes qui, ensemble, abritent environ 3,73 millions d’habitants (Figure I-5). Ayant un relief où prédominent les aires baisses inondables à l’Est et des collines de basse altitude à l’Ouest, la métropole s’est développée dans une région où la présence des eaux a été toujours vue comme une contrainte à son développement (cf. Carte morphologique et hydrologique dans la Figure I-7).
Figure I-5 : Cartes de situation de Recife et de la RMR dans le Nordeste du Brésil
Source : Élaborées par l’auteur.
En effet, la RMR souffre des effets d’une occupation qui n’a quasiment pas pris en compte l’apprivoisement des eaux pluviales. Les problèmes de drainage affleurent avec des inondations et des glissements de terrains. La confrontation entre les intentions de la planification urbaine et les limites du site naturel est importante, et représentative de ce qui se passe dans d’autres métropoles brésiliennes. C’est pour cette raison que nous avons choisi
33 d’illustrer la réalité brésilienne à travers les enjeux recifenses30 de la gestion de l’aménagement territorial ayant le drainage à son sein.
Relativement aux caractéristiques du drainage dans la RMR nous devons faire une première observation. Il existe des variations notables dans la distribution des pluies dans cette région, à savoir que les plus fortes précipitations se concentrent entre les mois de mars et juillet (Graphique I-2), et que les volumes des pluies varient entre 1.200 mm/an et 2.600 mm/an (une moyenne de 1.900 mm/an). Outre le phénomène de réduction du volume de nuages dans leur parcours du littoral à l’arrière-pays, le relief joue un rôle important dans cette différenciation. Effectivement, la délimitation des courbes isohyètes présentée dans la Figure I-6 met en évidence la corrélation entre le relief et le régime des pluies.
Graphique I-2 : Moyennes des pluies mensuelles
Figure I-6 : Carte des courbes isohyètes dans la RMR
Source : FIDEM, 2001. Source : FIDEM, 2001.
30 En portugais, l’expression désigne quelqu’un ou quelque chose qu’appartient à Recife. D’ailleurs, nous remarquons que le nom de la ville a des liens avec les eaux, car Arrecife est un mot castillan qui signifie chemin au bord de la mer, dont les origines rapportent à l’arabe Al-Raçif, rue chausée ou quais. Donc, Recife peut être compris comme un quai, ou un port, au bord de la mer.
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Les courbes isohyètes conforment de « bandes » parallèles à la mer, dans le sens Nord-Sud.
Le volume des pluies est beaucoup plus important au Nord de la RMR (entre 1.800 mm/an et 2.200 mm/an), où prédominent les terrains bas et où se concentrent les environnements aquatiques le mieux préservés dans la région. Au centre du territoire métropolitain, ce volume atteint les 2.000 mm/an, dans l’environnement du littoral à l’Est, tandis qu’il chute à environ 1.800 mm/an à la frontière avec l’environnement des morros (collines) à l’Ouest. Selon ces rapports entre le volume des précipitations et le relief, la moyenne pluviométrique adoptée comme référence métropolitaine est de 1.800 mm/an.
Cette donnée doit être mise en relation avec le bas niveau des terrains à l’est de Recife (dans les environnements de la plaine et du littoral), où les cotes d’altitude prédominantes se situent entre deux et quatre mètres au-dessus du niveau de la mer et ne dépassent pas les huit mètres.
Prennant en considération aussi la faible déclivité des terres dans la plaine inondable et les hauts coefficients des marées31, cette portion de la RMR réunit toutes les caractéristiques pour que des évenements d’inondation se produisent, surtout dans les aires situées aux bords des cours d’eau (les alagados), occupées de manière anarchique et soumises au phénomène naturel des crues. Par ailleurs, sur les collines, les sols argileux et l’occupation non-planifiée s’ajoutent au régime de pluies favorisant des accidents tels que les glissements de terrains.
Ces aspects nous permettent de mettre en relation les conditionnants du risque associés aux pluies, à savoir les conditions naturelles et les nuissances provoquées par les interventions de l’homme sur l’environnement. Produit des choix d’un urbanisme qui négligeait la pluralité des milieux et des types hétéroclites d’appropriation de l’espace, l’occupation urbaine de Recife nous dévoile une ville inégale, où les questions de gestion des eaux en milieu urbain illustrent la nature des défis à être relevés par les aménageurs.
Dans les terres non-inondables s’est consolidée une occupation formelle abritant les représentants des couches sociales plus aisées, qui jouissent des avantages de l’urbanisation.
Dans les zones inondables, les mocambos32 et palafittes33 existent depuis les origines de la ville et, vue la cherté des aménagements, ceux qui n’ont pas de moyens pour accéder aux zones desservies par les systèmes et services urbains s’y sont installés. Sur les morros, occupés plus intensivement à partir des années 1950, par une partie de la population expulsée des zones situées dans la plaine centrale, l’accès à ces conforts est encore plus difficile.
À partir de la capitale vers les zones plus à l’intérieur du continent, en suivant cinq axes correspondant aux lignes de partage des eaux, la métropole s’est consolidée d’une façon plutôt spontanée, par vagues successives d’assèchement et de ramblaiement des terres inondables. Les morros à forte pente et les flancs de colline ont été également occupés de manière inadéquate. En effet, contrairement à d’autres villes brésiliennes où les favelas se
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31 Ceux-là atteignent un niveau supérieur à 2,80 m.
32 À ces origines, le terme signifiait « cachettes » : endroits où les esclaves fugitifs habitaient. Après, il a servi à désigner une maison où l’ensemble des logements des plus démunis.
33 Ensemble d’habitations de fortune sur pilotis, installées au-dessus de l’eau.
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concentrent dans la périphérie, elles sont présentes partout dans le territoire de la RMR, se concentrant dans les régions plus touchées par les problèmes des eaux. Comme remarquait Vasconcelos, par rapport à la capitale, cela n’est pas un hasard34
si les quartiers pauvres de la ville se trouvent éparpillés dans son territoire, comme s’ils voulaient nier le modèle exclusif qui poussait la population la plus pauvre vers la périphérie, conférant au processus de formation de la ville un caractère particulier marqué par l’occupation des zones inondables disséminées dans le tissu urbain à tel point qu’il n’existe plus à Recife un seul quartier où la présence des occupations pauvres ne soit pas observée (op.cit., 1998, p. 17).
Les analyses du Schéma directeur de la ville de Recife délimitent les constantes historiques du processus de configuration spatiale (valable pour la RMR) : l’« appropriation inégale du sol », l’« inattention à l’entretien du réseau naturel de drainage », la « non mise en relation entre l’occupation et l’offre des réseaux techniques » et le « faible respect au paysage urbain » (Recife, 2003, p. 62-65). Cette appropriation est caractérisée par la transformation d’écosystèmes naturels fragiles (mangroves, bois et estuaires) ; l’occupation d’aires inondées par l’exécution de remblayages non-contrôlés, d’abord par la population la plus pauvre et après par la population plus aisée ; l’occupation des flancs des collines, surtout par la population pauvre ; et l’occupation des rives des fleuves, d’abord par les mocambos et, actuellement par des immeubles de luxe (op. cit., p. 68).
L’impact de ce processus sur les écosystèmes estuariens et lacustres est remarquable. Entre 1974-1991, l’aire de mangroves et la superficie estuarienne du bassin du Beberibe furent réduites à plus de 58% : elles ont passé respectivement de 101,1 ha à 42,1 ha et de 251,2 ha à 103,7 ha. 40% du territoire de Recife correspondent à des collines (une aire de 90 km!), dont 33 km! sont occupés et hébergent une population d’environ 450.000 personnes (33% de la population totale en 2000) ; cette population est exposée à des risques élevés de glissement de terrains dans 12% de l’aire occupée et à risques moyens dans 40% de cette même aire.
Malgré l’important volume des pluies, la RMR subit un constant rationnement d’eau qui pénalise ses habitants. Ce paradoxe a comme leitmotif les contrastes entre la mauvaise qualité, la présence excessive ou l’absence complète de l’eau, dont les conséquences sont délimitées par Francisco de Oliveira à travers l’image des sept plaies de Recife, à savoir la pénurie d’eau, la dengue, la malaria, la filariose, les maladies cutanées, les gastro-entérites et la pauvreté (2009, p. 116).
C’est dans les espaces pauvres sur les collines et dans les plaines inondables, que les conflits du développement urbain sont plus nettement repérables, avec une plus forte dégradation de l’environnement et du niveau de qualité de vie des citadins. En privilégiant la concentration des réseaux et des services urbains dans d’autres régions l’urbanisme local a contribué à la consolidation d’une situation de précarité des quartiers pauvres, classés comme territoires à
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34 La forte conurbation et les similitudes des conditions socioéconomiques rendent la RMR uniforme concernant les problèmes et les solutions mises en place pour leur faire face. Utiliser l’exemple de Recife est donc un artifice valable.
risques socio-environnementaux. La question du risque dans ces zones est reliée à celle du contrôle des eaux de pluie, celui-ci étant une conséquence des options du planning urbain. La Figure I-7 illustre la relation entre l’occurrence des risques et les caractéristiques géomorphologiques des sites, où prédominent les occupations pauvres.
Figure I-7 : Indices de risques et occupations pauvres vs géomorphologie du site
Source : Recife (2005) et UFPE (2007), adaptés par l’auteur.
En 2000 presque la moitié de la population métropolitaine (48,59%) était catégorisée comme pauvre35 et occupait ces espaces où la gestion des eaux pluviales est particulièrement problématique. En amont, ils se concentrent sur les morros des zones au Nord-Ouest et Sud-Ouest ; en aval, les problèmes plus graves se trouvent dans les terres basses du bassin du Beberibe au centre-nord. Ceci étant, la métropole offre plusieurs visages qui illustrent les inégalités du processus d’urbanisation et le rapport entre eau et urbanisation.
D’une part il existe celui de la ville « amphibie36 » ou lacustre, consolidée dans les plaines inondables des fleuves Capibaribe et Beberibe où les terres occupées aujourd’hui ont étés gagnées par des remblayages qui remplacent les marais et les mangroves ; il y a également un autre visage, moins connu, celui de la ville « perchée » qui s’étend jusqu’en haut des collines, au fur et à mesure de l’expansion urbaine, en découpant les pentes et flancs de colline, en exposant les sols et en les rendant plus fragiles aux intempéries.
Ces deux parties de Recife qui se côtoient et se complètent sont peut-être très différentes l’une de l’autre du point de vue des caractéristiques morphologiques et des solutions trouvées par ses habitants pour y accéder, bâtir leurs maisons et (sur)vivre. Pourtant, elles possèdent des
35 L’Institut brésilien de Géographie et Statistique (IBGE) mesure le niveau de pauvreté selon la proportion des revenus familiaux. Ce niveau se situe entre " et # du salaire minimum familial par tête.
36 Selon l’expression employée par Josué de Castro (1948) pour comparer la ville de Recife à celles d’Amsterdam et Venice.
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ressemblances indéniables : le bas niveau de revenus des occupants, la nature spontanée de l’occupation et l’absence de planification urbanistique préalable, outre le non accès aux infrastructures et services urbains.
Enfin, à Recife comme dans la RMR, il y a une constante préoccupation à l’égard des risques d’aléas, parmi lesquels ceux ayant le régime de pluie à leur source. Or, vues les carences la gestion des eaux pluviales n’aurait-elle une place dans la gestion métropolitaine ? Nous l’envisageons de la même manière que Dominique Vidal percevait l’accès à l’eau potable dans le quartier pauvre de Brasília Teimosa, à Recife : « dans le rapport à l’eau [l’équilibre entre l’aménagement du territoire et le contrôle des eaux de pluie] s’avère essentiel non seulement à la qualité plus élémentaire des conditions de vie, mais, aussi, et peut-être surtout, à la possibilité de construire une image positive de soi-même » (op. cit., p. 213-214).
Région métropolitaine de Recife : un laboratoire d’urbanisation
C’est surtout dans la précarité que le Recife amphibie et le Recife perché se retrouvent et partagent la vulnérabilité par rapport aux conditions de l’habitat. À Recife, les occupations pauvres abritaient en 1991 plus de 650.000 habitants (RECIFE, 1991), représentant plus de 50% de la population, concentrés dans les aires inondables et les terrains arpentés. Il s’agit de foyers où la moyenne des revenus se situe entre le niveau bas (moins de U$ 235,00/mois) et moyen (de U$ 235,00 à U$ 588,00/mois). Malgré l’étendue spatiale de cette occupation plus importante dans la plaine, presque un tiers de la population habite les collines. Le récent accroissement démographique de la ville se concentre sur des aires élevées, rendant ces dernières encore plus vulnérables. Entre 1991-2000, environ 60% de cette croissance ont été dues aux occupations sur les collines, comme le démontre le Tableau I-4.
Tableau I-4 : Évolution démographique par Zones géographiques (1991-2000)
Surface Population
Source : Élaborée par l’auteur, basée sur des données de RECIFE (2003).
Les réseaux de captage et de transport ainsi que les stations d’épuration d’eaux usées n’y existent pas ; les mauvaises conditions topographiques et pédologiques tout comme l’absence de systèmes de drainage sont à l’origine d’inondations, de glissements de terres, d’érosion et de contamination des sources ; les moyens utilisés par les habitants pour s’approvisionner en
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eau potable provoquent des problèmes tels que l’exploitation de nappes phréatiques contaminées et des accidents causés par les fuites d’eau des branchements irréguliers ou par la rupture de réservoirs mal placés.
Selon la Recherche nationale d’Assainissement de base37 (PNSB), en 2000 les crues affectaient 5.190 ha de la RMR et les points d’étranglement du réseau de drainage ont provoqué des inondations dans 11 communes. Dans 13 villes (60 ha) est survenue l’érosion, causée ou aggravée par l’occupation intense et désordonnée du sol, par les conditions géologiques et morphologiques et par le système de drainage inadéquat, pourtant à peine trois municipalités exigent des lotisseurs l’implantation d’un système de drainage.
Néanmoins, la gestion des eaux pluviales demeure la prérogative d’organismes chargés des travaux et services publics n’ayant pas de lien direct avec les services de la planification urbaine ou de l’assainissement. L’application de mesures non structurelles n’avance pas : aucune des municipalités n’a un Schéma directeur de drainage urbain. Face à ces indices, le développement durable du drainage semble un objectif inatteignable, mais il nous reste à vérifier si les règles d’urbanisme ont des rapports avec les aspects de contrôle des eaux pluviales et si les techniques qui reproduisent le cycle hydrologique naturel (surfaces perméables, bassins de retenue etc.) y sont appliquées.
Ce cadre peut être un justificatif suffisant pour le choix du cas recifense. Par contre, nous avons pris en compte une autre raison, à savoir que la RMR a toujours été un laboratoire d’expérimentation dans le domaine de l’aménagement urbain et de la gestion de l'eau et de l’assainissement. La relation troublée entre l’urbanisation et l’eau pousse les municipalités à développer des moyens adaptés à la réalité locale.
Deux d’entre elles ont adopté des initiatives novatrices, avant la diffusion des approches
« durables » et « intersectorielles ». À Olinda, dans les années 1980, l’urbanisation des quartiers pauvres a apporté des solutions comme le système d’assainissement « condominial » – en régime de copropriété – basé sur l’installation des réseaux dans les parcelles, instigatrice des pratiques postérieures. En 1987, à Recife, le Plan de régularisation des Zones spéciales d’intérêt social (PREZEIS) promouvait la régularisation urbaine et foncière des favelas, dans
« durables » et « intersectorielles ». À Olinda, dans les années 1980, l’urbanisation des quartiers pauvres a apporté des solutions comme le système d’assainissement « condominial » – en régime de copropriété – basé sur l’installation des réseaux dans les parcelles, instigatrice des pratiques postérieures. En 1987, à Recife, le Plan de régularisation des Zones spéciales d’intérêt social (PREZEIS) promouvait la régularisation urbaine et foncière des favelas, dans