La conception du programme : une perspective intégrative, démocratique et durable ?

Nous précisons que l’initiative de créer le Prometrópole fut le produit d’un processus de planification stratégique établi par le gouvernement Jarbas Vasconcelos à partir de 1999, qui finirait par l’inclure parmi les actions prioritaires du Plan pluriannuel de l’État (PPA-PE) pour la période de gestion comprise entre 2000 et 2003. Identifié comme « Option stratégique 1 – Citoyenneté et qualité de vie », le programme allait se développer dans le bassin du Beberibe en conformité à une décision du Conseil de développement de la Région métropolitaine de Recife (CONDERM) qui, à son tour, respectait l’avis technique avancé par les analyses du PQA-PE.

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La conception initiale se basait sur des études et des projets préliminaires réalisés entre 1999 et 2001 pendant la phase connue comme « Pré-investissement », habituelle dans ce genre de projet financé par la BIRD. Selon les gestionnaires de l’État du Pernambouc, les fruits de cette phase constituaient « les paradigmes […] pour la planification et l’implantation des interventions » envisagées (UGP-PROMETRÓPOLE, 2003-a, p. 1). Deux principes guidèrent la conception du programme : le premier considérait les interventions locales (au niveau des communautés ou des microbassins) à partir d’une perspective régionale, correspondant au territoire métropolitain et au bassin versant choisis ; le deuxième avait comme base la collaboration entre les acteurs, selon une structure de gestion permettant de rapprocher les multiples savoirs sectoriels des spécialistes, les compétences administratives des gestionnaires et organes publics et les expériences des communautés par le biais d’actions coordonnées autour des mêmes objectifs dans un territoire donné. D’ailleurs, ce dernier principe apparenté au précepte de gouvernance démocratique qui fonde le nouveau cadre légal des gestions urbaine et sectorielle de l’eau, est une exigence de la BIRD encadrée par les documents de base élaborés par l’État.

Le point commun des divers élèments énumérés était la notion d’intégration, territoriale ou sectorielle. L’application de cette notion renvoie au concept de développement durable, étant donné que les interventions locales étaient censées être complétéss par d’autres de caractère « supra-local et métropolitain », avec des actions de renforcement institutionnel et communautaire visant le « perfectionnement de la planification, exécution et gestion des résultats pour assurer la durabilité des actions futures ». Parmi les initiatives proposées figuraient celles de conservation environnementale, d’encouragement aux activités économiques et d’instauration d’instances de gestion participative, ayant respectivement des rapports avec les volets écologique, socio-économique et politique en considérant les axes d’installation d’une dynamique de développement durable.

En effet, le répertoire des actions envisagées par le Prometrópole et leurs objectifs facilitaient la compréhension de cette logique. Comme nous le démontrons ci-dessous, ces actions s’organisaient à travers plusieurs Composants¹⁰⁰ visant à organiser le développement et l’application des solutions.

- Action 1 - l’installation de l’Infrastructure supra-locale dans le bassin du Beberibe avait comme objectif de financer les projets d’infrastructures et environnementaux ayant un impact positif sur l’évolution de l’ensemble des milieux naturel et bâti. Le programme comptait appliquer un total d’environ 17,66 millions de dollar américains distribués dans deux genres d’intervention, par le biais d’actions distribuées selon deux composants : !

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100 Nomenclature employée dans les programmes financés par la Banque mondiale pour désigner l’ensemble des activités de nature similaire ou complémentaire servant au même but et participant à l’exécution d’actions spécifiques dans ces programmes. Un composant est obligatoirement présent, à savoir celui du « Développement institutionnel » qui vise à renforcer les capacités des institutions et acteurs (publics et privés) participant au processus de planification et gestion, de mise en œuvre des actions prévues et d’entretien les ouvrages et infrastructures qui en résultent.

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a) Composant A - les Interventions sur les berges du Beberibe devraient totaliser 12,19 millions d’investissements et incluaient des actions telles que : (i) la création d’un parc écologique sur les marges du fleuve et d’un centre culturel situé dans l’espace, occupé précédemmment par un abattoir ; (ii) l’amélioration des voies d’accès visant à l’intégration du système local à la maille urbaine de la RMR ; (iii) l’optimisation du système de macrodrainage en vue de la diminution des risques d’inondation ; et (iv) l’amélioration du système de collecte d’eaux usées et leur cheminement à la Station d’épuration de Peixinhos.

b) Composant B - la Sectorisation de la distribution d’eau prévoyait un investissement de 5,47 millions ayant pour objectif l’amélioration du système d’approvisionnement en eau potable par l’intermédiaire de la récupération des réseaux, de l’organisation du système par secteurs de distribution et de l’installation de macro-compteurs et de compteurs domestiques pour contrôler la consommation des foyers.

- Action 2 - d’implantation de l’Infrastructure locale dans les occupations pauvres devrait être mise en place par le biais d’améliorations des accès (rues, escaliers, voies piétonnes et cyclables), du pavage des rues, du microdrainage, de l’installation des systèmes de ramassage d’ordures, de la récupération des réseaux de distribution d’eau et de collecte d’eaux usées, de l’éclairage des espaces publics, de l’installation d’espaces de détente et loisir, ainsi que du relogement des familles habitant des zones à risques critiques. Parmi les actions prévues, d’un montant de 52,11 millions de dollar américains en investissements, figurait la construction des Bureaux locaux (EL) qui devaient avoir de multiples usages dont l’installation d’« avant-postes » de contrôle de l’occupation du sol. Un seul composant était censé être mis en place :!

a) Composant C - l’Urbanisation des UE était divisé en deux phases consécutives, à savoir (i) l’urbanisation intégrée de deux UE de la première étape servant de pilotes du programme, où serait testée la méthodologie des Plans de développement local (PDL) ; et (ii) l’urbanisation des onze UE restantes, en corrigeant les procédés adoptés.

- Action 3 - les Actions complémentaires visaient à l’application de presque 9,40 millions de dollar américains, concentrée dans la mise en œuvre d’un seul composant, à savoir :!

a) Composant D - les Actions complémentaires à l’urbanisation considéraient les plans d’urbanisation et d’investissements ; les projets dans le domaine du génie civile visant des infrastructures ; les actions de mobilisation et de participation des communautés, et leur éducation à l’environnement ; et les études d’un système de microcrédit pour financer les améliorations des foyers et le développement d’activités économiques. Ce composant servait également à financer l’achat des équipements nécessaires à l’opération du programme par les municipalités et l’État (voitures, ordinateurs, etc.).

- Action 4 - la Gestion du programme prévoyait l’application de 9,38 millions dans des activités de renforcement de la capacité des institutions qui gérent le programme à travers un composant :!

a) Composant E – les actions d’installation du Système de gestion du programme et du Développement institutionnel devraient financer l’engagement des services d’entreprises de consultation et de bureaux d’études pour appuyer les travaux des Unités de gestion et d’exécution du programme, dans les municipalités d’Olinda et Recife et dans l’Agence CONDEPE/FIDEM.

La mise en œuvre des actions programmées pour chaque composant suivait un calendrier qui considérait deux phases complémentaires, prenant en compte d’une part l’expérimentation, l’évaluation et la réorientation méthodologiques et, d’autre part, l’application des altérations issues de la phase précédente pour mieux profiter des investissements subséquents. De ce point de vue, non seulement était envisagée une deuxième phase du programme récemment créé, mais une réédition de celui-ci était également prévue, à travers le Prometrópole II chargé de l’urbanisation des autres bassins priorisés par le PQA-PE (cf.

Chapitre 1). Ainsi, on prévoyait une durée de cinq ans pour l’accomplissement du programme, à savoir deux ans pour la Planification et la formation des techniciens, et trois ans pour l’Exécution des ouvrages et l’élaboration du Prometrópole II. Ce planning est illustré dans le Tableau 2-2, où sont présentées les actions prévues pour l’accomplissement du Composant C, des investissements en Infrastructure locale dans les occupations pauvres.

Tableau 2-2 : Calendrier d’exécution du Prometrópole, Composant C

Source : UGP-PROMETRÓPOLE, 2003-b, adaptée par l’auteur.

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Si l’on observe les prétentions originelles d’instaurer un processus d’intervention associant les lignes directrices de l'intégration, du développement durable et de la gestion démocratique aux résultats obtenus, quelques contradictions présentes dans la conception du programme méritent d’être soulignées. La première avait un lien avec l’aspect de mobilisation des compétences nécessaires au développement des plans et projets, vu que dans le Manuel d’opération la mention aux projets d’urbanisme était très superficielle par rapport à ceux d’ingénierie. Les projets d’architecture et la réforme des logements n’étaient pas parmi ceux répertoriés.

En ce qui concerne l’aspect de la gestion démocratique, le planning semblait assumer une posture respectueuse des dogmes de la BIRD et des exigences constitutionnelles brésiliennes, sans en prendre parti. Nous n’apercevons pas une véritable volonté d’innover, d’établir des moyens et instances de gouvernance participative. Cela est encore valable pour les actions qui impliquaient la mise en place d’un modèle durable de développement. Malgré les propositions ayant comme but d’encourager les initiatives et les activités économiques dans les communautés cibles, la vision purement environnementale prédominait. En revanche, ces omissions n’empêcheraient pas l’élaboration de plans et projets d’urbanisme complets en tant qu’actions antérieures aux ouvrages et à d’autres interventions de caractère non-physique. En fait, l’organisation du Prometrópole suivit les orientations d’un Manual de operações do programa (Manuel d’opération du programme), un « guide pratique » qui montrait les orientations sur les procédés à mettre en place dans l’exécution des actions projetées (cf.

UGP-PROMÉTROPOLE, 2003-a à i).

En revanche, ces omissions n’empêcheraient pas l’élaboration de plans et projets d’urbanisme complets en tant qu’actions antérieures aux ouvrages et à d’autres interventions de caractère non-physique. En fait, l’organisation du Prometrópole suivit les orientations d’un Manual de operações do programa (Manuel d’opération du programme), un « guide pratique » qui montrait les orientations sur les procédés à mettre en place dans l’exécution des actions projetées (cf. UGP-PROMÉTROPOLE, 2003-a à i).

Le contenu de ce document, élaboré conjointement avec la BIRD et respectant les normes de celle-ci, fut condensé en huit Fascicules (énumérés ci-dessous) présentant le programme et traitant des aspects nécessaires à la planification, l’exécution et le contrôle des interventions.

- Fascicule A - Description du programme Prometrópole : 1) Diagnostic du bassin du Beberibe ;

2) Conception du Prometrópole;

3) Plan d’investissements ; 4) Mise en œuvre du programme.

- Fascicule B - Aspects institutionnels :

1) Système de gestion du Prometrópole ; 2) Structure d’organisation et de gestion ; 3) Participation des communautés cibles ;

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4) Principaux instruments de gestion ;

5) Systématique d’opération de l’Unité de Gestion du programme (UGP/

Prometrópole) ;

6) Système d’opération des Unités d’Exécution ; 7) Actes de partenariat ;

8) Besoins de développement organisationnel pour l’exécution du programme.

- Fascicule C - Procédés pour la gestion technique et opérationnelle du programme : 1) Plan annuel d’opération (POA) ;

2) Coordination, supervision et fiscalisation de l’installation des ouvrages et actions ; 3) Suivi et évaluation de l’implantation du programme ;

4) Suivi par la Banque mondiale ; 5) Audits (contrôle des activités) ;

6) Conclusion et fermeture du programme.

- Fascicule D - Procédés pour l’élaboration et l’approbation des actions :

1) Méthodologies et procédures de préparation des interventions dans les occupations pauvres sous une approche participative ;

2) Procédures applicables dans le relogement des familles ; 3) Procédures et normes d’autorisation environnementale.

- Fascicule E – Procédés de gestion administrative et financière : 1) Flux des ressources financières ;

2) Brève description du Système informatisé pour le suivi de l’exécution du programme (SIGMA) ;

3) Normes et procédures d’administration financière et comptable ; 4) Audits (contrôle du programme).

- Fascicule F - Procédés pour l’appel d’offre :

1) Plan semestriel d’appel d’offre (procédures et structure) ; 2) Méthodologies d’appel d’offre ;

3) Organigrammes – activités et responsabilités dans le processus d’appel d’offre ; 4) Gestion des processus d’appel d’offre en employant le SIGMA.

- Fascicule G - Procédés pour le contrôle du progrès de l’implantation du programme : 1) Suivi de l’implantation du Prometrópole ;

2) Évaluation du programme ;

3) Composants du Système de suivi et évaluation.

- Fascicule H - Procédés pour la divulgation du programme.

La lecture des fascicules révèle une perspective complète du processus de planification et gestion auquel Souza (2002, cf. Chapitre 1) fait mention. La différenciation entre les deux activités (ou étapes d’action) est nette : d’une part, il existait une préoccupation d’organiser dans le présent les activités devant être mises en œuvre ultérieurement pour atteindre dans

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l’avenir les objectifs définis et d’autre part, deumerait le souci de déterminer les procédures nécessaires, afin de gérer les moyens disponibles pendant la période des actions, de manière à ce que ces moyens soient suffisants pour que les actions répondent aux paramètres quantitatifs et qualitatifs établis à l’étape précédente.

Un cas exemplaire de cette affirmation est l’utilisation du précepte de l’implantation conjointe des solutions de régularisation urbanistique, telles que les plans et projets d’urbanisation et de requalification urbaine d’habitats précaires, et de régularisation foncière, concernant le processus urbanistique et juridique de légalisation de la propriété des terres occupées dans les quartiers pauvres. Comme le PREZEIS l’avait démontré depuis les années 1990, la régularisation du régime de propriété assure que les investissements en ouvrages d’amélioration de l’espace urbain soient durables, et réduisent le risque d’expulsion des habitants d’occupations irrégulières. Planifier l’urbanisation présuppose considérer une étape complémentaire de légalisation des parcelles. Dans les zones à risques, le relogement des familles occupant des foyers dans des situations critiques estégalement une action qui doit être prévue au préalable, de façon à éradiquer les risques et à faire évoluer les conditions de sécurité de l’ensemble de l’occupation.

La façon dont le Prometrópole s’organisait démontre qu’il avait, depuis sa conception, rélisé un compromis avec les préceptes cités auparavant. Cependant, la construction d’une approche intégrative, démocratique et durable ne nous semble pas être au cœur des préoccupations. La structuration d’un guide d’opération facilitait la tâche du programme, car elle représentait un moyen de coordonner les actions de manière à répondre efficacement aux problématiques auxquelles il devait faire face. En outre, l’observance aux principes et règles de la BIRD se révélait être surtout un outil de « légitimation » des investissements à l’égard des idéaux de durabilité, de démocratie participative et de gestion intégrée.

Les propositions que s’est appropriées le Prometrópole n’étaient, donc, pas novatrices. En les analysant de plus près, elles se dévoilent comme étant fortement inspirées du cadre de changement en cours au Brésil concernant les politiques de gestion urbaine et de l’eau. Les marques des influences du PQA-PE sont indélébiles, car le programme est entièrement dédié à rendre tangibles les suggestions apportées par ce premier. Alors, au regard du cadre de changement en cours, dans quelle mesure le Prometrópole se configure-t-il une initiative singulière de gestion urbaine à l’égard de l’articulation entre le contrôle des eaux et l’aménagement du territoire métropolitain ?

2.2. Une approche territoriale et technique en phase avec les tendances