La pénurie d’eau comme déclencheur du projet au Pernambouc

La pénurie d’eau potable et le rationnement conséquent de ce bien est un grave problème dans la région métropolitaine de Recife. Un contraste étonnant dans une zone où la précipitation moyenne annuelle monte à plus de 2.000 mm. Comme le démontre le Graphique 1-1, le régime de pluie étant irrégulier, aux périodes de fortes précipitations, d’inondations et de crues correspondent des mois de sécheresse – surtout en amont de la RMR, où se forment les cours d’eau qui alimentent la métropole – et de réduction des réserves accumulées.

Graphique 1-1 : Indices pluviométriques et de température de Recife

Source : Brésil (INPE, 2010).

Alors que les mois de mars à août correspondent à la saison des pluies parfois diluviennes durant laquelle le niveau des précipitations avoisine les 400 mm/jour, le reste de l’année est caractérisé par l’absence quasi-complète d’eau disponible pour abreuver hommes et bêtes, pour irriguer les champs, pour assurer les activités industrielles, etc. Certes, cette irrégularité n’est pas la seule explication aux problèmes d’alimentation en eau car le niveau d’eau accumulé pendant l’été serait encore suffisant pour l’exploitation de cette ressource. D’autres raisons contribuent à rendre le cas de Recife particulièrement délicat. Nous observons d’abord la capacité limitée d’accumulation des réservoirs disponibles, une préoccupation majeure qui fut l’objet de grands investissements entre les années 1970 et 1985, période correspondant à l’essor du Plan national d’assainissement (PLANASA) et à l’apogée de la gestion sectorielle basée sur le modèle entrepreneurial qu’à l’État avait à la tête des interventions la Compagnie d’assainissement du Pernambouc (COMPESA).

Pendant cette période eut lieu la construction de systèmes de stockage et de traitement des eaux de Tapacurá, Duas Unas, Suape 17 et Botafogo, tandis que dans le domaine du système de distribution fut mis en place le plus grand ouvrage du secteur de l’eau au Pernambouc : l’installation des Grandes anéis (les Grands anneaux). Ceux-ci configuraient le composant central d’un système basé sur « un réseau principal de distribution d’eau d’où dérivent les

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réseaux secondaires » (VASCONCELOS, idem) couvrant les portions Nord, Sud et Ouest de la RMR, justement sur les axes d’expansion urbaine de la métropole.

Bien que cette initiative représente le début d’une opération intégrée du système d’alimentation en eau au niveau métropolitain, ses limites étaient au-dessous des besoins immédiats. Elle réduisit la marge de différence entre la quantité d’eau nécessaire pour alimenter la RMR et la production effective d’eau. Entre la fin des années 1970 et la moitié des années 1980, on est passé d’un déficit de 916.000 m³/jour à 716.000 m³/jour. Vis-à-vis des données plus récentes l’avancement est moins important que prévu, mais représente une tendance de réduction (lente et progressive) de ce déficit. Selon des informations officielles étudiées par Anton (1995, p. 19), en 1995 la demande montait à 14,79 m³/seconde face à une quantité d’eau disponible estimée à 9,25 m³/seconde, soit une différence entre le volume disponible et les besoins en eau d’un ordre d’environ 479.000 m³/jour.

En examinant la capacité d’accumulation du système métropolitain, jusqu’à la fin du siècle précédent, l’offre était garantie surtout par les eaux accumulées dans les barrages de Botafogo (27,6 millions de m³), Gurjaú (3,2 millions de m³), Duas Unas (23,5 millions de m³) et Tapacurá (94,2 millions de m³). Les eaux de ce dernier, le plus grand réservoir de la région, un volume d’à peine 2,80 m³/seconde – ou 241.920 m³/jour – étaient traitées et distribuées. Le réservoir de Pirapama, alors en construction et considéré comme la solution pour l’augmentation de la disponibilité en eau potable, était censé livrer 6,8 m³/seconde supplémentaires – 587.520 m³/jour –, volume encore insuffisant au regard de la demande prévue si nous considérons une proportion des pertes du système de presque 50% (cf.

LARANJEIRAS PINTO, 2006).

C’est d’ailleurs un problème qui perdure. Prenant en compte les eaux de Pirapama – barrage qui ne serait achevé qu’à la fin 2007 – Laranjeiras Pinto (op. cit.) estimait le déficit entre la demande et l’approvisionnement réel en eau à environ 31% en 2006, considérant une demande de 14,5 m³/seconde en comparaison d’une offre journalière de 10 m³/seconde – soit une demande en recul au regard des données avancées para Anton. Cet auteur considère également les pertes du système, qui monteraient jusqu’à 45% du volume des eaux traitées distribuées à la population. Ces pertes seraient dues à de multiples causes : le mauvais entretien des réseaux de distribution, les fuites provoquées par des branchements irréguliers (surtout dans les quartiers pauvres), les mauvaises habitudes des citadins et le conséquent gaspillage, etc.

Le Graphique 1-2 ci-dessous met en évidence le décalage entre l’offre et la demande métropolitaine en eau potable aux périodes étudiées par les deux auteurs cités – dont les projections arrivent jusqu’au début du XXI^e siècle. Malgré l’augmentation de la disponibilité en eau, avec l’ampliation du nombre et du volume des réservoirs et des stations de traitement, nous constatons qu’entre 1985 et 2000 la demande reste au-dessus de l’offre, ce qui est encore inquiétant face au rythme proportionnel de croissance démographique supérieur à celui de l’amplification de la capacité de fourniture du système d’approvisionnement.

Graphique 1-2 : Évolution de la demande et de l’offre en eau et de la croissance démographique à la RMR (1980-2006)

Source : Élaborée par l’auteur, basée sur des données d’Anton (1995), Laranjeiras Pinto (2006) et IBGE (2000).

À ce stade, il est impératif que nous ouvrions une parenthèse et que nous signalions les données concernant la demande en eau auxquelles nous nous intéressons sont particulièrement contradictoires. La variation est minimale entre les trois décennies en question. Concernant l’évolution de cette population durant cette période et prenant en compte la diminution des taux d’augmentation de la population régionale à partir des années 1980, la demande correspondant à l’année 1985 ne devrait pas être si proche de celles des années suivantes (1995 et 2006). Pourtant, les chiffres présentés dans le graphique reproduisent de façon fidèle les informations que Anton et Laranjeiras Pinto ont utilisées. Les courbes qu’en résultent expriment les tendances observées par leurs études : celles de la diminution des taux de croissance démographique, de la stabilisation de la demande en eau et de l’augmentation de l’offre d’eau.

Ayant pris en compte des données plus récentes, produites dans le cadre de l’« Étude de la demande en eau de la région métropolitaine de Recife » (PNUD/Ministère des Villes, 2006), cette demande aurait-elle pu être surestimée ? En utilisant des données plus précises⁵⁰ et en employant une méthodologie plus adaptée, selon laquelle les valeurs de la consommation (la demande au niveau des usagers) servent au calcul de la demande (le volume de production d’eau nécessaire à desservir tous les usagers dans une période donnée), cette étude arrive à des résultats plus proches de la réalité actuelle. Le concept de demande employé est celui « du volume [d’eau] à produire de façon à répondre aux besoins des usagers au niveau de la quantité voulue et de l’efficacité du régime d’approvisionnement » (PNUD/Ministère des Villes, op. cit., p. 5).

50 À titre d’exemple, l’étude adopta les informations du Sistema Nacional de informações sobre saneamento (SNIS, « Système national d’information sur l’assainissement »). Ainsi, au lieu d’étudier les données sur la consommation par tête, on analyse le comportement de la consommation par unité (« consommation micro-mesurée » par usager ou foyer) entre les années 1998 et 2003. En plus, l’étude servait à créer « un outil de calcul qui permet la révision et l’actualisation des estimations » (PNUD/Ministère des Villes, op. cit., p. 5).

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La demande analysée est celle des usagers urbains, donc sans comptabiliser les zones rurales de la métropole⁵¹. Les estimations de l’étude durent établir un volume de production d’eau supérieur à la quantité correspondant à la consommation effective des usagers, de manière à mettre à disposition de ceux-ci de l’eau en quantité nécessaire à leurs besoins. Cette valeur additionnelle comptait parmi les pertes analysées – comme celles de l’opération du système, des fuites, des raccordements illégaux ou non-mesurés, etc. – et désignait la différence entre la demande et la consommation. Elle fut nommée volume additionnel de production et l’indice utilisé dans les calculs le coefficient de renforcement de la production (op. cit., p. 12).

L’examen de la demande réalisé par le PNUD et le ministère des Villes est ainsi plus fiable et donne une idée plus précise de la réalité régionale. L’étude considérait un nombre de 2,79 millions d’unités desservies par le système, parmi lesquelles environ 183.000 dont la consommation n’était pas mesurée (donc, pas facturée). Cela représentait un total de 1,5 m³/s de perte de l’eau produite et de 60% de perte de facturation. Un autre facteur considéré par l’étude fut le nombre de raccordements inactifs avoisinant les 125.000 unités, ce qui expliquait l’indice de seulement 66% de la population de la RMR desservie par le système de distribution d’eau ayant comptabilisé seulement les usagers dont le raccordement au réseau était oficiellement enregistré.

Avec une consommation située principalement au-dessous des 10 m³/mois (70% du total des usagers résidentiels), le coefficient de renforcement a été estimé à 40%, l’année de l’étude. Le niveau idéal, de 20%, ne serait atteint qu’en 2010. Pourtant, « la valeur alors obtenue pour l’année 2005 fut très inférieure au volume produit actuellement, en obligeant les représentants de la COMPESA à considérer une valeur actuelle plus élevée pour le coefficient de renforcement » (op. cit., p. 15). Cette décision retarda le délai pour atteindre le coefficient idéal à l’année 2020. Les résultats des estimations de la demande sont présentés dans le Graphique 1-3 suivant⁵².

Les chiffres présentés furent établis à partir d’une situation hypothétique, où l’évolution du niveau de desserte et de l’amélioration du système servaient à la réduction progressive des valeurs du coefficient de renforcement de la production jusqu’à atteindre un niveau idéal à l’horizon 2020. Nous remarquons que la demande qui résulte des analyses est bien au-dessous de celle qu’Anton et Laranjeiras Pinto ont choisie comme base à leurs études. Le total de 7 millions de m³/s, observé dans l’estimation ci-dessous et dans toutes les autres du document, n’arrive qu’à la moitié du volume présenté dans les estimations du Graphique 1.2., ce qui corrobore l’impression de surestimation de la demande par les études antérieures.

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51 La population rurale ne dépasse pas les 3% de la population totale de la région. Ainsi, comme l’exprime le document, cette option est cohérente avec « la réalité de l’occupation de la RMR, essentiellement urbaine » (PNUD/Ministère des Villes, op. cit., p. 6).

52 Il faut souligner que la première simulation réalisée, illustrée dans le graphique ci-dessus, prend en considération une évolution du niveau de desserte et d’amélioration opérationnelle du système qui atteignent le coefficient optimal de renforcement en 2020.

Graphique 1-3 : Évolution de la demande en eau totale de la RMR (m³/s)

Source : PNUD/Ministère des Villes, 2006.

En effet, en reprenant l’analyse de la première période, antérieure à l’implantation du PQA, les problèmes régionaux d’alimentation en eau se révelèrent plus préoccupants à partir des années 1980, quand la pression démographique, concentrée sur les zones pauvres de la métropole, accrut la demande en eau potable et poussa à une expansion du service de distribution. Cette augmentation de l’offre représenta un enjeu de taille pour la gestion sectorielle de l’eau qui devait trancher deux conflits majeurs. Le premier résultait du décalage entre l’expansion du système d’alimentation par rapport au volume d’eau mis à disposition des usagers. Comme le volume disponible ne suffisait pas à approvisionner en eau tous les foyers raccordés au système, les responsables des services publics furent obligés de mettre en place un régime de rationnement. L’autre conflit se résumait à la surcharge des systèmes d’assainissement et de drainage qui n’étaient pas préparés à faire face à la hausse exponentielle du volume des eaux à évacuer dès qu’un plus grand nombre de foyers eut accès à l’eau potable.

Anton (op. cit.) résume bien la nature et les impacts de ces conflits pendant les deux dernières décennies du XX^e siècle. Solution palliative alors utilisée, le rationnement génère des effets autres que la gêne momentanée de ne pas disposer d’eau pour son usage quotidien.

L’interruption de la distribution laissant par moments les conduites vides augmente considérablement le risque de contamination. Ceci était encore plus inquiétant face à des circonstances exceptionnelles, comme l’épidémie de choléra qui frappa le Pernambouc entre les années 1992 et 1993. Touchant surtout le territoire métropolitain le nombre de cas de choléra fut comptabilisé à plus de 600 à cet État, selon les estimations gouvernementales.

Pourtant, selon des rapports non-officiels ce bilan fut plus lourd. L’épidémie aurait touché à un nombre de cas quatre fois supérieur à celui reconnu par les autorités publiques⁵³.

53 Cette maladie – une parmi les « sept plaies de Recife », selon Oliveira (2009, p. 116) – ne cessa jamais de toucher l’État. Des 766 cas de choléra estimés au Brésil entre 2000 et 2008, 511 eurent lieu au Pernambouc. Des 20 décès recensés, 12 eurent par victimes des habitants de cet État (cf. BRÉSIL-MINISTERE DE LA SANTE, 2009).

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Les années 1990 furent ainsi une période particulièrement troublée dans ce domaine, l’année de 1998 étant marquée par le plus important rationnement organisé par la COMPESA. Le barrage de Tapacurá, principale source d’approvisionnement en eau de la région, ne disposait alors que de onze milliards de mètres cube, soit à peine 12% de sa capacité d’accumulation totale de 94 milliards de mètres cube. Dans cinq communes, parmi lesquelles Recife, il fallut imposer un régime de distribution réduite à des périodes de 20 heures tous les quatre jours.

Outre ces questions, le caractère majoritairement désordonné de l’occupation urbaine représente une contrainte redoutable, vu l’absence quasi-complète de système de collecte et de traitement d’eaux usées et le mauvais drainage. Les risques – saisonniers ou permanents – de contamination qui en résultent contribuent à une encore plus importante réduction de la disponibilité d’eau. Le combat contre ce genre de problème est d’autant plus essentiel lorsque nous examinons certaines des constatations d’une étude réalisée dans les années 1980, dans le cadre de l’élaboration du Schéma directeur d’assainissement de la RMR⁵⁴ (PDES, PERNAMBOUC, 1980). S’intéressant à l’évaluation de la couverture du système d’assainissement selon les besoins et les possibilités d’écoulement des eaux usées et pluviales dans le territoire de la RMR, le PDES arriva à une conclusion accablante : si l’on considère seulement l’emploi des systèmes conventionnels – comme c’était le cas jusqu’à ce moment-là – 56% des habitations dans le territoire métropolitain seraient considérées comme

« égouttables difficilement » et « difficilement égouttables » (idem). Comment rendre viable la croissance d’une métropole dans des conditions pareilles, surtout quand le défi lancé par le PDES était celui d’élargir la couverture du système d’assainissement à 59% des habitants de la métropole à l’année 2000 ?

Mais la pollution des sources superficielles, due au processus anarchique d’urbanisation, n’était pas la seule difficulté à surmonter dans le but d’améliorer la qualité des eaux et les conditions de vie dans la RMR. Il y avait aussi – et il y a toujours – le problème de l’exploitation sans contrôle des nappes phréatiques et de la pollution des sources souterraines.

Dans le premier cas, le niveau d’exploitation est déjà au-delà de leur capacité de réalimentation et représente un défi à long terme, étant donné l’importance stratégique que peuvent avoir les ressources en eau souterraine dans l’alimentation de la RMR dans le futur.

Outre la surexploitation, la plupart des forages de puits par des particuliers étant faite sans aucune préoccupation technique causent de graves problèmes de salinisation des sources et leur pollution par l’infiltration des eaux superficielles contaminées par des eaux usées.

À Recife, cette exploitation non conforme a tendance à aggraver un autre problème. Face à la diminution des niveaux des nappes phréatiques, le phénomène de subsidence devient plus préoccupant, surtout dans les quartiers dont les terres sont au-dessous du niveau de la mer.

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54 Le PDES fut utilisé comme document de référence dans l’élaboration du PQA-PE. Critiqué à l’époque de sa publication par des spécialistes (hydrologues et urbanistes) à cause de son caractère technocratique – c’est à dire, centré sur des aspects uniquement techniques, sans rapports politiques ou sociaux –, pourtant il réussit dans le but d’identifier les principaux problèmes dans la conception du système et les entraves à la bonne gestion du secteur de l’eau au Pernambouc. Nous reprenons certaines de ses observations au long de cette section.

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Résultant du processus de remblaiement des terres inondables dont les sols compressibles sont de plus en plus denses, ce phénomène engendre l’affaissement progressif des terrains avec des « graves conséquences sur la qualité de vie dans la ville, de très mauvaises conditions environnementales dans les zones touchées par le problème et d’importants dégâts sur les chaussées, les infrastructures urbaines de drainage et d’assainissement et, par conséquent, des préjudices matériels » (GUSMÃO, 1993, p. 9).

Toutes ces questions à régler s’intégrant aux aléas naturels rendent plus visibles et plus palpables les effets d’un rapport trop éloigné entre les actions d’organisation de la croissance des villes et l’implantation des services d’assainissement, y compris le drainage. Se faisant sur des zones humides et sur d’autres milieux naturels censés être protégés – les berges des fleuves et des rivières, les estuaires, les marécages, les mangroves et les plaines inondables – l’expansion urbaine accélère la détérioration de la qualité des eaux et, par conséquent, provoque la réduction de la quantité disponible à l’approvisionnement humain ; l’occupation inadéquate sur les collines favorise l’érosion des sols, provoque des accidents et contribue à l’ensablement des cours d’eaux et des réseaux de drainage ; l’absence de systèmes d’approvisionnement en eau et d’assainissement expose les populations à des maladies et les pousse à trouver des solutions non-conformes qui tendent à aggraver la situation et à polluer les sources, etc.

La mise en relation entre la croissance des villes et la diminution de la qualité des eaux urbaines était inéluctable et, face à la gravité du cadre métropolitain et aux tensions sociales qu’il provoquait, les responsables publics durent prendre des mesures d’ordre pratique pour incorporer cette perspective dans leurs actions. Si le problème plus visible était la pénurie d’eau potable, d’autres questions de fond se posaient d’une manière évidente et s’imposaient comme de véritables barrières à dépasser pour arriver à des niveaux d’alimentation acceptables. Les interventions de caractère physique (des mesures structurelles) ne se montraient guère suffisantes pour combattre ce problème, il fallait donc trouver d’autres moyens pour y parvenir.

Trois conflits fondamentaux remirent en cause les efforts antérieurs d’amélioration du système de distribution d’eau. D’abord, l’installation des grands systèmes de production d’eau augmenta considérablement la disponibilité de ce bien (en ce qui concerne le volume d’eau traitée). Pourtant, cette augmentation, n’étant pas accompagnée d’un programme d’expansion du système de distribution de ce bien aux citadins, (la « démocratisation de l’eau »⁵⁵ à laquelle se réfère Vasconcelos, op. cit., p. 38) aurait contribué à l’élévation des pertes du système à presque 50%. Ensuite, comme les investissements et les actions se concentrèrent

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55 Il faut rappeler une exception : en 1987, pendant la gestion Miguel Arraes la politique publique d’assainissement s’était inspirée du principe d’universalisation de l’accès aux services en mettant en place le plus grand programme d’augmentation du nombre de nouveaux foyers raccordés au système. Bénéficiant à 250.000 personnes ce fut la plus importante intervention après celle coordonnée par Saturnino de Brito entre 1910 et 1918, qu’avait touché plus de 86.000 habitants du centre de la capitale. Par contre, l’action du gouvernement Arraes avait une caractéristique: elle se concentrait dans les quartiers pauvres, surtout sur les collines auparavant reléguées à l’abandon par les services urbains.

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fortement sur l’amélioration du système de distribution d’eau, laissant le sous-secteur de l’assainissement en deuxième plan⁵⁶ ; tandis que la couverture du premier système arrivait à presque 90%, seulement 42% de la population de Recife avait accès aux services d’assainissement. Enfin, la centralisation du système d’épuration des eaux usées et le coût élevé des raccordements contribuaient à ce que les installations restent partiellement inactives.

Par exemple, en 1993 la station d’épuration d’eaux usées (STEU) Cabanga avait une capacité

Par exemple, en 1993 la station d’épuration d’eaux usées (STEU) Cabanga avait une capacité