Respuestas a las preguntas de investigación

7.2 Sobre el análisis jurídico

7.3 Sobre el estudio de caso

7.4 Puntos de encuentro entre la experiencia chilena y la revisión de la literatura 7.5 Puntos de discordia entre la experiencia chilena y la revisión de la literatura

7.1 Respuestas a las preguntas de investigación

Preguntas generales

¿Cuáles son las principales características del proceso de privatización durante el periodo 1973-2013?

Las principales características que presenta este proceso son las siguientes, en primer lugar, encontramos una reestructuración casi total de las bases del sistema educativo, a partir de los años ochenta, en un plano formal, pero ya desde los setenta, se comienza a planear las bases de éste.

Las principales medidas tomadas a lo largo de estos ochenta años son, por un lado, la reinterpretación de conceptos ya presentes en el marco jurídico educativo del país, como por ejemplo, la subsidiariedad del estado, libertad de enseñanza (De los padres y de la participación privada en el sistema), la subvención escolar; Por otro lado, asistimos a la emergencia de otros conceptos claves del proceso de privatización 1973-2013, tales como, la descentralización y desburocratización del Ministerio de Educación, financiamiento compartido, flexibilidad curricular

Enseguida, podemos establecer dos periodos muy marcados. La etapa que va entre 1973 y 1989, podemos llamarla como una fase de concepción y una primera puesta en marcha de las reformas. A continuación, existe el periodo que va desde 1990 a 2013, que

podríamos llamar la fase operatoria. La llegada de la democracia, fue un el punto de partida del refinamiento de las reformas y concepciones elaboradas en el periodo anterior.

Otra característica clave está marcada por la ruptura con los paradigmas educativos y/o de la concepción del estado y de las instituciones de éste. En el plano educativo este cambio lo apreciamos en el paso del llamado estado docente a un estado subsidiario. El primero lo definimos como un modelo educativo centralizado, un modelo de educación nacional, donde la mayoría de las atribuciones las concentra el Ministerio de Educación.

La administración de las escuelas, la formación, contratación y designación de los docentes, determinación y utilización del presupuesto, el currículum escolar. La ley de instrucción primaria fue el instrumento jurídico que impulsó al estado en el

aseguramiento de la escolaridad, en pleno proceso de industrialización del país, donde la mano de obra que se necesitaba, debía poseer una formación de base.

Desde principios de los años setenta, se produce, lo que del punto de vista histórico se llama, una ruptura histórica, es decir, se introduce una nueva concepción del estado y de sus atribuciones. La inclusión de un modelo neo-liberal trajo consigo una

reestructuración del estado. En 1973 la llegada de la Junta Militar, mediante el

consabido golpe de estado, aportó nuevas bases, con características refundacionales de Chile. Los militares plantearon de entrada tres principios fundamentales (Para ellos), la descentralización y desconcentración del estado, un mayor protagonismo de la sociedad civil y, la subsidiariedad del estado.

En el caso del primer principio, en 1973 se creó la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa, la cual comenzó a operar de entrada, con el fin de generar la

descentralización del país, la transferencia de atribuciones desde el poder central (El poder ejecutivo) hacía los gobiernos locales (Intendencias, gobernaciones y

municipalidades). En materia del segundo principio, se otorga mayor poder a las organizaciones intermedias, provenientes en teoría, de la sociedad civil. Se crean las condiciones e incentivos para que la iniciativa privada se establezca en distintos planos de sociedad.

Por último, la subsidiariedad del estado, es entendida como la entrega de funciones por parte del estado central a entidades intermedias y/o particulares de la sociedad. Dicho de otro modo, se trata que el estado sólo puede asumir una función en las tareas que no pueden ser encaradas por estas organizaciones intermedias y/o particulares de la sociedad, pero donde sí puedan hacerlo, el estado no debe tener injerencia.

En el plano educativo, los tres principios se vieron materializados en la

municipalización de la educación pública (Descentralización y desconcentración), en la gran irrupción de establecimientos particulares subvencionados y en la entrega a

gremios empresariales de los liceos técnicos. Por último, la subsidiariedad del estado, se ve expresada en las leyes orgánicas y generales de educación, donde se plasman los principios del sistema, en los mecanismos de entrega de recursos (Subvención escolar por alumno) y en la reforma curricular (Currrículum fijado por ley, por lo tanto nacional en cuanto a los objetivos generales, pero con autonomía por parte de las escuelas).

Otra característica que se aprecia en este periodo, es la implementación de diversos sistemas de evaluación y rendición de cuentas por parte de los establecimientos, de los profesionales de la educación y de los alumnos. El principal indicador que mide los resultados en el sistema escolar (Enseñanza básica y media) es el Sistema de Medición de la Calidad de la Educación, SIMCE. Esta prueba mide los conocimientos y

habilidades de los jóvenes chilenos durante tres etapas de la escolaridad. Su objetivo principal es la medición de los conocimientos por parte de los estudiantes, sin embargo, este instrumento ha servido para acentuar una verdadera competencia entre los

establecimientos. El SIMCE entrega una ponderación para cada escuela y no da los resultados por alumno. Por lo cual cada colegio posee un puntaje, lo cual procede a una casi inevitable comparación. La competencia inter-escuelas más el derecho y el deber preferente de los padres a elegir el establecimiento de sus hijos, produce una realidad de cuasi-mercados educativos: los padres escogen la escuela y cada centro educativo ofrece sus servicios demostrando que son la mejor institución.

Otro punto a destacar es la baja tanto cualitativa como cuantitativa de la educación pública en relación a la educación particular (Subvencionada y pagada). Actualmente, la suma de escuelas particulares subvencionadas, particulares pagadas y liceos técnicos transferidos a gremios empresariales supera al número de escuelas municipales en el país. Por otro lado, los mejores resultados en el SIMCE son largamente detentados por los colegios particulares.

El proceso de privatización del sistema educativo chileno se comienza a gestar con la llegada del gobierno militar en 1973 y va hasta nuestros días. Durante la etapa de la dictadura, se crean las bases del nuevo sistema educativo. Los principios de la libertad de enseñanza, libre elección de los padres, subvención por alumno, autonomía de los establecimientos, y la subsidiariedad del estado se construyen como ideas fundacionales y casi al mismo tiempo, se plasman en reformas reales del sistema. A continuación, la llegada de la democracia no modifica esta estructura, más bien, le da una forma definitiva. Sucesivas leyes y decretos que reemplazan a los dictados en el periodo

militar, dan una validez democrática a todos los principios y políticas tomadas anteriormente. La implementación de un Currrículum basado en competencias, la utilización de estándares para medir al sistema en su conjunto como a sus partes por sí solas, el pago directo por parte de las familias de la matricula escolar y la adopción de criterios asociados históricamente a la empresa privada en la gestión y administración del sistema, son otros elementos importantes que caracterizan a este periodo.

Basándonos en la clasificación propuesta por Mons (2011), explicaremos estas formas de la siguiente manera, En relación a la privatización en la educación o endógena; y la privatización de la educación o exógena.

Para el primer punto, la privatización en la educación o endógena, podemos señalar que Chile ha adquirido la gran mayoría de las prácticas privatizadoras que la literatura internacional nos presenta.

El mecanismo más significativo que podemos nombrar es la presencia de un cuasi-mercado educativo. En efecto, el país se ha caracterizado por posibilitar a los padres el derecho y el deber de elegir la educación para sus hijos. La aplicación de un sistema de vouchers o bonos de escolarización (Aunque si seguimos las propuestas originales de Friedman en este sentido, él se refiere a dos modalidades que permitan la elección efectiva del establecimiento por parte de los padres, una es el bono de escolarización que se entrega directamente a los padres, y éstos, previa elección, inscriben a sus hijos en la escuela; La otra modalidad es la subvención del estado a establecimientos

particulares). Ahora bien, por un lado tenemos la política de subsidio a la demanda, en este caso, la de los padres que demandan un servicio educativo; Por otro lado, tenemos una política de fomento de la iniciativa privada. Esto se materializa por el aumento notorio de las escuelas particulares subvencionadas principalmente. Es preciso señalar también que la creación de escuelas municipales y particulares privadas se ha estancado desde hace años. Por lo cual, la diversidad de escuelas con proyectos educativos, credos, pensamientos fundacionales muy diferentes en la teoría; Estas escuelas compiten

también con los establecimientos municipales. Como vemos, no asistimos solamente a una política de subsidio a la demanda, el fomento de escuelas particulares

subvencionadas es un elemento que explica también a Chile como terreno de un cuasi-mercado educativo.

Dentro de la privatización endógena encontramos a su vez muchas medidas que buscan instaurar la gestión de la performance, la responsabilidad y la remuneración ligada al mérito.

La gran relevancia que ha cobrado la prueba SIMCE. El test que marca las pautas en las políticas educativas tanto a nivel micro, como macro. La reforma educativa de mediados de los noventa es también una clara muestra de una educación donde se monitorea la performance. El ideal de formar capital humano avanzado es un ejemplo. Otro caso es la presencia de la evaluación docente, instrumento que se utiliza desde 2004 da cuenta por su parte que el monitoreo de los profesionales de la educación es un elemento que no debe ignorarse. Es en este punto donde entran los otros componentes, a saber, la responsabilidad y el salario al mérito. Podríamos agregar la rendición de cuentas para completar las medidas que se han tomado.

Otro punto es la noción de manager y de nuevo management público. Esta idea ha penetrado recientemente. Los criterios de gestión en la educación municipal se han transformado en capitales. El diagnostico sobre la educación pública, ha motivado a los actores políticos a buscar medidas que tiendan a una mayor efectividad de estas

instituciones. El programa Directores de excelencia da buena cuenta de este hecho.

Si nos guiamos ahora por una privatización en la educación o exógena, encontraremos los siguientes elementos.

La subcontratación de los servicios y las alianzas público-privado. La celebración de contratos entre el Ministerio de Educación o la municipalidad respectiva con una empresa privada con el fin de asegurar algún servicio y/o recibir el financiamiento de alguna obra que el actor público no puede solventar. Ya ha tomado una forma común en las muchas instituciones educativas la presencia de empresas encargadas del aseo o la alimentación de la comunidad estudiantil. No es el establecimiento educativo o el poder central quien se encarga directamente del personal, es una empresa exterior, que previo acuerdo contractual con la institución, provee del servicio demandado.

Estos contratos pueden tocar las áreas más diversas. Por ejemplo puede existir un contrato entre una escuela y una pequeña empresa de confecciones, con el fin de que esta última produzca en uniforme para la clase de educación física o el uniforme oficial del colegio. A su vez, podemos hablar de un contrato celebrado entre el Ministerio de Educación y una empresa de alimentación colectiva, con el fin de encargarse de los casinos de las escuelas municipales de todo el país.

De este modo, podemos descubrir como la privatización ha penetrado desde una mirada endógena y exógena. Ahora repasaremos algunos elementos del pensamiento

privatizador.

El capital humano. Como ya lo mencionamos hace algunos párrafos, la reforma educativa de mediados de los noventa introdujo una mirada centrada en la adquisición de competencias para la vida, pero centrándose mayormente en el mundo laboral, el destino univoco de la mayoría de los estudiantes. La formación en competencias concretas y medibles es un componente muy presente en las orientaciones del sistema educativo chileno. No debe ser el gobierno central el que decida por los individuos.

Cada persona está lo suficientemente empoderada determinar sus preferencias.

Por otro lado, dentro de los principios fundacionales del sistema, se han convocado los ideales de la libertad de los individuos, como principio rector.

Un estado eficiente más que omnipresente. La necesidad de que el estado no debe ocuparse de las tareas que pueden ser efectuadas por alguno de sus mismos órganos jerárquicamente menores o derechamente por privados, es otro de los elementos que componen el pensamiento privatizador.

Por último, no podemos obviar el gran papel que juegan las organizaciones

internacionales en la aplicación de estas políticas y pensamientos. Chile no está ausente a la presencia de estos actores.

El rol del Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, BID y OCDE, han llevado a Chile, mediante sus informes, a la aplicación de muchas medidas tendientes a la

privatización y/o descentralización del país, y en particular de la educación.

¿En qué medida las políticas de privatización han influido en la calidad de la educación chilena?

Podríamos citar una triple presencia importante en el sistema educativo chileno. En primer lugar, las políticas de privatización gestadas a partir de los años setenta buscaban como un gran objetivo, la escolarización de base para todos. Esta meta se hizo más visible en los noventa. Creemos que la realización de las dos Conferencia Mundial

sobre Educación para Todos de Jomtien y el Foro Mundial de Educación de Dakar a inicios y finales de los noventa, respectivamente, influenciaron en este objetivo-país.

Cobertura del sistema

Chile alcanzó tasas cercanas al 97% en matricula de educación primaria, la secundaria también se acerca a estas cifras. Una de las razones que muestra tal salto, es la

expansión de los establecimientos particulares subvencionados. Éstos han crecido, a 2011, en una cifra de alrededor del 60% en comparación al número existente en 1990

Como ya lo hemos mencionado, el número de escuelas municipales y de particulares pagadas se ha estancado, más aún, ha disminuido. El gran ganador de este fenómeno, ha sido la escuela particular subvencionada. Podríamos mencionar que el objetivo-país de alcanzar las tasas más elevadas de escolarización de base, vino con un añadido: la expansión significativa del sector particular subvencionado.

Cuasi-mercados, libertad de los padres, calidad medida por el SIMCE

La privatización ha influenciado el sistema y por consecuencia, la calidad de éste (Para bien o para mal). En relación al sistema de cuasi-mercados de la educación. Desde su implementación en los años ochenta. Se propuso que los padres elegirían la institución para sus hijos y que por lo tanto, cada escuela deberá mostrar que es la más eficiente, para así convencer a las familias de matricular a sus hijos en los establecimientos.

Concentrándonos en la pregunta de investigación, el crecimiento de las escuelas particulares subvencionadas ha traído también un modelo de gestión diferente. Los conceptos de gestión, leadership y management asoman muy presentes en este tipo de establecimiento. ¿En qué incide esto con la calidad de la educación? Existen dos miradas al respecto. La primera apunta al mayor poder de decisión que poseen los directores de estas instituciones. La posibilidad de premiar al buen profesor y sancionar-despedir al docente con mal desempeño. Otro punto al respecto se refiere a la

flexibilidad curricular que se encuentra: la institución puede elaborar sus propios planes y programas de estudios, definir la carga horaria para cada asignatura, otorgar más tiempo para la preparación del SIMCE, seleccionar a los alumnos, éstos pueden venir precedidos de buen rendimiento académico. Esta visión (O creencia, para algunos) está muy presente.

La otra visión, se centra directamente en los resultados del SIMCE, sector por sector. Si vamos a la comparación por barrio y/o comuna, no encontraremos grandes diferencias entre los particulares subvencionados y los municipales. Si revisamos por ejemplo dos realidades socio-económicas opuestas en la Región Metropolitana. La situación en la comuna de La Pintana y Las Condes; La primera comuna con altos índices de

vulnerabilidad y bajos resultados escolares; La segunda, una de las comunas más ricas de Chile. Si vemos los resultados escuela por escuela, encontraremos que la educación subvencionada (E incluso la particular pagada, en uno o dos caso) no es mejor que la municipal.

Si el indicador univoco que nos permitirá determinar hasta qué punto la privatización incrementa la calidad de la educación, es el SIMCE, tendríamos que tomar la evolución a lo largo de varios años. Si vemos la evolución de los puntajes, no hay variaciones significativas en los últimos quince años. El siguiente gráfico muestra un histórico 1999-2009.

Figura 2

Resultados SIMCE en matemática y lenguaje. 4º básico Fuente: MINEDUC

Como podemos apreciar, no existen grandes diferencias en los niños de cuarto básico de la generación 1999 y hasta la de 2009 en las pruebas de lenguaje y matemática. Son siete puntos aproximadamente lo que ha evolucionado. Es en este punto donde podemos reflexionar en torno Otro elemento que se señala como impulsor de la calidad es el sistema de cuasi-mercados educativos. Según los teóricos de este mecanismo, el motor de la calidad es la competencia entre establecimientos. Cada escuela buscará reclutara los mejores alumnos y se esforzará por ser la mejor, de este modo, las escuelas vecinas se verán motivadas por superarla y viceversa. Sin embargo y a la luz de estas cifras, podemos concluir que, a lo menos, la competencia se ha estancado. Las causas y

soluciones para esta situación son opuestas. Por un lado se encuentran los detractores del sistema de cuasi-mercados. Éstos argumentan que esta modalidad no hace más que segregar a los estudiantes. La selección de alumnos hace que un número de escuelas y colegios escojan a los alumnos con mejores resultados, dejando a las escuelas

municipales, la custodia de los alumnos con menores performances y muchas veces con una situación económica y social muy precaria.

Lógica de accountability-resultados, eficacia, rentabilidad

El tercer elemento que debemos considerar es la instalación de un sistema educativo que busca la permanente evaluación y rendición de cuentas. La comparación en educación aumenta cada día más y se ve reflejado en las bases de datos que posee el Ministerio de Educación. En los informes que cada municipalidad emite mostrando indicadores, el gasto que se efectuó, los logros académicos. La evaluación docente es otro punto importante que debemos mencionar. El determinar el rendimiento de cada docente mediante un proceso estructurado y el posterior incentivo o sanción, dependiendo del resultado del instrumento evaluativo.

Otro elemento que se va en esta dirección se refiere al currículum. La discusión actual se enfoca en argumentar la pertinencia de éste. ¿El currículum escolar forma para la vida después de los estudios, vale decir, para el mundo laboral? ¿Las competencias que se aprenden en el colegio, para qué servirán después?

Tal cual lo precisamos en párrafos anteriores, la reforma curricular de mediados de los noventa trajo consigo un cambio importante en relación a las orientaciones que éste debe poseer. Pasamos de un currículum, heredado del estado docente (El que siguió

Tal cual lo precisamos en párrafos anteriores, la reforma curricular de mediados de los noventa trajo consigo un cambio importante en relación a las orientaciones que éste debe poseer. Pasamos de un currículum, heredado del estado docente (El que siguió