Subsidiariedad del estado
Una vez llegado el gobierno, el objetivo principal fue de cambiar las bases
fundamentales de las instituciones de la sociedad. El primer cambio se enmarcó en el plan de reconstrucción de la economía. Un grupo de jóvenes economistas, llamados los Chicago Boys formados en la Universidad Católica, y posteriormente en la Universidad de Chicago, bajo el alero de Milton Friedman, impulsó una serie de cambios destinados a recuperar la alicaída economía del país. Uno de los planes fue la reducción del estado.
El nuevo gobierno consideraba que la política de estatizar, fomentada por la Unidad Popular, buscaba controlar a toda la sociedad civil. Es por esto que los cambios, si bien es cierto, se enfocaron en la recuperación económica, apuntaban también a otras esferas de la organización de Chile.
En términos legales, la junta militar no poseía una base institucional propia, es preciso recordar que la constitución fue promulgada a principios de la década de los '80. Entre 1973 y 1979 la junta gobernó con una serie de decretos ley, cuán edictos reales, éstos reordenaban la nación según las creencias e ideologías de los nuevos jerarcas. Es por esto que a esta manera de dirigir al país se le llama Gobierno por decreto
En este contexto, el gobierno militar estableció rápidamente sus objetivos
fundacionales. El texto Declaración de Principios de la Junta de Gobierno escrito en 1974 expone las ideas fundamentales de la junta y su propósito de transformar al país.
La primera base que expone es la subsidiariedad del estado, poniendo como manifiesto que el campo de acción de una entidad mayor, el estado, no puede intervenir en las áreas de exclusividad de las entidades menores, la sociedad civil y/o la familia. En esta línea el texto propone que al estado, «le corresponde asumir directamente sólo aquellas funciones que las sociedades intermedias o particulares no están en condiciones de cumplir adecuadamente, ya sea porque de suyo desbordan sus posibilidades (caso de la Defensa Nacional, las labores de Policía o las Relaciones Exteriores), o porque su importancia para la colectividad no aconseja dejar entregadas a grupos particulares restringidos (caso de los servicios o empresas estratégicas o fundamentales para la nación)» (Declaración de Principios de la Junta de Gobierno, 1974, p. 3). En todos los demás ámbitos que si pueden ser desarrollados por la sociedad civil, el rol del estado debe ser sólo aquel de proveer las condiciones para que los otros actores las desarrollen.
En este ámbito, el siguiente paso de la declaración es el de situar a la participación privada como motor de desarrollo. «La posibilidad de que los particulares puedan emprender actividades productivas, aparte de constituir un derecho que el Estado no puede ni debe eliminar conforme a los principios expuestos, es además el único camino que permite un verdadero desarrollo de la economía» (P.4)
Estos dos principios, subsidiariedad del estado y el derecho a la propiedad privada, se inscriben en uno superior, la libertad de la persona (P. 2). La junta militar de este modo delimitó su campo de acción para efectuar los cambios.
Llama la atención la toma de distancia que se expresa en este texto, en relación a las ideologías imperantes en la época, comunismo y capitalismo. La junta define sus principios como una suerte de tercera vía, sin embargo, la presencia física e intelectual de uno de los llamados «Padres del neoliberalismo» Milton Friedman no puede
omitirse.
Como lo hemos señalado anteriormente, durante los ocho primeros años de la dictadura el ordenamiento jurídico presente en educación no sufrió mayores cambios. A este ese entonces, el Ministerio de Educación pública concentraba la mayoría de los
establecimientos del país. Las escuelas fiscales mantuvieron su estatus legal. Los cambios en relación a al rol del estado se establecieron en las empresas. La devolución de empresas nacionalizadas anteriormente por Salvador Allende constituyó el foco de del realce a la acción privada y por consecuencia, la aplicación del principio de subsidiariedad.
Es a partir de 1980 que las bases de Chile se modifican institucionalmente. La nueva constitución promulgada por Pinochet, sin la suficiente legitimidad, fija el pensamiento sobre la subsidiariedad del estado.
En el primer capítulo de la carta fundamental, «Bases de la institucionalidad», es
posible de apreciar el rol de la familia como centro de la sociedad. Dignidad y derechos.
«La familia es el núcleo fundamental de la sociedad.» (Constitución, articulo 1, p. 1).
Tal como lo afirma la declaración de principios de la junta militar, es la sociedad civil, representada por un agrupamiento base, la familia, la que está al centro de la estructura del país. Demás está decir que la concepción de familia utilizada por el régimen es aquella que está conformada por un hombre y una mujer, materializando está unión en un matrimonio (Civil, religioso o ambos). En seguida, el texto constitucional lanza su visión sobre el rol del estado, «El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos.» (Constitución, articulo 1, p. 1).
En este acápite destaca la atención a la autonomía que deben poseer los grupos
intermedios de la sociedad. La pregunta es, ¿Cuáles son esos grupos? Podríamos buscar una definición apegada al derecho, sería lo más adecuado puesto que hablamos de un cuerpo legal. Pero me parece mejor hacer hincapié en el contexto en el cual fue
promulgada está constitución, la dictadura militar. Una de las grandes características de este periodo fue por un lado, la libertad de iniciativa en el plano económico, algunos ejemplos, las facilidades para establecer una sociedad anónima, para crear empresa (Aunque esta facilidad colisionó drásticamente con la desigual competencia entre la pequeña y la gran empresa) y la oferta para elegir un banco, financiera o
Administradora de Fondos de Pensiones (Des compagnies d'assurance sociale privatisées aux années '80); sin embargo, esta autonomía se vio prácticamente
inexistente, a la hora de elegir un sindicato, manifestar la disconformidad con el régimen o crear un medio de comunicación contrario a la dictadura.
De cualquier modo, la nueva constitución menciona claramente su intención de dar al estado un rol subsidiario, de establecer los lineamientos principales de la nación, pero sin una ejecución directa en la mayor parte de los planos del país, salvo, efectivamente los que la propia constitución establece (Seguridad interior y exterior).
La otra gran novedad de este texto son los enunciados generales que establece, pero que luego deben ser plasmados por leyes y decretos complementarios que profundizan los mencionados principios. Así, inmediatamente después de la carta fundamental,
encontramos las leyes orgánicas, que como su nombre lo indica, constituyen los órganos principales del ordenamiento jurídico de Chile. En la esfera educativa encontramos, la Ley Orgánica Constitucional de enseñanza (En adelante LOCE) promulgada el último día de dictadura, el 10 de Marzo de 1990.
La LOCE profundiza las bases expresadas por la constitución, si ésta última decía que es deber del estado otorgar especial protección a los grupos intermedios de la sociedad, la LOCE lo trata en el ámbito educativo fundamentalmente de dos maneras:
5 El rol de la familia: el artículo 2 del texto señala: «Corresponde, preferentemente, a los padres de familia el derecho y el deber de educar a sus hijos» (LOCE Art. 2, p.
1). La LOCE otorga a los padres la facultad de elegir el establecimiento educativo para sus hijos. Sin embargo, este derecho choca con otro principio de éste cuerpo legal: la libertad para abrir, organizar y mantener establecimientos educativos. Ya lo profundizaremos más adelante.
6 El rol del estado: «... (Corresponde) al estado, el deber de otorgar especial
protección al ejercicio de este derecho (El de los padres)...» como vemos, el estado se atiene a generar las vías legales para el ejercicio del derecho de los padres.
¿De qué manera el estado protege este derecho? Existen diversas formas por las cuales se protege a las familias en la libertad de escoger la escuela. Siguiendo la lógica de la LOCE podemos señalar en primer lugar que el estado debe fomentar y resguardar la diversidad en la oferta educativa: la posibilidad de tener establecimientos que representen el pensamiento de los grupos intermedios, las iglesias, el empresariado, otras corrientes de pensamiento presentes. En segundo lugar, dar autonomía a las escuelas para tener un proyecto educativo singular, adaptar el currículum a sus
necesidades. En tercer lugar, informar a la población acerca de la oferta educativa existente, los resultados y costos de matrícula. En tercer lugar, financiar y organizar un sistema gratuito de enseñanza para quienes no puedan o quieran acercarse al sector privado.
Como lo dijimos, hablamos en los términos que impone la LOCE. Sin embargo, encontraremos puntos que relativizan la total aplicación de estas tareas que le
corresponden al estado. Podemos citar por ejemplo, la gran barrera que existe entre la educación particular pagada y la educación subvencionada (Municipal y particular subvencionada): la matricula en la educación particular pagada se ha transformado en la práctica en un sistema en el que sólo pueden ingresar quienes tienen los medios
monetarios para hacerlo y no quién lo desee; Por otro lado, el sector particular
subvencionado y algunos liceos municipales pueden efectuar cobros de matrícula a los padres lo que significa para algunos sectores de la población una imposibilidad de asistir al establecimiento deseado, la posibilidad se remite entonces, a las opciones disponibles, según estos parámetros.
Por otro lado, encontramos establecimientos de los tres sectores (Municipal, particular subvencionado y particular pagado) que efectúan exámenes de admisión con carácter eliminatorio. En el caso de estudiantes con bajos resultados, las posibilidades se ven más complicadas.
Otro aspecto es la baja calidad de la educación municipal, la cual cada año ve disminuida la matrícula, lo que supone una importante migración a la enseñanza privada. Muchas familias realizan importantes inversiones para cubrir los costos de matrícula.
De este modo, vemos como la LOCE desarrolla más en profundidad los conceptos enunciados en la constitución de la república.
En 2009, la LOCE es modificada por la Ley General de Educación. Este cuerpo fue el producto un intenso debate en educación que tuvo como punto de partida, las
manifestaciones de los estudiantes secundarios en 2006. La entonces presidenta Michelle Bachelet convocó a un amplio panel de expertos y representantes de los sectores de la sociedad para modificar en conjunto la LOCE.
En términos de la subsidiariedad del estado, la ley General de educación no modifica las bases de su antecesora, sino que detalla y reafirma el rol subsidiario del estado,
ejecutado por el Ministerio de Educación, en principio. Además, establece y reformula
una serie de instituciones oficiales que ejecutan el cumplimiento de las reglas por parte de los actores que dispensan educación.
Su articulado en este plano es diverso, a continuación algunos párrafos que tratan sobre el rol de la sociedad del estado: «...Corresponde preferentemente a los padres de educar a sus hijos...» (Art. 4, p. 1), como vemos, no hay ninguna modificación entre una ley y la otra. El rol de educador principal corresponde a la familia, y donde el estado tiene,
«... el deber de otorgar especial protección al ejercicio de este derecho...» (Art. 4, p. 1) en este plano, no existe tampoco un cambio. El rol subsidiario del estado se mantiene intacto así como los mismos problemas descritos que acontecían con la LOCE.
A nivel de la calidad, la Ley General de Educación sostiene que el estado debe Establecer las «Condiciones necesarias para ello y verificando permanentemente su cumplimiento...» (Art. 6, p. 3), estas condiciones buscan otorgar a los actores directos las condiciones propias para desarrollar la acción educativa, sea desde la vereda de cooperador (Sostenedor de un establecimiento) o de demandante o usuario del sistema (estudiantes y padres). «Es deber del Estado resguardar los derechos de los padres y alumnos, cualquiera sea la dependencia del establecimiento que elijan.» (Art. 6, p. 3).
Por otro lado, estos dos ordenamientos jurídicos ponen al estado a la par con los privados en la entrega del servicio educativo, la ley general de educación dice, «El sistema de educación es de naturaleza mixta, incluyendo una de propiedad y
administración del Estado o sus órganos, y otra particular, sea ésta subvencionada o pagada, asegurándole a los padres y apoderados la libertad de elegir el establecimiento educativo para sus hijos» (Art. 4, p. 1). En otras palabras, el sistema educativo está diseñado como un mercado educativo y el estado debe competir para atraer estudiantes a sus establecimientos.
Otros aspectos para destacar son, el resguardo de la calidad de la educación. La principal demanda estudiantil de 2006. En este plano, se proponen medidas que reafirman el rol subsidiario del estado. La creación de nuevas instituciones que desfragmentan aún más al Ministerio de educación y el hincapié en la vigilancia del cumplimiento de este principio. Este resguardo se ve revalidado en el cumplimiento de objetivos de aprendizaje y/o resultados de pruebas estandarizadas, en la información a los padres sobre la calidad del sistema, el acceso y la igualdad de oportunidades.
Para concluir con este tema, podemos afirmar que desde 1980 hasta nuestros días, el rol subsidiario del Estado fue institucionalizado, poniéndolo como un ente que crea las condiciones para que otros, la sociedad civil sectores intermedios y el núcleo de éstos, la familia, tomen las decisiones acerca de su formación.
Vemos que la permanencia de la Constitución política mantiene esta lógica de concebir la sociedad. Las leyes que vienen a continuación y sobretodo la medula del sistema educativo se basa en esta premisa: no es el Estado el que decide el establecimiento en el que cada ciudadano asistirá ni tampoco el que posee el monopolio de la oferta
educativa. Si ofrece un servicio educativo, lo hace a la par con otros actores y no decide por los padres, al contrario, le da todas las condiciones necesarias para que escoja.
Descentralización y desburocratización del Ministerio de Educación
Este punto de nuestra investigación trata del proceso de descentralización y desburocratización del Ministerio de Educación (En adelante MINEDUC). Para comprender esta situación lo haremos desde dos ángulos, que se encuentran
íntimamente ligados. En primer lugar, los principios que justifican esta medida; y en segundo lugar, las etapas en el cuál se plasmaron estos principios.
Analizando el primer punto, tenemos que afirmar un elemento clave en la
reorganización del MINEDUC. El proceso de descentralización del país que se realizó durante los años '80.
La dictadura militar fijó algunos elementos fundamentales en su cometido al mando de Chile.
La reorganización de la economía, la subsidiariedad del estado y la descentralización del país.
En este último punto, señalaremos que el gobierno militar estimaba que el país necesitaba una refundación, un proceso que se quitara todos los elementos
«contaminantes» del gobierno de la Unidad Popular. En la Declaración de principios de la Junta Militar se vislumbran los conceptos madres de esta refundación ««...Sólo así será posible dotar a nuestra democracia de una sólida estabilidad, depurando a nuestro sistema democrático de los vicios que facilitaron su destrucción...» (Declaración de Principios de la Junta de Gobierno. 1974, p. 7). En este sentido, los principios
ideológicos de gobierno y poder se anclaron los deseos de refundación fueron dos, a saber: el poder político, el poder social y el poder territorial.
La declaración propone tres ideas,
1. «El poder político o facultad de decidir en los asuntos de interés general para la nación, constituye propiamente la función de gobernar al país.»
2. «El poder social, en cambio, debe entenderse como la facultad de los cuerpos medios de la sociedad para desarrollarse con legítima autonomía hacia la obtención de sus fines específicos, transformándose en vehículo de límite a la vez que de enriquecimiento a la acción del poder político.»
3. «Descentralización territorial: regionalización del país.» «La configuración de verdaderas zonas geográficas» con un fin de «dotar a las diferentes zonas de un grado de amplia iniciativa y razonable autonomía en el desarrollo económico y social de la región» (Declaración de Principios de la Junta de Gobierno. 1974. p. 7-8).
Paralelamente, el gobierno militar creó, mediante el decreto Nº 212 del 17 de diciembre de 1973, la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA).
La Comisión diagnosticó como principal problema «La concentración del poder político y económico y la centralización asfixiante de la Administración Pública» (Informe CONARA. 1973, p. 11)
La burocracia centralista terminaba con el poder de decisión, de ejecución y de la institución prestadora del servicio. El ejemplo en el ámbito de la educación es la creación y la promulgación del marco legal por el estado (En esta fase participan dos poderes, el ejecutivo y el legislativo); en seguida, el gobierno ejecuta la ley y/o decreto y para finalizar, la institución educativa, perteneciente al estado, debe aplicar la
legislación. (Cabe recordar que hasta principios de los años '80, la educación pública correspondía al 80% de la oferta educativa). Por lo cual contamos con tres fases desarrolladas por el poder público Para la dictadura esto correspondía a un centralismo asfixiante.
La Comisión Nacional de la Reforma Administrativa, en su informe inicial, fundamentó la descentralización de la siguiente manera.
«El sobredimensionamiento, tanto en sus estructuras como en sus dotaciones;
1. Exceso de facultades intervencionistas, que limitaban el ámbito de acción privada o afectaban su funcionamiento;
2. La concentración funcional y territorial de poder en autoridades de alto nivel radicadas en la capital nacional y;
3. La concentración en la capital del país, de recursos humanos, financieros y materiales, de actividades administrativas y de prestaciones de servicios.» (p. 7)
De este modo, la toma de decisiones se funda en el poder de la sociedad en su conjunto.
Sin embargo el carácter que encierran estas medidas reside más bien en la participación de los privados, en la libertad de emprender por parte de todos los actores (Estado y particulares).
Así lo señala el informe de la CONARA:
«En virtud del principio de subsidiariedad se postuló que el Estado sólo debe asumir aquellas actividades operativas que el sector privado, una vez otorgadas las condiciones necesarias, no tenga interés o capacidad de realizar directamente y que los niveles superiores no deben inmiscuirse en las facultades propias de los niveles inferiores, salvo que condiciones excepcionales así lo exijan.» (P. 9).
Este punto resulta muy importante, ya que en cierto punto, el esquema de poder y de toma de decisiones se invierte. El poder de los mandos intermedios pasa a la punta de la pirámide y el estado, concebido como el poder nacional, pasa a subordinarse a los emprendimientos del primero.
En cuanto a la administración pública, el poder de las regiones se acrecentó de una manera profunda. La base de esta descentralización la tomaron las municipalidades, la unidad territorial más pequeña. Según la ley Orgánica constitucional de
municipalidades, éstas son « corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas.» (Ley municipalidades art. 1, p. 11)
En 1980, las municipalidades aparecen el ámbito educativo. El decreto con fuerza de ley Nº 1-3063 del 13 de Junio de1980 traspasa los servicios públicos y su personal a las municipalidades. Debemos siempre tener en cuenta la naturaleza de las
municipalidades. Estas son instituciones públicas. Como ya lo dijimos, hasta ese momento, el poder central concentraba el 80% de la oferta educativa, a partir de junio del año '80, son las municipalidades, en su conjunto, las que concentran este porcentaje.
municipalidades. Estas son instituciones públicas. Como ya lo dijimos, hasta ese momento, el poder central concentraba el 80% de la oferta educativa, a partir de junio del año '80, son las municipalidades, en su conjunto, las que concentran este porcentaje.