La réglementation française

La première loi énergétique¹⁷² adoptée par le gouvernement français est la Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Energie (LAURE). Elle date de décembre 1996 et sera complétée par une loi le 1^er janvier 1999. La LAURE vise une meilleure qualité de l’air par une réduction de la circulation automobile et par une plus grande efficacité énergétique des véhicules. Elle oblige les agglomérations à contrôler la qualité de leur air et en 1999, elle impose aux plus grandes villes l’acquisition d’un véhicule sur cinq roulant à l’électricité ou au gaz, lors du renouvellement de toutes les flottes de plus de 20 véhicules de transport en commun. Elle s’organise autour de différentes actions : surveillance et information sur la qualité de l’air (travail réalisé par les Associations Agréées de Surveillance de la Qualité de l’Air : AASQA), planification et aménagement du territoire, contrôle et sanction. Trois outils de planification ont été mis en place et rendus obligatoires :

Le Plan Régional de Qualité de l’Air (PRQA)

Le Plan de Protection de l’Atmosphère (PPA)

Le Plan de Déplacement Urbain (PDU)¹⁷³

Sans la mise en place de mesures de réduction plus volontaires et sur la base d’une croissance annuelle de 2.2 %, il semble que les émissions françaises pourraient atteindre 175 millions de tonnes équivalent carbone (MteC) en 2010 (contre 144 millions de tonnes en 1990) (Mission

172

hors nucléaire

173

Par exemple, le PDU de la ville de Toulouse, mis en place en 2001, a permis d’abaisser les émissions de polluants de 13 % (développement des transports en commun et des transports propres, limitation de la voiture, réorganisation urbaine…). Le PDU de la ville de Paris, rendu public le 12 février 2007 (soit dix ans après l’adoption de la LAURE), vise un objectif final de réduction des GES de 60 % d’ici 2020 (par une diminution de la place de la voiture, l’élaboration d’un Schéma Directeur Piétons et Vélo, le développement des transports en commun).

Interministérielle de l’Effet de Serre – MIES). Pour répondre aux objectifs de stabilisation des émissions, le gouvernement s’est donc doté en 2000 d’une politique énergétique plus ambitieuse : le Plan National de Lutte contre le Changement Climatique (PNLCC). Il propose une centaine de mesures, coordonnées par la MIES, dont « la mise en place d’instruments économiques d’incitation ; l’équilibre entre mesures internes et mécanismes de marché ; la maîtrise et l’économie d’énergies à la production comme à la consommation ; la nécessité d’une information précise sur les conséquences en termes d’émissions de GES de toute décision d’investissement public ou privé » (MIES, 2000)¹⁷⁴. L’intérêt pour la fiscalité a été souligné et une taxe sur les énergies polluantes et les carburants a été adoptée : la Taxe Générale sur les Activités Polluantes (TGAP)¹⁷⁵. En 2000, la France propose l’adoption d’une directive européenne sur la taxation de l’énergie mais il faut attendre le 20 mars 2003 pour qu’elle soit effective. Elle concerne l’électricité, le gaz naturel et le charbon à hauteur de 1 euro par Mw (Réseau Action Climat France).

Le gouvernement travaille également sur la mise en place d’actions dans tous les secteurs : pour les activités industrielles¹⁷⁶, les transports¹⁷⁷, le secteur du bâtiment¹⁷⁸, l’agriculture et la forêt¹⁷⁹, les déchets¹⁸⁰ et le secteur de l’énergie¹⁸¹. Par ailleurs, l’enveloppe de l’ADEME est réévaluée : selon le gouvernement, elle augmente de plus de 75 millions d’euros par an, mais les chiffres que nous avons obtenus auprès de l’ADEME ne le confirment pas182. Pour mesurer l’impact des actions menées, le gouvernement a mis en place des outils : inventaires du Centre Interprofessionnel Technique d’Etudes de la Pollution Atmosphérique (CITEPA), modélisations…

Outre cela, pour limiter sa dépendance énergétique, préserver ses capacités de choix énergétiques futurs et limiter ses émissions de GES, la France a souhaité augmenter la part des EnR dans la

174 Préface du rapport, page 3, écrit par le 1er ministre de l’époque, Lionel Jospin (PS).

175

En France, cette taxe s’applique aux substances polluantes suivantes (tarifs revalorisés au 1er janvier 2008) : oxyde de soufre et autres composés soufrés (43.24 €/tonne), acide chlorhydrique (43.24 €/tonne), protoxyde d’azote (64.86 €/tonne), hydrocarbures non méthaniques solvants ou autres composés organiques volatils (43.24 €/tonne).

Source : Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable – Service du développement industriel de la Direction de la Prévention des Pollutions et des Risques.

176

Mise en place de fonds pour le conseil, pour la recherche et le développement, incitation à des actions volontaires de maîtrise des émissions…

177

Mise en place de plans de déplacement urbain, péage urbain, recherche sur des véhicules propres (électrique notamment), transport intermodal de marchandises, limitation de la vitesse…

178

Accentuation des actions de maîtrise des consommations (actions en terme d’isolation, bois énergie, réseaux de chaleur, solaire thermique…), information et sensibilisation des usagers, renforcement de la RT et contrôles, audits énergétiques, mise en place de mesures incitatives (OPATB, aide à la pierre, TVA réduite pour les EnR…), écotaxe…

179

Intégration des préoccupations de l’effet de serre dans la politique agricole, aides au boisement, valorisation énergétique des produits forestiers…

180

Limitation de la production des déchets, valorisation énergétique…

181 Développement des EnR (éolien, bois énergie développement du thermique…), actions sur la demande d’énergie, promotion des appareils économes, information et sensibilisation des usagers et des professionnels, travaux sur les bâtiments existants…

182

production d’électricité et améliorer son intensité énergétique. En ce sens, deux nouvelles mesures, qui complètent le PNLCC, sont adoptées en 2000 :

la première est la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité,

la seconde est le Programme National d’Amélioration de l’Efficacité Energétique (PNAEE) présenté par le gouvernement français le 6 décembre 2000.

La première mesure oblige EDF et les distributeurs non nationalisés à acheter l’électricité produite à partir de sources renouvelables tel que l’éolien. Un certificat d’obligation d’achat est alors délivré par le Préfet. Il atteste pour l’éolien par exemple du respect de la distance entre les sites. Dans le cadre de cette loi, des incitations fiscales sont également mises en place. La cogénération bénéficie, par exemple, d’une exonération de la Taxe Intérieure sur la Consommation de Gaz Naturel pendant cinq ans, d’un amortissement accéléré des dépenses d’investissement et d’une réduction de 50 % de la taxe professionnelle. L’arrêté de Programmation Pluriannuelle des Investissements (PPI), prévu par l’article 6 de la loi du 10 février 2000, fixe des objectifs de production par filière. Dans le cas où les investissements souhaités dans l'arrêté ne sont pas réalisés, le gouvernement peut décider de lancer un appel d'offres (article 8 de la loi du 10 février 2000). La PPI a pour ambition d'identifier les investissements souhaitables au regard de la sécurité d'approvisionnement électrique.

L’ouverture à la concurrence du marché de l’électricité¹⁸³ entraîne des inquiétudes et succite des interrogations fondées sur les conséquences observées au Danemark où le prix de l’électricité a presque doublé suite à la libéralisation (Roudil, 2007) et au regard des conséquences relevées en Suède (Boucher-Hedenström, Rutherford, 2007). En effet, trois oligopoles contrôlent aujourd’hui le marché suédois de l’électricité et de nombreuses municipalités ont vendu leur réseau à des compagnies nationales ou étrangères. Depuis quelques années, certains de ces fournisseurs sont côtés en bourse, ce qui a conduit à

183 L’ouverture à la concurrence débute en 1999 pour s’achever en 2007. La loi du 10 février 2000 prévoit que seuls certains consommateurs dits « éligibles » peuvent choisir librement leurs fournisseurs d'énergie. Les seuils d'éligibilité sont fixés par décret, en fonction de la consommation annuelle, conformément au calendrier prévu par les textes européens : - 1999 : seuil d'éligibilité fixé à 100 GWh (par application de la directive 96/92/CE du 19 décembre 1996).

- 2000 : seuil d'éligibilité fixé à 16 GWh (décret n°2000-456 du 29 mai 2000). - 2003 : seuil d'éligibilité abaissé à 7 GWh (décret n°2003-100 du 5 février 2003).

- 1er juillet 2004 : tous les consommateurs professionnels (usage non résidentiel), soit 4,5 millions de sites, deviennent éligibles (décret n° 2004-597 du 23 juin 2004 relatif à l'éligibilité des consommateurs d'électricité).

- 1er juillet 2007 : ouverture du marché aux particuliers.

Cette ouverture à la concurrence devrait faire émerger de nouvelles sociétés d’énergie verte comme Enercoop. Pour rester compétitif, EDF a créé en août 2004 « EDF Energies Nouvelles » (EDF EN) (filiale à 50 % du groupe EDF). Cette société est vouée au développement des EnR, principalement de l’éolien. Elle a déjà permis la réalisation de quelques parcs comme le parc éolien de la Moure (Hérault), inauguré le 7 juillet 2006, qui comprend 11 éoliennes soit une capacité installée de 22 MW. Ce parc répond ainsi aux besoins en électricité d’une ville de 40 000 habitants et il devrait se développer dans les années à venir. EDF a prévu d’investir, « seul ou avec des partenaires, de l’ordre de 3 300 MW de capacité éolienne dans le monde, soit un investissement de 3 milliards d’euros environ » (in Actu-Environnement, 10/07/2006). EDF EN s’est également lancé dans les biocarburants en signant un accord avec la société Alcofinance, producteur et distributeur Belge d’éthanol. Cet accord vise à créer une usine de production de biocarburant en Belgique, opérationnelle en 2008, d’une capacité de 150 000 mètres cubes par an.

une hausse considérable du prix de l’énergie. D’autres conséquences sont à déplorer depuis l’ouverture à la concurrence : absence de concertation entre les compagnies et les collectivités, risques de dysfonctionnement du réseau par manque d’investissement, baisse de l’entretien des réseaux, augmentation des coupures d’électricité… Les communes suédoises, qui ont gardé la main sur leur réseau, ont limité l’impact de la hausse du prix. Pour les autres, le prix de l’électricité est 30 % supérieur. En revanche, l’augmentation du prix de l’énergie est favorable aux économies et aux EnR, l’écologie ayant en effet un coût. Si le gouvernement français mettait en place des dispositifs de soutien aux populations précaires, un prix fort pourrait contrecarrer une consommation toujours croissante.

La seconde mesure, le PNAEE, traduit le PNLCC en termes opérationnels : actions sur les transports et les entreprises, information et sensibilisation du public, développement des EnR.... Il fait suite aux livres européens – livre vert de 1996 et livre blanc de 1997 – qui proposent d’augmenter la part de l’électricité renouvelable dans la consommation intérieure brute à 12 % en 2010. Pour accélérer le développement des EnR en France, le gouvernement prévoit d’augmenter le tarif d’achat de l’électricité éolienne. Il met aussi en place le Fonds d'Investissement De l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie (FIDEME), à destination des entreprises, pour les encourager à plus d’efficacité énergétique. Le gouvernement souhaite également agir sur les transports : il appuie la mise en place des PDU, développe le transport ferroviaire, encourage l’achat de véhicules propres… Par ailleurs, comme il souhaite agir dans l’habitat, il prévoit une nouvelle RT et le financement des réhabilitations. La mise en place des Espaces Info Energie (EIE) s’est également effectuée dans le cadre du PNAEE. Structures locales émanant de l’ADEME, les EIE ont vocation d’informer, de conseiller et d’accompagner les acteurs locaux vers une gestion plus efficace de l’énergie (permanences au sein des agglomérations, participation à des manifestations…).

En outre, la lutte contre l’effet de serre et la prévention des risques liés au réchauffement climatique deviennent des priorités nationales par la Loi n° 2001-153 du 19 février 2001 (Article 1^er).

En réponse à la stratégie européenne de développement durable élaborée en 2001, la France s’est dotée d’une stratégie nationale de développement durable, le 3 juin 2003. La politique énergétique française s’inscrit aujourd’hui dans cette stratégie qui vise à répondre à sept grands principes :

la maîtrise des changements climatiques et le développement des énergies propres

l’augmentation du transport durable

la production et la consommation durables

la conservation et la gestion des ressources naturelles

la santé publique, la prévention et la gestion des risques

l’insertion sociale, la démographie et l’immigration

Aujourd’hui pourtant, le transport routier poursuit son développement, la RT 2005 n’est pas toujours appliquée, la pauvreté est de plus en plus répandue… A travers cette stratégie, la France s’est également engagée à mettre en place 500 Agendas 21 entre 2003 et 2008. Le Comité 21¹⁸⁴ en dénombre 298 en Mars 2008 (moins de 1 % des communes françaises), mais tous ne sont pas opérationnels. L’Etat en reconnaît 101 suite aux trois sessions de l’« appel à reconnaissance des projets territoriaux de développement durable et Agendas 21 locaux ». Force est de constater que la France n’a pas tenu ses engagements.

Le Plan National Habitat Construction Développement Durable (PNHCDD), daté de janvier 2002, s’inscrit en continuité du PNLCC et du PNAEE. Il renforce la réglementation sur le neuf, incite à la mise en place de mesures d’accompagnement pour l’existant, encourage l’utilisation du bois dans les constructions, invite à la mise en place d’accords volontaires avec les professionnels, pousse à plus d’efficacité énergétique dans les bâtiments publics et à une augmentation de la sensibilisation des élus. Mais il s’agit de grands principes et de recommandations qui ne sont pas accompagnés d’objectifs chiffrés.

Pour renforcer le PNLCC, dont une partie des mesures n’a pas encore été mise en œuvre¹⁸⁵, et pour accroître le rôle des collectivités locales, le gouvernement a élaboré un nouveau plan d’action : le Plan Climat. Un premier Plan Climat s’étend sur la période 2004 – 2006 ; un second, qui renforce le premier, court de 2006 à 2008. Outre l’introduction de quotas pour les rejets industriels dans l’atmosphère, une soixantaine de mesures destinées à stabiliser les émissions de GES et à économiser 54 millions de tonnes équivalent CO2 par an à l’horizon 2010 (soit environ 1 tonne/habitant/an) sont adoptées. Elles concernent tous les secteurs de l’économie (habitat, industrie, énergie, transport) et doivent permettre à la France d’honorer les engagements entérinés à Kyoto. Parmi ces mesures, nous retrouvons la généralisation des étiquettes « énergie » à de nombreux biens (chaudières, voitures, fenêtres, climatiseurs...)¹⁸⁶, l’augmentation de 15, 25, voire 40 % du crédit d’impôt pour l’achat de matériaux performants dans l’habitat et d’équipements économes en énergie et non polluants (chauffe-eau solaire, par exemple)¹⁸⁷, la mise en œuvre d’une RT pour la rénovation, la création d’un Diagnostic de Performance Energétique (DPE) obligatoire avant la vente d’un logement (à partir de 2006) et sa location (en 2008), et le développement des EnR. Ces mesures sont accompagnées de

184

Le Comité 21 est une association créée en 1995 pour inciter les acteurs à mettre en place des Agendas 21. Elle réunit des collectivités, des associations, des entreprises et des établissements publics. Elle accompagne, informe, propose des actions et sensibilise au développement durable.

185

Il semblerait que moins de 10 % des mesures préconisées dans le PNLCC soient effectives en 2002 (soit 2 ans après le lancement du plan). Source : évaluation croisée de plusieurs acteurs consultable au : http://www.rac-f.org/DocuFixes/etudes/EvaluationPNLCC02_courte.pdf

186

Rappelons que la première directive européenne relative à l’étiquette énergie date des années 1990.

187

campagnes de sensibilisation pilotées par l’ADEME en vue d’inciter la population à modifier ses comportements et les collectivités locales sont invitées à mettre en place des Plans Climat territoriaux à tous les échelons de l’action locale (région, département, commune et intercommunalité). A la fin de l’année 2007, nous avons dénombrés 12 Plans Climat Territoriaux : ville de Paris (Annexe 13), Région Poitou Charente, agglomération de Grenoble, ville de Nanterre, Rennes, communauté d’agglomération Mulhouse Sud Alsace, Grand Lyon, Châlon sur Saône, communauté urbaine de Nantes Métropole, Région Aquitaine, Département des Hauts de Seine et agglomération du Grand Angoulême.

De plus, nous avons identifié 14 Agences Locales de l’Energie (ALE) en 2007. La structuration de ces agences a été encouragée par l’Europe dans le cadre du programme SAVE II et leur participation dans la mise en place d’une politique énergétique locale est loin d’être négligeable compte tenu de leur capacité d’accompagnement et de leur travail d’animation. Ces agences ont-elles influé sur la mise en place de Plans Climat territoriaux ? Ces derniers ont-ils bénéficié de leur appui ?

Réalisation : Vaché I., 2008 Carte n°6 : Les ALE et les Plans Climat Territoriaux en France en 2007

Nous constatons que lorsqu’il y a une ALE, il y a généralement un Plan Climat (Carte n°6). Nous pouvons alors en déduire que la présence d’une ALE favorise la mise en place d’un Plan Climat. Nous

pouvons admettre que les agglomérations de Mulhouse, Lyon, Grenoble et la ville de Rennes ont bénéficié du soutien de l’ALE pour la conduite de leurs Plans Climat Territoriaux. Mor (2007-2008) reconnaît que l’ALE conduit la politique énergétique grenobloise (travail d’animation du réseau d’acteurs) mais elle souligne en revanche le manque d’affinité entre l’ALE et l’agglomération lyonnaise (néanmoins, depuis 2004, elles mènent en commun un diagnostic énergétique territorial).

Dans le cadre du système d'échanges de quotas adopté par l'Union Européenne en 2003, en vue de réduire les émissions de CO2, chaque Etat membre doit définir un Plan National d'Allocation des Quotas (PNAQ) qui fixe les quantités annuelles de CO2 allouées aux installations industrielles et énergétiques soumises à ce marché¹⁸⁸. En juin 2006, la France a élaboré son deuxième PNAQ pour la période 2008-2012 ; le premier PNAQ couvrait la période 2005 – 2007, il était de nature expérimentale. Dans le cadre du PNAQ 1, la quantité maximale de quotas alloués annuellement était de 155.6 millions de tonnes de CO2, répartis entre 1 050 sites recensés par le Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable¹⁸⁹. Le PNAQ 2 attribue une quantité maximale de 132.8 millions de tonnes de CO2 par an. Si les émissions des sites concernés sont supérieures à leurs droits à émettre, ils seront pénalisés de 40 euros par tonne de CO2 excédentaire. Pour de nombreuses ONG (WWF, Greenpeace…), le deuxième plan national d'allocation de quotas est trop indulgent envers l'industrie malgré une baisse de 14.7 % des quotas attribués par rapport au précédent plan. Elles dénoncent la mise en réserve d’une quantité considérable de quotas, non utilisés sur la première période, utilisable sur la seconde période. En revanche, pour les industriels, le PNAQ 2 est jugé pénalisant et ils dénoncent l’absence d’obligation de réduction pour les secteurs des transports et de l’habitat. En effet, les obligations concernent les plus gros émetteurs. Le système couvre ainsi 30 % des émissions nationales, les 70 % restant concernant des secteurs beaucoup plus diffus tel que le bâtiment, l’agriculture ou les transports. Pour répondre en partie à cette lacune, le gouvernement a mis en place, en 2007, le crédit carbone¹⁹⁰.

188 Chaque début d’année, les sites concernés se voient attribuer des quotas d’émission fonction de leur déclaration annuelle auprès des DRIRE (Directions Régionales de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement).

189 Les installations concernées sont : les industries qui produisent et transforment les métaux ferreux, les cokeries, les industries qui produisent du verre, de la chaux, des produits céramiques, du ciment, du papier, les raffineries de pétrole, les centrales thermiques, le chauffage urbain, le transport de gaz ; ainsi que les installations de combustion d’une puissance supérieure à 20 Mw (industries agroalimentaires, chimie…).

190

Le crédit carbone (2008 – 2012) permet de soutenir les acteurs qui souhaitent réduire volontairement leurs émissions de CO2 et qui ne sont pas concernés par le système européen d’échange de quotas : entreprises de transport, exploitants agricoles, opérateurs du bâtiment… Cet outil s’appui sur le principe de Mise en Œuvre Conjointe prévu par le Protocole de Kyoto. L’Etat attribut ainsi des crédits carbone aux acteurs qui mettent en place des efforts volontaires de réduction de leurs émissions ; ces crédits pourront ensuite être revendus sur le marché aux acteurs contraints. Cette démarche a pour avantage d’inciter les secteurs diffus non couverts par le système des quotas à mettre en place des actions de réduction de leurs émissions. Par exemple, si la RATP décide de renouveler une partie de ses bus en optant pour du biocarburant (diester, biodiesel, éthanol), elle recevra des crédits en fonction des émissions évitées. Un agriculteur qui décide d’investir dans une plateforme de méthanisation pour valoriser ses effluents d’élevage pourra aussi bénéficier de ces crédits.

Le 13 juillet 2005, la loi de Programme fixant les Orientations de la Politique Energétique dite loi POPE est adoptée par le gouvernement. Ses grands principes sont : la volonté de maîtriser les changements climatiques et les pollutions, de préserver la santé humaine et l’environnement, de baisser la dépendance énergétique, d’assurer la sécurité d’approvisionnement, de garantir un prix compétitif et l’accés à l’énergie à toutes les populations (cohésion sociale et territoriale). Par cette loi, le pays se fixe, à l’image de l’Europe, un objectif de division par quatre des GES d’ici 2050, l’objectif Facteur 4 : « La France soutient la définition d’un objectif de division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre d’ici à 2050, ce qui nécessite, compte tenu des différences de consommation entre pays, une division par quatre ou cinq des émissions pour les pays développés » (loi POPE, article 2).

Cet objectif de division par quatre des émissions est porté par l’Europe et semble activement soutenu par la