Les initiatives conduites par l’ADEME

L’ADEME dépend directement du ministère de l’Environnement (ministère de tutelle)²¹³, les budgets dont elle dispose étant majoritairement fournis par ce dernier (70 % environ des crédits). Les ministères de l'Industrie et de la Recherche apportent aussi leur soutien financier, respectivement 20 % et 10 % du budget de l’agence. Depuis 1990, l’ADEME accompagne, coordonne et met en oeuvre la politique énergétique et environnementale du pays. Ses domaines d’intervention sont : l’air, le secteur du bâtiment, le bruit, le changement climatique, les déchets, les économies d’énergie, les EnR, le management environnemental, les sites et sols pollués, et les transports. Il s’agit de l’interlocuteur privilégié pour les questions et les actions relatives à ces thématiques. Elle oriente et anime la recherche, elle informe, elle fait émerger certaines initiatives, accompagne les porteurs de projet et met en relation les acteurs. Pour cela notamment, elle possède des antennes régionales et locales (EIE).

Malgré certaines contradictions, le gouvernement français se dit déterminé à répondre aux objectifs qu’il s’est fixé en terme de production et de consommation énergétiques à plus ou moins long terme. Dans un premier temps, nous allons présenter les budgets de l’ADEME pour apprécier l’ambition du

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Ce ministère a changé de nom à diverses reprises : - jusqu’en juin 1997 : ministère de l’Environnement

- de juin 1997 à mai 2002 : ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement - de mai 2002 à mai 2007 : ministère de l’Ecologie et du développement Durable

- de mai 2007 à juin 2007 : ministère de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement Durables

- depuis juin 2007 : ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement Durable et de l’Aménagement du Territoire.

gouvernement en matière d’environnement. Il s’agit du budget global annuel, il couvre par conséquent tous les domaines d’intervention de l’agence.

130 117 145 ^{163 170} 178 360 329 _{342 334} 480 304 252 262 332 _? 0 100 200 300 400 500 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Source : D’après les rapports d’activité, ADEME, 2007 Réalisation : Vaché I., 2007 Graphique n° 7: Evolution du budget annuel de l’ADEME entre 1992 et 2006 (en million d’euros) Les budgets d’intervention de l’ADEME ont fortement fluctué sur la période étudiée (1992 – 2006). Nous distinguons trois temps :

De 1992 à 1997 :

Le budget s’élève à un maximum annuel de 178 millions d’euros ; la politique européenne n’est pas vraiment incitative au cours de cette période.

De 1998 à 2002 :

Cette période, l’après Kyoto immédiat, se caractérise par un budget élevé. Elle comprend le plan bois déchets qui complète le plan bois énergie et développement local, la relance de la politique d’économie d’énergie, le plan soleil et le lancement du contrat Actions Territoriales pour l’Environnement et l’Efficacité Energétique (ATEnEE). Nous expliciterons ces démarches par la suite. En 2000, le PNLCC réévalue l’enveloppe de l’année passée. Enfin, le budget de l’ADEME n’a jamais été aussi important qu’en 2002 (élections présidentielles et discours de Jacques Chirac au sommet de Johannesburg).

Précisons que jusqu’en 1998, l’ADEME est financée à 70 % par des taxes (taxes sur les déchets ménagers, les déchets industriels spéciaux, sur la pollution atmosphérique, sur les nuisances sonores, sur les huiles de base), et à 30 % par les crédits des ministères de l’Environnement, de l’Industrie et de la Recherche. « Cette structuration permettait à l’ADEME de bénéficier d’une relative autonomie financière et de se soustraire largement à l’arbitrage budgétaire » (Sénat, Session ordinaire, séance

du 28 mars 2001, rapport d’information). Depuis 1999, l’ADEME est financée majoritairement par les trois ministères ci avant cités.

De 2003 à aujourd’hui :

A partir de 2003, le budget de l’agence est revu à la baisse, le déficit du gouvernement dépasse les 3 % du PIB et la canicule européenne n’a pas d’impact pédagogique. En 2003, un plan d’économie sur le poste « fonctionnement » est lancé en interne et il concerne les dépenses courantes hors personnel de l’ADEME. En 2004, le budget global est revu à la baisse, les ressources du ministère de l’Environnement le sont également. Ces diminutions s’expliquent par des arbitrages budgétaires, par un transfert de compétences aux Régions et par l’abandon de certains systèmes d’aide à l’investissement. Malgré un léger fléchissement en 2004 et 2005, le budget des dernières années reste stable. Enfin, le budget 2006 a été estimé grâce aux informations disponibles.

Dans un second temps, pour analyser l’évolution des moyens affectés à l’énergie, nous avons contacté la « Cellule Information des Publics » de l’ADEME. Malgré plusieurs relances, nous n’avons pas eu les informations souhaitées. Nous nous sommes donc appuyés sur les rapports d’activité disponibles en ligne, sur le site de l’agence.

Tableau n° 4 : Les lignes budgétaires de l’ADEME entre 2003 et 2006 (en million d’euros)

2003 2004 2005 2006

Utilisation rationnelle de l’énergie 26 25 31

EnR 64 73 64 Energie : 169 Transport et air 30 30 42 Bruit 31 0 2 Bruit et air : 14

Déchets 119 84 76 Déchets et sols :

104

Actions transversales 30 35 43 45

Actions internationales 4 5 4 ?

TOTAL 304 252 262 332

Source : D’après les rapports d’activité, ADEME, 2007 Réalisation : Vaché I., 2007

Les lignes budgétaires ont changé en 2006, l’analyse du budget de l’ADEME est assez complexe à opérer : la ligne « transport » n’est plus identifiable, il est possible qu’elle ait basculé dans les champs « énergie » ou « bruit et air » ; les thématiques « bruit » et « air » sont regroupées ; les « déchets » sont associés aux « sols ». La ligne « énergie » pour l’année 2006 n’est pas explicitée dans le rapport d’activité de l’ADEME. En ce sens, nous l’assimilons à la ligne « utilisation

rationnelle de l’énergie et EnR » et nous considérons qu’elle comprend aussi les transports. Mais peut être couvre-t-elle d’autres domaines ? En outre, les « actions transversales » comprennent plusieurs volets : développement des partenariats avec les entreprises, achats publics éco-responsables, conseils aux particuliers (campagne nationale Economies d’énergies. Faisons vite, ça chauffe… par exemple). La ligne « transport et air » comprend les actions de diffusion des véhicules propres (Plan Véhicules propres et économes), la promotion du Gaz Naturel de Ville (GNV) et des PDE. De fait, nous ne pouvons pas connaître précisément le budget consacré à l’efficacité énergétique et aux EnR, quelque soit l’année considérée, les lignes « transport » et « actions transversales » participant indirectement au financement de ces problématiques. Néanmoins, nous avons effectué des regroupements pour mettre en évidence l’évolution du budget consacré à l’utilisation rationnelle de l’énergie et aux EnR. En voici une synthèse :

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 2003 2004 2005 2006

Utilisation rationnelle de l'énergie et EnR

Transport, air et bruit

Déchets

Actions transversales

Actions internationales

Source : D’après les rapports d’activité, ADEME, 2007 Réalisation : Vaché I., 2007 Graphique n°8 : Evolution des budgets de l’ADEME entre 2003 et 2006 (en million d’euros)

Le budget « utilisation rationnelle de l’énergie et EnR » croît peu entre 2003 et 2005, il a même tendance à baisser entre 2004 et 2005. Les comparaisons avec l’année 2006 restent assez hasardeuses, rappelons que la ligne « énergie » n’est pas explicitée dans le rapport d’activité. Nous constatons, en revanche, que le budget consacré aux déchets est l’un des plus élevé et que le budget « actions transversales » croît faiblement entre 2003 et 2006. Bien qu’il ne soit pas très explicite, ce graphique nous éclaire sur le fait que le budget « énergie », d’une manière générale, est en légère augmentation (en considèrant : Utilisation rationnelle de l’énergie + EnR + transport et air + actions transversales). Nous allons expliciter les actions pilotées par l’ADEME dans le domaine de l’énergie et initiées par les trois ministères de tutelle. Elles peuvent expliquer les hausses budgétaires constatées dans le graphique et le tableau précédents relatant les moyens de l’agence.

1) En 1994, l’ADEME a développé un premier programme de soutien à l’utilisation du bois-énergie, notamment pour les secteurs collectif et tertiaire : le plan bois-énergie et développement local. Onze ou treize régions (selon les sources) y ont participé, permettant ainsi la mise en service de 190 chaufferies (montant total estimé à près de 61 millions d’euros). Le plan bois-déchets, en 1998, vient compléter le

plan bois énergie et développement local. Il vise à encourager l’utilisation énergétique des déchets de bois, évitant de ce fait leur mise en décharge, grâceune aide à la décision (jusqu’à 50 % de la prestation de conseil) et une aide à l’investissement (jusqu’à 40%). Dès 1999, la relance de la politique de maîtrise de l’énergie a permis de négocier un nouveau programme bois énergie plus ambitieux pour la période 2000-2006. Il concerne désormais l’ensemble des régions françaises et bénéficie des Contrats de Plan Etat-Région ainsi que du soutien de multiples partenaires. L’objectif de ce programme est d’installer 1 000 chaudières en France « afin d’économiser jusqu’à 300 000 tep par an, réduire de 700 000 tonnes les émissions de CO2 et créer jusqu’à un millier d’emplois durables » (ADEME). En 2006, les objectifs visés sont largement dépassés : en six ans, 1 400 chaufferies collectives et tertiaire ont été installées et pour la seule année 2005, 480 chaufferies industrielles ont été financées par l’ADEME et les Régions. En 2006, la puissance bois énergie installée en France atteint 670 MW. L’ADEME estime que « la filière bois est devenue une véritable filière structurée, profitable et industrialisée. […] Cette ressource renouvelable et locale répond à des besoins bien identifiés et correspond à des marchés réels »214. La loi POPE a souligné l’intérêt de cette énergie aussi bien en terme de production électrique qu’en terme de production de chaleur. Le développement du bois énergie devrait se poursuivre.

2) Le plan soleil appelé aussi programme Hélios vise à développer le solaire thermique en France. Il couvre la période 2000 – 2006. Il possède un fort volet « communication » et permet à l’ADEME d’attribuer des aides à l’investissement. Il a donné lieu à la création d’une charte Qualisol²¹⁵ et d’une Garantie de Résultats Solaires (GRS)²¹⁶ pour les projets d’au moins 40 m².

Lancé en 2000, le plan soleil a connu une véritable croissance en 2005, stimulée par les incitations gouvernementales. Ce décollage s’explique par le faible niveau du parc installé jusqu’alors : 274 000 m² de capteurs thermiques en 2005 en France contre 5.6 millions de m² en Allemagne à cette même date. Le solaire photovoltaïque n’entre pas dans le cadre de ce programme, son développement est encouragé par un prix de rachat du kilowattheure en hausse et par le crédit d’impôt.

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Source : Communiqué de presse, « L’ADEME dresse un bilan très positif du Programme Bois Energie 2000-2006 », le 13 Octobre 2006.

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Initiée en 1999 par un groupe de professionnels, la Charte Qualisol comprend dix engagements qui garantissent la qualité du service des artisans et des fabricants. Ces derniers, après une formation de trois jours, reçoivent le label Qualisol. En revanche, il n’y a pas de suivi une fois le label obtenu.

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La GRS est un contrat sur cinq ans entre le maître d’ouvrage et les opérateurs qui participent à l’installation du système. La GRS garantie une production de Kwh solaires et responsabilise les entreprises sur l’obligation des performances de l’installation.

3) Le programme Eole, visant au développement de l’éolien, est lancé en 1996 par l’ADEME et par EDF. Il est complété en 2001, puis en 2006, par un tarif de rachat de l’électricité d’origine éolienne revalorisé. Il faut attendre l’année 2005 pour que ce programme connaisse le succès escompté. L’objectif du gouvernement était d’installer 500 Mw éolien en 2010, 3.5 Gw (3 500 Mw) sont recensés par l’ADEME en 2009. Au vu du potentiel physique du pays, l’objectif initial n’était pas ambitieux.

4) En 2002, le Contrat ATEnEE fait suite à la charte Citévie (initiée en 1990). Appel à projet lancé par l’ADEME en direction des collectivités (agglomérations, Pays, PNR), pour trois ans, ce contrat a pour objet la protection de l’environnement et la maîtrise des consommations énergétiques. Il se caractérise par une programmation annuelle d’actions qui comprend différents volets (animation, sensibilisation, études des consommations…). Fin 2008, une soixantaine de contrats ATEnEE sont dénombrés en France : 16 communautés d’agglomération, 4 communautés urbaines, 20 Pays, un Groupe d’Action Locale (GAL) et 18 PNR sont engagés dans cette démarche (EDT). Ces territoires, à travers les chargés de mission ATEnEE, sont reliés en réseau (échanges sur les démarches, les freins et leviers d’action, formations…). ATEnEE est un outil intéressant au service des collectivités puisqu’il permet de planifier les actions pour tendre vers plus de cohérence. Cependant cette planification reste limitée dans un premier temps au court terme (trois ans).

Source : ETD, 2007 Carte n°7 : Localisation des contrats ATEnEE en 2007

Sur la carte n°7, nous remarquons, d’une part, que plus d’un tiers des contrats ATEnEE sont portées par des Pays (30 % par les PNR, 27 % par les communautés d’agglomération, 6.8 % par des communauté urbaines et 1.7 % par un GAL). D’autre part, les territoires du nord-ouest de la France sont nombreux à avoir signés ce type de contrat : sur près d’une soixantaine de territoires engagés début 2007, un quart environ se situe en Bretagne – Pays de la Loire. Différentes raisons peuvent expliquer ce dynamisme. En premier lieu, les territoires de l’ouest ont une pratique intercommunale plus ancienne que les territoires du sud, la constitution des Pays et des agglomérations y a été plus précoce. Dès 2003, ces territoires se sont saisis de l’opportunité ATEnEE, ils ont ainsi été les premiers à mettre en place ce contrat²¹⁷. Deuxièmement, la dynamique des territoires de l’ouest s’explique par une sensibilité environnementale et énergétique relativement forte qui vient de projets nucléaires (projets d’enfouissement de déchets radioactifs et projets de lignes THT notamment) et d’une animation régionale de l’ADEME plus marquée. Cette situation justifie en partie l’intérêt que nous portons à la région Pays de la Loire et elle montre la pertinence de ce territoire d’étude.

Quel est l’appui des ALE aux territoires ATEnEE ? Nous avons estimé plus haut (Carte n°6) que ces agences avaient une incidence sur les Plans Climat Territoriaux. En revanche, les territoires ATEnEE n’ont pas ou peu bénéficié de l’appui des ALE puisque la dynamique de ces agences semble plus importante dans les régions du Massif Central et des Alpes alors que la dynamique des contrats ATEnEE est plus importante dans le nord-ouest de la France.

Outre cela, l’ADEME est à l’initiative de certaines actions. En collaboration avec le CSTB, elle a par exemple impulsé la création, en mars 2005, de la Fondation de Recherche Bâtiment Energie. Cette fondation, financée par Arcelor, EDF, GDF et Lafarge, dispose d’un budget de 8 millions d’euros. Elle soutient financièrement les démarches qui visent à augmenter la performance énergétique des bâtiments et qui s’inscrivent dans l’objectif du Facteur 4. Les projets BEST²¹⁸, PEREN²¹⁹, INT2²²⁰, CLIMHYBU²²¹, axés sur les bâtiments de bureaux, ont bénéficié d’une aide.

Enfin, l’Approche Environnementale de l’Urbanisme (AEU) a été élaborée par l’ADEME. Il s’agit « d’une approche globale, transversale et stratégique à destination des maîtres d’ouvrage ou des maîtres d’œuvre d’aménagements urbains. Elle permet de fixer des objectifs opérationnels adaptés au développement durable et de contribuer à la qualité environnementale des projets » (Guyonnet,

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En revanche, les territoires du sud de la France ont été plus longs à s’organiser.

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Projet BEST : http://www.batiment-energie.org/fileadmin/user_upload/BEST-pres_reponse_AO2.pdf

219 Projet PEREN : http://www.batiment-energie.org/fileadmin/user_upload/PEREN_pres_reponse_AO2.pdf

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Projet INT2 : http://www.batiment-energie.org/fileadmin/user_upload/INT2_pres_reponse_AO2.pdf

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2007)²²². Cette approche interroge pleinement la question énergétique dans les projets d’aménagement par l’intégration d’EnR, l’orientation des bâtiments, la desserte en transport en commun, la mixité, etc. ²²³

L’ADEME joue par conséquent un rôle essentiel puisqu’elle pilote des programmes « énergie » différenciés, majoritairement impulsés par le gouvernement. Elle incite, accompagne, conseille et informe les porteurs de projets. Elle apporte un fort soutien financier, méthodologique et organisationnel aux territoires. En outre, les budgets de ADEME consacrés à l’énergie sont en augmentation ces dernières années.

3.1.3. Les missions interministérielles : l’action de la MIES et de la DIACT