Privatización o mercantilización

Según presentamos en los apartados precedentes, el concepto de privatización admite una multiplicidad de significantes cuando se lo utiliza para caracterizar fenómenos dentro del campo de la educación. La ‘naturaleza excepcional’ (Lubienski, 2006a, p. 15) del bien educación, que incluye sentidos inherentemente públicos y privados, es en parte responsable de esta dificultad para encontrar categorías exhaustivas. Así pues, estos significantes –fenómenos, políticas y programas concretos–, pocas veces admiten vínculos directos con una quimérica ontología de la privatización. Desensamblar analíticamente los componentes de cada caso y contextualizar estos procesos en términos culturales, políticos y económicos permite comprender cuánto y qué tipo de privatización hay en ellos.

Privatización y nuevas estructuras de gobernanza educativa | 19 Sin embargo, discutir y analizar los niveles y grados de privatización que cada una de estas iniciativas conlleva no es idéntico a plantear ‘cuánto mercado’ promueven. Belfield y Levin (2002) enumeran una serie de políticas o programas de privatización cuyas implicaciones en ese sentido son, cuanto menos, poco automáticas. Dentro de este conjunto destacan como las más relevantes a los programas de vouchers, las políticas de libre elección escolar en instituciones públicas, la liberalización de las escuelas públicas, la contratación privada de determinados servicios, los sistemas de créditos y deducciones impositivas sobre el gasto privado familiar en educación, las subvenciones a las escuelas privadas, las modalidades de home-schooling, y los esquemas que promueven la competencia entre escuelas (pp. 23–27). No todas estas políticas o programas crean mercados en sentido estricto, o al menos no lo hacen análogamente.

La idea del mercado educacional (‘a trully free-market educational system’) remite a los planteos originales de Friedman de la década de 1950 (1955; 1997) basados en el círculo virtuoso asociado al establecimiento de un sistema de vouchers educacionales para que cada familia elija libremente la escuela para sus hijos entre alternativas públicas y privadas.

Teóricamente, este esquema enfrentaría al sector público con la competencia de un número creciente de prestadores privados, y lo obligaría a mejorar en términos de eficiencia y calidad a fin de conservar su ‘clientela’ (Friedman, 1997, p. 343). En el planteo de Friedman, los conceptos de privatización y mercado aparecen inextricablemente vinculados:

I believe that the only way to make a major improvement in our educational system is through privatization to the point at which a substantial fraction of all educational services are rendered to individuals by private enterprises. …]

The problem is how to get from here to there. Vouchers are not an end in themselves, they are a means to make a transition from a government to a market system. The deterioration of our school system and the stratification arising out of the new industrial revolution have made the privatization of education far more urgent and important than it was 40 years ago. (Friedman, 1997, p. 343)

Si bien las ideas de Friedman pasaron desapercibidas durante algunas décadas, el surgimiento y auge de los discursos de reforma del sector público impulsados por la llamada teoría de la elección pública de las décadas de 1970 y 1980, les otorgaron un lugar central en la agenda de reformas de los sistemas educativos. Las ideas privatización y mercado educacional fueron recuperadas y llevadas a un mayor nivel de sofisticación en el célebre libro Politics, Markets, and America’s Schools (Chubb y Moe, 1990), de enorme influencia en las reformas de mercado impulsadas en muchos sistemas educativos a escala

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nacional y subnacional. En estos planteos también la creación de mercados y la privatización aparecen íntimamente ligadas; la primera como alternativa a nivel macro a la gobernanza burocrático-estatal, y la segunda como forma superior de gobierno a nivel micro-organizacional⁹.

En la práctica, la introducción de mecanismos de mercado en reemplazo de los tradicionales esquemas de gobernanza burocrático-estatales difícilmente culmina por convertir a un sistema educativo en un verdadero mercado. Son múltiples las diferencias entre el ideal de mercado y un sistema educativo ‘mercantilizado’. Las condiciones de un mercado en competencia perfecta son virtualmente inalcanzables en cualquier ámbito y parecen serlo aún más en lo que respecta a la provisión de bienes sociales como la educación. Lubienski plantea que ‘in view of continued state involvement in funding, controlling costs, regulating and restricting entry of new providers, there is no “market” in the laissez faire sense’ (2006a, p. 4). En última instancia, el resultante de la incorporación de mecanismos de mercado en un sistema educativo ha dado como resultado cuasi-mercados (Le Grand, 1991) o mercados second-best (Lubienski, 2006a) que no reflejan el virtuosismo de un mercado puro sino que encarnan una metáfora de mercado, semejando los incentivos propios de la competencia (im)perfecta (Henig, 1995).

En la visión de Levin y Belfield (2003), al igual que para Ball y Youdell (2008), los dos componentes clave o precondiciones para la creación de cuasi-mercados educativos son la libertad de elección escolar y la competencia entre escuelas. La libertad de elección se suele operacionalizar mediante la eliminación de las restricciones territoriales, los sistemas de financiamiento a la demanda (voucher o per capita) y la producción de información ‘perfecta’

para asistir en la decisión de las familias. De la libertad de elección y el sistema de financiamiento a la demanda se crean las condiciones para que las escuelas compitan por matrícula (y recursos) a la vez que se les concede autonomía pedagógico-administrativa para desarrollar una oferta ‘competitiva’.

Sin embargo, en estos planteos la privatización ocupa lugares distintos. Retomando la idea de privatización endógena, en la caracterización que hacen Ball y Youdell (2008), un cuasi-mercado es en sí mismo una forma de privatización pues las reglas de funcionamiento del propio sistema reproducen aquellas del mundo privado. En el caso del planteo de Levin y

9 La lógica detrás del programa de reformas que plantean Chubb y Moe descansa en gran medida en la teoría de la elección racional que será abordada en detalle en el Capítulo II.

Privatización y nuevas estructuras de gobernanza educativa | 21 Belfield (2003), en cambio, permanece el interrogante de si un cuasi-mercado compuesto exclusivamente por escuelas públicas es o no una forma de privatización.

En este sentido, puede resultar de utilidad recuperar la distinción que efectúan Whitty y Power (2000) entre privatización y mercantilización. Un sistema educativo puede ser objeto de la introducción de numerosos mecanismos de mercado que culminen por redefinir sus modos de regulación y normas de funcionamiento a imagen de un mercado. Pero a su vez, este proceso puede darse sin afectar su naturaleza pública en materia de financiamiento, provisión y propiedad. En gran medida, la idea de mercantilización antecede a la de

‘privatización endógena’ de Ball y Youdell (2008):

…] even where quasi-markets are confined to public sector providers, it is possible to argue that some aspects of marketization contribute to privatization in an ideological if not a strictly economic sense. These might include:

-fostering the belief that the private sector approach is superior to that traditionally adopted in the public sector;

-requiring public sector institutions to operate more like those in the private sector;

and

-encouraging private (individual/family) decision-making in place of bureaucratic fiat.

(Whitty y Power, 2000, pp. 95-96)

A la inversa, no toda privatización en sentido estricto, es decir, no de tipo endógena, construye mercados o cuasi-mercados de competencia público-privada. En la práctica, varios estudios empíricos han demostrado que la competencia es una rara avis y que priman en cambio comportamientos de competencia monopolística (véase Lubienski, 2006b). La ausencia de mercado también es evidente a priori en los procesos de privatización en contextos en los que existen fuertes déficits estructurales de cobertura (d’Aspremont y Gabszewicz, 1985; Narodowski, 2008), o en los casos que describen Whitty y Power (2000) con Marginson (1993):

For example, it is possible to have privatization without marketization. Indeed, state subsidies to the private sector may actually protect it from market forces. On the other hand, marketization of the state sector may make resort to the private sector less attractive to some parents. (Whitty y Power, 2000, p. 95)

No obstante, desde una perspectiva evolutiva, la interdependencia entre ambos conceptos se vuelve más evidente. Para Marginson, ‘privatization does not in itself constitute market relations, but] it creates a potentially favourable environment for market activity’ (1993, p.

178). Whitty y Power recuperan esta observación pero no descartan la inversa: ‘[some of

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the elements of marketization] could also be considered a prelude to privatization’ (2000, p.

97).

De modo más radical, Lubienski sostiene que ‘since markets are premised on individual property rights, markets presuppose private ownership or control. Hence “privatization,”

or the movement to private control, needs to be considered as a precondition to

“marketization”.’ (2006a, p. 4). Sin embargo, bajo esta perspectiva subyace una concepción más amplia de privatización que excede la mirada desde la perspectiva de la oferta. De hecho, Lubienski (2006a) propone a su vez un marco analítico alternativo para evaluar cuánto de privatización hay en la idea de libre elección escolar, que es precondición por el lado de la demanda de todo mercado educativo. Su tesis es que la libertad de elección altera la naturaleza misma del bien educación suplantando su sentido público por uno privado, dotándolo de cualidades ‘rivales y exclusivas’. En rigor, lo que se produce no es una suplantación sino una exacerbación de los sentidos privados (Bellei y Orellana, 2014). Su conclusión es similar a la de Carnoy (2000) en cuanto a que la libertad de elección es una forma de privatización que convierte a la educación en un commodity demandado –ahora competitivamente– por los individuos.

1.2 Nuevas formas de regulación y alianzas público-privadas en