Las escuelas frente a la presión competitiva

La introducción de diversas formas de flexibilización o liberalización de la elección escolar no solo ha perseguido expandir el derecho a elegir por parte de las familias sino que también ha pretendido introducir incentivos de mercado para la mejora e innovación de la oferta educativa (Chubb y Moe, 1988, 1990; Friedman, 1997; Hoxby, 2001). Como vimos en los capítulos precedentes, la potestad de elegir convierte a padres y madres en

‘consumidores soberanos’ capaces de infligir (o amenazar con infligir) pérdidas en las escuelas mediante la posibilidad de hacer uso del mecanismo de ‘exit’ (Hirschman, 1970).

Así, frente a la amenaza de perder alumnos (y los recursos que significan) se espera que la reacción de las escuelas, tanto públicas como privadas, semeje el comportamiento competitivo que despliegan los proveedores en otros mercados a fin de captar demanda.

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Este elemento cerraría el pretendido círculo virtuoso de la mercantilización de los sistemas educativos por cuanto las escuelas responderían a los incentivos competitivos procurando ofrecer ‘productos’ de mayor calidad o atributos innovadores para los existentes.

La investigación del impacto de los esquemas de libre elección y competencia en el funcionamiento de los sistemas educativos se ha concentrado, por un lado, en identificar los cambios que estos suscitaron en materia de eficiencia, efectividad y equidad (por ejemplo, Bangay & Latham, 2013; Cullen, Jacob, & Levitt, 2005; Hoxby, 1996; Hsieh &

Urquiola, 2006) y, por otro, como vimos en el Capítulo II, en estudiar el comportamiento de las familias frente a la elección escolar (Gewirtz et al., 1995; Goldring y Phillips, 2008;

Raveaud y van Zanten, 2007). En comparación con estas dos profusas líneas de investigación, el estudio de los modos en que la oferta reacciona a los incentivos competitivos ha sido menos explorado (Jabbar, 2015; Waslander et al., 2010; Zancajo, 2017). Así, sabemos que los comportamientos de elección de las familias no responden al paradigma racional ortodoxo que anticipaba la teoría de la elección pública, y que se requieren otras categorías de análisis para abordar su estudio. Sin embargo, por el lado de la oferta, es exigua la evidencia referida al tipo de comportamientos que las escuelas despliegan frente la presión de tener que competir por capturar demanda.

El estudio empírico de las respuestas de las escuelas a los incentivos competitivos reviste gran interés pues permite contraponer la naturaleza de las acciones y reacciones de los agentes escolares en entornos concretos al planteo conceptual general de la teoría de la elección pública. Lubienski (2006b) sintetiza la lógica detrás de este planteo. En los sistemas educativos organizados burocráticamente, el tipo de gobernanza top-down y la rigidez burocrática inspirarían prácticas estandarizadas y uniformes que bloquean la innovación en las escuelas. La asignación de estudiantes por zona de residencia construye en última instancia jerarquías de calidad asociadas a la composición social del alumnado (diferenciación vertical). En contraposición, la competencia entre proveedores y la libertad de elección suscitarían comportamientos organizacionales de tipo privado-entrepreneurial, servicios de mayor calidad y prácticas pedagógicas innovadoras para satisfacer las preferencias de los padres y madres-consumidores. La competencia basada en la innovación construiría así diferenciación horizontal entre escuelas que ofrecen distintas opciones curriculares (Lubienski, 2006b, p. 329). Friedman (1997) revela el carácter hipotético de los resultados de esta transposición de la teoría de mercados al campo de la educación, aunque vaticina un impacto auspicioso:

Las respuestas de las escuelas en contexto | 77 No one can predict in advance the direction that a truly free-market educational system would take. We know from the experience of every other industry how imaginative competitive free enterprise can be, what new products and services can be introduced, how driven it is to satisfy the customers –that is what we need in education (Friedman, 1997, p. 343).

Sin embargo, lejos del paradigma en apariencia simple que propone la teoría de la elección pública, el estudio de las respuestas de las escuelas frente a la presión competitiva enfrenta al menos dos desafíos a priori. Uno, identificado por Waslander et al. (2010), radica en el hecho de que no resulta sencillo asociar a ‘la oferta’ con un conjunto único de actores en particular. Si la demanda está representada exclusivamente por las familias, de la definición del comportamiento de la oferta participan, en cambio, directores, propietarios, docentes, las propias familias, inspectores y funcionarios locales de la administración educativa, entre otros, sin que pueda identificarse taxativamente y para todos los casos cuál de estos actores encarna, a través de sus acciones, la respuesta de las escuelas frente a la competencia.

El segundo desafío está vinculado con la variabilidad de los marcos normativos y de los contextos sociales, y su relevancia en la determinación de la intensidad de la competencia y de la orientación de las respuestas de las escuelas (Cucchiara, 2016). En este sentido, Van Zanten (2009) advierte sobre la necesidad de no limitar el estudio de las dinámicas de competencia entre escuelas exclusivamente a los pocos casos nacionales que han introducido reformas estereotípicas de cuasi-mercado (Chile, Inglaterra y Gales, Nueva Zelanda, por ejemplo). De hecho, la competencia entre escuelas existe en todo sistema donde los recursos no son asignados completamente a través de procedimientos burocráticos y es característica, por tanto, de un gran número de países en los que las familias están habilitadas para elegir escuela sobre la base de motivos religiosos o políticos.

Estos sistemas, sostiene Van Zanten, funcionan en la práctica de manera similar a los cuasi-mercados. Las motivaciones ideológico-religiosas que originalmente solían guiar las decisiones de las familias, han sido progresivamente reemplazadas por otras relativas a la calidad, la búsqueda de distinción y las aspiraciones de movilidad social, entre otras, que impulsan a las escuelas a competir de manera análoga aunque dentro de las especificidades de los marcos político-normativos que regulan cada contexto (Karsten, 1999; van Zanten, 2009).

Estos desafíos obligan a estudiar el comportamiento de las escuelas como un proceso de negociación y adaptación desde diferentes vertientes. En primer lugar, como una negociación entre un conjunto no homogéneo de agentes con roles definidos, aunque a menudo superpuestos (directores, docentes, familias, etc.) (Ball y Maroy, 2009; van Zanten,

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2009). En segundo lugar, como un conjunto de acciones de adaptación y modificación que operan sobre mercados locales, territorializados, determinados por marcos normativos específicos y por la acción de agentes concretos que ‘compiten’ y ‘consumen’ siguiendo patrones no homogéneos. Esta concepción local del mercado, referida por algunos como

‘local competitive arenas’ (Woods et al., 1998), ‘local educational markets’ (Lubienski, 2006b), o

‘locally constructed competitive interdependencies’ (Ball y Maroy, 2009; Maroy y van Zanten, 2009), se opone a la visión más universalista del mercado que plantea la teoría de la elección pública, que no parece reconocer fronteras ni subjetividades reflexivas y donde los incentivos competitivos crearían de suyo dinámicas virtuosas de impacto generalizado, como si constituyeran ‘a tide that lifts al boats’ (Hoxby, 2002a).

En esta línea, Maroy y Van Zanten (2009) sostienen que el análisis empírico de las dinámicas competitivas entendidas en términos locales supone considerar una serie de procesos protagonizados simultáneamente por familias, agentes político-regulatorios y escuelas. Así, los autores destacan en primer lugar el impacto de los cambios demográficos y de los perfiles económicos y socioculturales (en cuanto a su homogeneidad o heterogeneidad) de las familias en el tipo de dinámicas competitivas que se generan en determinado contexto. En cuanto a los aspectos regulatorios, las prácticas competitivas se ven afectadas por el grado de influencia real de los marcos normativos generales (nacionales o subnacionales), y por el margen de maniobra con que cuentan los actores locales en la interpretación y traducción de la normativa²⁹, y en el establecimiento de formas de coordinación entre escuelas para limitar o polarizar la competencia. Finalmente, las características de las escuelas también afectan los modos en que se construyen localmente las interdependencias competitivas. En particular, las características del alumnado en cuanto a género, etnia y nivel sociocultural, y el grado de autonomía del que disponen para organizar la oferta pedagógica, ambos elementos habilitan diversas formas de competencia.

29 Ball, Maguire y Braun (2012) han ilustrado lo inconveniente de referirse a los modos en que las escuelas adoptan las políticas educativas en términos de ‘implementación’ y proponen en su lugar la utilización del concepto de ‘enactment’. La idea de enactment incorpora precisamente el carácter contextualizado de un proceso que no se da en absoluto de modo lineal. Las políticas, en este sentido, nunca se ‘implementan’ sino que ‘[they] become interpreted and translated and reconstructed and remade in different but similar settings, where local resources, material and human, and diffuse sets of discourses and values are deployed in a complex and hybrid process of enactment’ (Ball et al., 2012, p. 6). Estas afirmaciones respecto de los modos de vinculación entre escuelas y políticas resultan en extremo razonables aunque, paradójicamente, no hayan merecido mayor consideración en las perspectivas de análisis habituales.

Las consideraciones respecto de la importancia capital del contexto resultan válidas no solo para el caso de políticas educativas discretas o particulares, sino también para comprender los modos en que las escuelas habitan los entramados normativos locales en que desarrollan su actividad (Braun, Ball, Maguire, et al., 2011).

Estas ‘reglas del juego’ también son objeto de interpretación, traducción y reconstrucción, y las lógicas de acción que las escuelas despliegan en el marco de las interdependencias competitivas que las contienen (y que ellas mismas prefiguran) bien pueden ser entendidas como el resultado de esos procesos hermenéuticos.

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