Capítulo II. La elección escolar: racionalidad limitada y reflexividad reflexividad
2.1 La libertad de elección escolar y la teoría de la elección pública
2.1.1 Doctrinas libertarias y bases de la teoría de la elección pública
En el contexto anglosajón, el planteamiento aislado de Friedman (1955) de la década de 1950 en favor de un sistema educativo de mercado cuyo mecanismo generador fuese la libertad de elección parental, solo encuentra terreno sólido en términos discursivos décadas después de haber sido articulado. En este sentido, son al menos dos las corrientes de pensamiento que, interrelacionadas, han dado forma al movimiento de school choice.
Por un lado, las teorías de justicia educacional de inspiración libertaria procuraron reivindicar el carácter inalienable de la potestad de las familias para decidir sobre la educación de los hijos. Como derecho fundamental, la intervención estatal en materia de elección escolar es, desde esta perspectiva, ilegítima desde todo concepto (Tooley, 1997a).
Esta visión enfatiza los beneficios privados de la educación y privilegia el derecho de las familias a decidir sobre la naturaleza de los aspectos religiosos, filosóficos y políticos
16 Torrendell (2002) ofrece un minucioso análisis de la doctrina social de la Iglesia Católica de comienzos del siglo XX en materia educativa y, en particular, en torno de la idea de libertad de enseñanza. Entre sus puntos más salientes, la Carta Encíclica Divini Illius Magistri de Pío IX (1929) sobre la educación cristiana de la juventud suscribe que la familia es depositaria del derecho a educar a los hijos y que este derecho es ‘anterior a cualquier otro derecho del Estado y de la sociedad, y, por lo mismo, inviolable por parte de toda potestad terrena’ (1929, n°27). De allí se sigue que ‘es injusto todo monopolio estatal en materia de educación, que fuerce física o moralmente a las familias a enviar a sus hijos a las escuelas del Estado contra los deberes de la conciencia cristiana o contra sus legítimas preferencias’ (n° 38). Nótese la alusión a la idea de ‘preferencias’
como categoría paralela –e igualmente reivindicada– a la de ‘conciencia cristiana’. El documento postula finalmente un esquema de financiamiento y provisión educativas inspirado en el sistema holandés del momento: ‘el Estado puede y debe resolver el problema educativo con mayor prudencia y facilidad si deja libre y favorece y sostiene con subsidios públicos la iniciativa y la labor privada de la Iglesia y de las familias.
La posibilidad de esta política educativa, satisfactoria para las familias y sumamente provechosa para la enseñanza y la tranquilidad pública, está comprobada por la experiencia de varias naciones, en las cuales, a pesar de la diversidad de confesiones religiosas, los planes de enseñanza de las escuelas respetan enteramente los derechos educativos de las familias, no sólo en lo concerniente a la enseñanza —pues existe la escuela católica para los alumnos católicos—, sino también en todo lo relativo a una justa y recta ayuda financiera del Estado a cada una de las escuelas escogidas por las familias’ (n°66).
La elección escolar: Racionalidad limitada y reflexividad | 47 imbricados en las experiencias educativas de los hijos (Levin, 2002). Una versión matizada de esta corriente –y también más cercana a la doctrina cristiana de la libertad de enseñanza–
viene dada por las posiciones liberales igualitaristas que han intentado saldar, no sin dificultades, la tensión entre el reconocimiento del derecho fundamental a la elección de escuela y: i) la obligación del Estado de atenuar las diferencias sociales y económicas en tanto determinantes de oportunidades (Brighouse, 2000), y ii) la necesidad de construir consensos ciudadanos que permitan la reproducción de las instituciones democráticas (Levin, 2002). La elección escolar es, por tanto, reivindicada y a la vez condicionada: ‘debe incrementarse […] a condición de que ésta no sea un valor superior a la justa igualdad de oportunidades’ (Andrada, 2008, p. 11) ni ponga en riesgo la ‘cohesión social’ necesaria para la vida democrática (Levin, 2002).
Así, los argumentos generales a favor de la libertad de elección suelen situarse alternativamente tras las nociones de libertad y equidad (Gorard, 1999). Ben-Porath (2012) llama a estos dos grupos freedom advocates y equality advocates; esquemáticamente plantean: ‘un sistema de libre elección escolar es deseable porque la libertad es un fin virtuoso en sí mismo’; y ‘un sistema de libre elección escolar es deseable porque rompe el privilegio de elegir de unos pocos y lo extiende al conjunto de la sociedad.’ Levin (2002) advierte que estas inquietudes coinciden, en Estados Unidos, con un período de expansión de los intentos igualadores del Estado:
This increased uniformity of schools reduced parental options and the ability to match child-rearing preferences of parents to school experiences. By 1970 the success of legal and legislative strategies to achieve more equal educational opportunities and funding along with more uniform school practices led to rising pressures for increased freedom of choice and school differentiation, particularly among those who felt that they had lost choice privileges. (Levin, 2002, p. 161)
Paradójicamente, también durante la década de 1970, la crisis de los sistemas de bienestar motivó el surgimiento de una corriente de pensamiento que, sostenida en las perspectivas libertarias más que en las liberales igualitaristas, aunque enmarcada en el campo de la teoría económica, logró articular un programa de reforma concreto para varias esferas de la actividad estatal, incluida la educación (i.e., el NPM). Esta corriente, conocida como la
‘teoría de la elección pública’ (public choice theory), se constituyó como respuesta a la teoría económica que había marcado el desarrollo de los estados de bienestar. Fue concebida
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como ‘la ciencia de las fallas del Estado’, por oposición a la inclinación por el estudio de las fallas del mercado asociada a los ‘economistas del bienestar’ (Hay, 2007, p. 96)17.
Nos interesa ahora hacer un repaso de las premisas fundamentales de la teoría de la elección pública puesto que es esta segunda corriente de pensamiento la que ha cimentado e inspirado más activamente la producción de políticas públicas en educación en las últimas décadas. El concepto de school choice está en el núcleo de estas políticas aunque ya parcialmente vaciado de su componente más filosófico-legal, hegemonizado por el programa neoliberal y reducido a su valor como ‘instrumento privilegiado para la generación de incentivos a la competencia entre las instituciones’ (Torrendell, 2002, p. 49).
La piedra angular de la teoría de la elección pública es el supuesto de la elección racional de los actores. Diagnóstico (de las fallas del Estado) y terapéutica (por vía de la incorporación de mecanismos de mercado), ambos comienzan y terminan en el supuesto de racionalidad entendido en los términos del paradigma económico neoclásico (Lubienski, 2006b). Bajo este paradigma, el comportamiento de los actores es entendido como instrumental, egoísta y eficiente pues responde siempre a análisis de costo-beneficio cuyas decisiones procuran arribar a la elección de la alternativa que maximice la propia ‘función de utilidad’, independientemente de las consecuencias que estas decisiones tengan para otros (Hay, 2007, p. 96). Según los teóricos de la elección pública, la ineficiencia, ineficacia, rigidez e insensibilidad de las burocracias estatales se explicaría por cuanto sus funcionarios actúan siempre en beneficio propio maximizando (monopolizando) el poder y el control sobre los recursos públicos con inobservancia del interés público (Niskanen, 1971). La debilidad de los mecanismos de control democrático convierte a las instituciones estatales en vulnerables frente a grupos de intereses particulares18 y, por tanto, en vehículos ineficientes para contrarrestar las fallas de mercado (Buchanan y Tullock, 1999; Osborne y Gaebler, 1992). Así, la administración y el control por vía de instituciones democráticas supone la construcción de burocracias que inevitablemente conducirían a fallos en la provisión de bienes públicos en virtud de su inherente ineficiencia (Mueller, 1979).
17 Los vínculos entre la teoría de la elección pública, el neoliberalismo y la nueva gestión pública son fuertes e instrumentales. Hay (2007) sostiene que la primera ha cumplido un rol crucial como discurso de legitimación intelectual (racionalización) y general del neoliberalismo en sus fases normativa (de introducción) (1970s-1980s) y normalizada (de institucionalización) (1990s-). Luego, aliada a la teoría de la nueva gestión pública, la teoría de la elección pública ha logrado articular un programa de reforma legitimado –y pretendidamente despolitizado e incuestionado– de la actividad del estado.
18 Es frecuente encontrar caracterizaciones de este fenómeno en términos de la construcción de pequeños
‘imperios’, ‘feudos’ o ‘dictaduras’ al interior de las instituciones estatales (Lubienski, 2006b).
La elección escolar: Racionalidad limitada y reflexividad | 49 Previsiblemente, la teoría de la elección pública postula la introducción de mecanismos de mercado en la provisión de bienes púbicos en reemplazo de los arreglos de gobernanza burocrática. La superioridad del mercado en este sentido se sustenta en el mismo supuesto de racionalidad individualista de los actores. La idea consiste en liberar oferta y demanda en la provisión de bienes públicos recreando la dinámica del mercado o asimilando el comportamiento de los oferentes públicos al de los privados (Lubienski, 2003b, p. 481)19. Así, el consumidor de bienes públicos, interesando en maximizar su beneficio, elige al proveedor que le ofrece la alternativa más afín a sus preferencias individuales y a la vez rechaza a aquellos que no se ajustan a ellas. Este esquema general habilita el ejercicio de la opción de ‘exit’, o cambio de proveedor (Hirschman, 1970)20 por parte de los consumidores, y obliga a los proveedores a desarrollar ofertas más competitivas y en línea con las preferencias de los distintos ‘segmentos’ del mercado. Competencia entre proveedores, elección libre y consumer-oriented accountability juntos articulan, según la teoría de la elección pública, esquemas de gobernanza eficientes y sensibles al interés público pues construyen relaciones de tipo ‘ganar-ganar’ basadas en intercambios voluntarios y mutuamente beneficiosos –por oposición a la lógica supuestamente coercitiva de la provisión top-down propia de las instituciones burocrático-estatales (Lubienski, 2003b, p.
328).