La especificidad de las políticas de subvención a la oferta .1 PPPs y políticas de subvención a la oferta .1 PPPs y políticas de subvención a la oferta

Como vimos anteriormente, las alianzas público-privadas pueden ser definidas en términos generales como arreglos entre el sector público y el sector privado para la provisión de bienes, servicios y/o infraestructura. Los esquemas de PPP pueden, no obstante, abarcar una amplia gama de opciones de política, perseguir distintos objetivos, y responder a lógicas muy diferentes (Verger, Moschetti, y Fontdevila, 2018b). La categorización desarrollada por el Banco Mundial presentada más arriba (i.e., subvenciones a la oferta, escuelas charter, sistemas de vouchers), aún con las limitaciones señaladas oportunamente, contribuye a dar cuenta de esta diversidad. Con todo, es necesario destacar que los distintos esquemas de PPP admiten a su vez una gran variabilidad interna en función de las características que asumen sus diseños específicos. Así, por ejemplo, los sistemas de vouchers pueden diferir significativamente según sean focalizados o universales, proporcionen financiamiento parcial o completo (es decir, con o sin pagos adicionales a cargo de las familias), de acuerdo con la escala territorial de la intervención, o si su objetivo principal es promover la competencia escolar o promover más oportunidades educacionales para los sectores desfavorecidos (Levin, 2002; T. M. Moe, 2008). Las escuelas charter también pueden diferir dependiendo del grado de autonomía, innovación o competencia que persigan los marcos normativos (Bulkley, 2005). La definición del tipo de proveedor privado –organizaciones religiosas o no religiosas, con o sin fin de lucro, individuales o corporativos– también constituye un elemento crucial para los esquemas de subvenciones a la oferta, esquemas de vouchers y programas charter. Ciertamente, los diferentes tipos de proveedor –y sus correspondientes objetivos, valores e incentivos– tienen diferentes implicaciones políticas y educativas en el marco de las PPP (Rosenau, 1999).

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En particular, las políticas de subvenciones a la oferta implican la provisión de fondos públicos a escuelas privadas para cubrir parte o la totalidad de los costos que requieren para operar. Los programas de subvenciones pueden o no especificar el tipo de gastos o conceptos que financian y, además, las escuelas beneficiarias pueden estar sujetas a diferentes niveles de supervisión y rendición de cuentas. En este sentido, las políticas de subvenciones a la oferta pueden adoptar una gran variedad de formas que van desde la transferencia de fondos de libre disponibilidad que las escuelas pueden gastar de acuerdo con sus propios criterios, hasta el pago directo de insumos específicos como salarios docentes o libros de texto (Boeskens, 2016; Patrinos et al., 2009).

Por otro lado, pese a que el nivel de subvención recibido por las escuelas podría estar indirectamente determinado por la cantidad de alumnos a la que sirven, una característica central de las políticas de subvención a la oferta es la ausencia de un vínculo claro y directo entre el número de beneficiarios, el producto esperado (acceso, utilización, etc.) y el monto de la subvención (Sandiford, Gorter, Salvetto, y Rojas, 2005). A diferencia de las subvenciones a la demanda (i.e., sistemas de vouchers), las subvenciones a la oferta no están diseñadas teóricamente como fórmulas competitivas en las que el financiamiento sigue estrictamente a la demanda. En otras palabras, no apuntan explícitamente a fomentar la competencia entre escuelas (Barrera Osorio, Patrinos, y Wodon, 2009a; Ensor, 2004).

Adicionalmente, otra especificidad de las políticas de subvenciones a la oferta reside en el hecho de que, a diferencia de otras modalidades de PPP, éstas no parecen basarse en una teoría del cambio relativamente bien establecida o en un conjunto consistente de mecanismos desencadenantes como sí ocurre, por el contrario, con los mecanismos desencadenantes típicamente asociados a los programas de financiamiento a la demanda (Lubienski, 2006b; Verger, Bonal, et al., 2016). De hecho, los programas de subvenciones a la oferta existentes difieren notablemente en sus objetivos, que pueden incluir aumentar el acceso, aumentar la calidad, ofrecer cierta diversificación horizontal o simplemente garantizar una distribución equitativa de los recursos entre los diferentes proveedores (Patrinos et al., 2009). Aun así, en algunos casos, el objetivo final de las subvenciones puede ser menos explícito, indefinido o incluso variable a lo largo del tiempo para servir diferentes agendas de política. Este suele ser el caso de aquellos contextos en los que la institucionalización de un sector privado dependiente del Estado se remonta a la expansión de la escolarización masiva, como en los casos de España, Francia o Argentina, esto es, aquellos que denominamos alianzas público-privadas históricas.

Privatización y nuevas estructuras de gobernanza educativa | 41 1.4.2 Variables de diseño específicas¹⁵

Notablemente, a pesar de la gran variedad de políticas de subvención a la oferta, existe un cuerpo limitado de reflexión teórica sobre las variables de diseño específicas. A continuación, describimos aquellas variables que parecen haber recibido más atención a fin de construir un marco analítico. Estas variables son: (1) la posibilidad de que las escuelas beneficiarias cobren o no cuotas adicionales a las familias; (2) la posibilidad de que estén habilitadas para seleccionar o no a sus alumnos; y (3) la posibilidad de que persigan o no fin de lucro.

Cuotas a las familias

Algunos programas de subvenciones a la oferta excluyen a las escuelas que cobran cuotas del beneficio de recibir fondos públicos como un medio para asegurar un cierto grado de igualdad entre las escuelas públicas y privadas. Esto ocurre, por ejemplo, en el caso de Corea del Sur, donde las escuelas privadas secundarias no pueden cobrar cuotas ya que se espera que sea el Estado quien cubra la totalidad del gasto. Esta política fue adoptada después de la introducción de un sistema de lotería para la matriculación de estudiantes como una forma de expandir el sistema equitativamente. De este modo los estudiantes se asignan aleatoriamente a escuelas públicas o privadas y el Estado tiene la obligación de garantizar que ambos sectores operen en condiciones de igualdad (G. Kim, 2002; Lewis y Patrinos, 2011).

Sin embargo, la mayoría de los programas existentes adoptan un enfoque más flexible en este sentido, por lo que las cuotas a cargo de las familias se utilizan para ajustar el valor del subsidio –lo que repercute en un cierto ahorro fiscal. A menudo, estos esquemas adoptan un diseño progresivo según el cual las escuelas que cobran las cuotas más bajas son las que acceden a la subvención más alta. Este enfoque se presenta como un medio indirecto a efectos de que la política de subvenciones sirva a fines de equidad además de costo-eficiencia. Ejemplos de este esquema pueden encontrarse en Sudáfrica, en el (ahora obsoleto) sistema australiano y en Argentina (Lewin y Sayed, 2005; Moschetti, 2015; van der Berg, Wyk, Burger, Kotzé, y Piek, 2017; Watson y Ryan, 2010).

Es importante destacar, sin embargo, que aun en los sistemas en los que las cuotas adicionales no están permitidas, las escuelas subvencionadas pueden cobrar a las familias

15 Para un análisis pormenorizado de las distintas modalidades de PPP, véase Verger, A., Moschetti, M., &

Fontdevila, C. (2018). Unpacking PPPs’ effects on education: What research on vouchers, charters and subsidies tells us.

London: Open Society Foundations.

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tarifas adicionales relacionadas con servicios complementarios u actividades extracurriculares, especialmente cuando gozan de un grado significativo de autonomía administrativa. En el caso de España, por ejemplo, las contribuciones financieras hechas por los padres representan aproximadamente el 40% de los presupuestos de las escuelas subvencionadas. Aunque el cobro de cuotas en estas escuelas se encuentra prohibido, muchas han desarrollado una variedad de estrategias para cobrar cuotas a las familias bajo otros conceptos, incluidas donaciones ‘voluntarias’ y actividades extracurriculares

‘opcionales’ que informalmente, pero de hecho, se presentan a las familias como obligatorias (Villarroya, 2000).

Selección de estudiantes

En la mayoría de los casos, las escuelas privadas subvencionadas suelen gozar de niveles muy diferentes de autonomía respecto de las escuelas estatales en una variedad de aspectos, incluida la selección de estudiantes. En aquellos sistemas donde las políticas de subvención fueron adoptadas y legitimadas como un medio para asegurar la viabilidad económica de las escuelas religiosas o para preservar la diversidad escolar, es probable que estas escuelas gocen de considerable discreción en materia curricular y en los procedimientos de admisión. En estos contextos, el hecho de que estas escuelas estén dirigidas a grupos específicos de estudiantes no necesariamente se considera problemático. Este es el caso, por ejemplo, de Dinamarca, donde las escuelas subvencionadas tienen libertad para seleccionar estudiantes según sus propios criterios (Andersen, 2008), así como en Australia, donde la selectividad escolar sobre la base del rendimiento académico o la orientación religiosa es generalizada (Watson y Ryan, 2010).

Por el contrario, otros sistemas educativos pueden requerir que las escuelas subvencionadas operen bajo un régimen de inscripción abierta. En estos casos, la posibilidad de acceder a las subvenciones públicas se limita a las instituciones no selectivas como un medio para mitigar las inequidades derivadas de la elección escolar y de la existencia de diferentes tipos de proveedores. Con frecuencia, el requisito de los criterios de admisión no selectivos se complementa con la prohibición de tarifas complementarias, ya que se considera que ambas condiciones sirven a un propósito de equidad (Boeskens, 2016). Este es, por ejemplo, el caso del programa de subvención coreano descrito anteriormente, así como del sistema español de escuelas privadas subvencionadas (concertadas).

Estatus lucrativo

Privatización y nuevas estructuras de gobernanza educativa | 43 En la mayoría de los sistemas educativos, solo las escuelas registradas como organizaciones sin fines de lucro califican para recibir subvenciones públicas. Los defensores de las subvenciones a escuelas con fines de lucro esperan, por el contrario, que esta modalidad de provisión fortalezca la competencia y conduzca a una mejora en el sector público y sin fines de lucro (Boeskens, 2016; Lewis y Patrinos, 2011). Sin embargo, como vimos, las subvenciones a la oferta rara vez apuntan a fomentar la competencia, ni como un medio, ni como un fin en sí mismo. En consecuencia, los policymakers interesados en la adopción de políticas de subvención a la oferta no suelen encontrarse entre los más interesados o confiados en el potencial de la dinámica del mercado (Moschetti, 2018). Por el contrario, es probable que prevalezcan las preocupaciones sobre el riesgo de corrupción o las ganancias privadas obtenidas a costa de la calidad. De hecho, la mayoría de los programas de subvenciones a la oferta explícitamente prohíbe que las escuelas con fines de lucro reciban fondos públicos. Excepciones notables a esto son Nueva Zelanda, Argentina y el Punjab pakistaní, donde las escuelas privadas pueden recibir fondos públicos independientemente de status lucrativo (Fennell y Malik, 2012; Gottau y Moschetti, 2015; Whitty, 1997).

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Capítulo II. La elección escolar: racionalidad limitada y