Fins ara hem considerat les principals dimensions/dilemes que caracteritzen el concepte de canvi organitzatiu i les diferents respostes teòriques que hi dóna la literatura sobre partits polítics. Hem vist també, les serioses dificultats que presenten totes aquelles teories del canvi organitzatiu que tendeixen a donar respostes excloents per cada una de les dimensions del concepte27. Per aquesta raó, i per intentar superar aquestes dificultats en aquest apartat ens limitem a revisar alguns dels principals models híbrids sobre el canvi organitzatiu. La selecció és, de ben segur, necessàriament parcial i discutible, però recull els models que han sistematitzat de manera més elaborada la noció de canvi organitzatiu28. L’objectiu de les pàgines que segueixen consisteix en analitzar-ne els seus encerts i problemes. A partir d’aquests models n’ha de sortir, més endavant, el marc teòric sobre el que fonamentar-se aquesta investigació.
2.1. Panebianco, Models de partit.
L’obra pionera en l’elaboració de models de canvi organitzatiu és la de Panebianco (1990). Fins llavors, la literatura havia analitzat el fenomen del canvi de manera
25 Aquest concepte és elaborat per Harmel (2002: 125 i ss).
26 Aquest criteri es manté en obres posteriors dels autors com les de Harmel i Janda (1995), Janda, Harmel, Edens i Goff (1995), Harmel i Tan (2003).
27 L’única excepció és, com hem vist, la dimensió de continuïtat/discontinuïtat del canvi.
28 Donada la sempre limitada disponibilitat d’espai no incloem altres models com poden ser els de Richardson (1976), Wilson (1980, 1994), Koole (1994 i 1996), Maor (1997), Appelton i Ward (1997), així com els incontables estudis de cas. Un bon repàs de tota aquesta literatura i dels estudis de cas francesos a Rihoux (2001: 79 i ss). Pel cas espanyol cal destacar els treballs de Hopkin (1999), Lagares (1999), Chadel (2001), Méndez (2000), Pérez-Nievas (2002), o Ramiro (2004).
genèrica29. L’obra de Panebianco distingeix, a més, dos fenòmens de canvi aplicat als partits polítics dels que intenta elaborar-ne el respectiu model.
El primer i potser més conegut és el que anomena evolució organitzativa (Panebianco, 1990: 53 i ss). Panebianco, com abans Weber o Duverger remarca la importància que els orígens d’un partit tenen en la vida d’aquest. En els orígens de tot partit es donen un seguit d’intercanvis organitzatius (trade offs) als que els dirigents (el que ell anomena la coalició dominant) han de donar resposta buscant un equilibri inicial el més estable possible. Els continguts d’aquests intercanvis són tot sovint antagònics i tenen a veure amb la ideologia (ideologia manifesta vs. objectius latents); la distribució d’incentius selectius o col·lectius; el marge de maniobra dels dirigents; o la estratègia vers l’entorn (adaptació o predomini)30.
En funció dels acords en la resolució de cada un d’aquests intercanvis comença a configurar-se l’estructura inicial de poder o model originari del partit31. La resolució d’aquests dilemes es dóna, evidentment, en funció de les circumstàncies històriques i sociològiques que es donen en el moment de la fundació. Panebianco distingeix els tres principals tipus de circumstàncies històriques que poden fer variar el model originari del partit: la manera com aquest inicia i desenvolupa la construcció de l’organització (difusió / penetració territorial32); la presència o absència d’una institució externa que patrocini directament l’origen del partit33; i l’existència o no d’un líder carismàtic34. Aquestes tres circumstàncies, en afectar a les possibles respostes que es donen a cada un dels dilemes contribueixen a que les circumstàncies del moment originari de cada partit sigui diferent.
29 Duverger, per exemple havia enunciat, de manera genèrica que “del mismo modo que los hombres conservan durante toda su vida la marca de su infancia, los partidos sufren profundamente la influencia de sus orígenes (Duverger, 1957: 15).
30 Sobre cada un d’aquests dilemes vegeu el capítol 1 de Panebianco (1990).
31 “los factores que, combinándose de distintas maneras, dejan su huella en la organización y definen sus características originárias” (Panebianco, 1990: 108).
32 “Estamos ante un caso de penetración territorial cuando un centro controla, estimula y dirige el desarrollo de la periferia, es decir, la constitución de las agrupaciones locales e intermedias del partido.
Hablaremos de difusión territorial cuando el desarrollo se produce por generación espontánea”
(Panebianco, 1990: 110).
33 “La presencia o ausencia de la institución externa cambia la fuente de legitimación de los líderes. Si existe una institución externa, el partido nace y es concebido como el brazo político de esa institución”
(Panebianco, 1990: 112).
34 “En la fase de gestación de un partido existen siempre componentes carismáticos en la relación líderes seguidores (...) se trata del hecho de que el partido sea la creación de un líder que aparece como el creador e intérprete indiscutido de un conjunto de símbolos políticos (las metas ideològicas del partido) que llegan a ser inseparables de su persona” (Panebianco, 1990: 113).
L’estructura de poder del partit és el que constitueix la seva fisonomia, la base sobre la que Panebianco elabora la seva tipologia bàsica de partits polítics35. La fisonomia d’un partit equival, per Panebianco, a l’estructura de la coalició dominant36, que es defineix en funció de tres dimensions: el seu grau de cohesió37, la seva estabilitat38, i el seu mapa de poder organitzatiu39. Així doncs, a diferència de Weber (1967) o Duverger (1957) que construeix la seva tipologia en funció del funcionament de les organitzacions de base del partit, Panebianco opta per definir els partits polítics segons les relacions de poder en la cúpula40.
El moment originari de tot partit polític, en tant que constitueix el primer punt d’equilibri (estabilitat) dins de la coalició dominant, té una incidència fonamental al llarg de tota la vida del mateix41. Però, donat que l’equilibri (estabilitat) del moment originari del partit no té perquè derivar-se de la unitat de la coalició dominant42, això suposa que a vegades els problemes dels orígens (faccionalisme) també perduren al llarg del temps43.
Ara bé, més enllà del moment originari, Panebianco també identifica un primer factor de canvi organitzatiu dins dels partits polítics: la institucionalització. La institucionalització suposa la integració a la organització dels valors i finalitats del partit44. En aquest procés, la ideologia (incentius col·lectius) juga un paper fonamental.
35 “La fisionomía de la coalición dominante es lo que distingue la estructura organizativa de un partido de la de otro. Construir, por tanto, una tipologia de las coaliciones dominantes en los partidos equivale a identificar los diferentes tipos de organización de los partidos” (Panebianco, 1990: 92).
36 “la coalición dominante de un partido está integrada por aquellos sectores, pertenezcan o no formalmente a la organización, que controlan las zonas de incertidumbre más vitales (...) una coalición dominante es por tanto siempre una construcción esencialmente precaria” (Panebianco, 1990: 91). Sobre les raons de perquè utilitza aquest concepte i no altres com cercle interor (Duverger) o oligarquia (Michels) vegeu les pàgines precedents.
37 “El grado de cohesión o de división de la coalición dominante hace referencia al grado de concentración o dispersión del control sobre las zonas de incertidumbre de la organización. Y, por tanto, al grado de concentración o dispersión del control de la distribución de incentivos” (Panebianco, 1990: 315).
38 “La estabilidad o inestabilidad de la coalición dominante hace referencia al modo en que se desarrollan los juegos de poder en sentido horizontal: es decir, las relaciones entre los diversos integrantes de la élite.
Más concretamente, lo que describe es la capacidad de los miembros de la coalición dominante para establecer compromisos relativamente duraderos en el reparto de las esferas de influencia de la organización” (Panebianco, 1990: 316).
39 “Por mapa del poder entiendo tanto las relaciones entre las distintas áreas organizativas del partido (...) como las relaciones (...) entre el partido y otras organizaciones” (Panebianco, 1990: 94).
40 La seva obra té, en aquest sentit més connexions amb la tradició inaugurada per Michels (1969).
41 Aquesta constatació també prové de Weber i Duverger.
42 Per a la demostració que és possible l’existència d’una coalició dominant dividida i estable vegeu Panebianco (1990: 315 i ss).
43 Sobre aquest especte vegeu Pérez-Nievas (2002: 55 i ss). Aquest és també el cas d’Unió Democràtica de Catalunya, vegeu a títol d’exemple el capítol dedicat als antecedents d’aquesta obra.
44 “La institucionalización es el proceso mediante el qual la organización incorpora los valores y fines de los fundadores del partido (...) este proceso implica el paso de una organización fungible (es decir, puro instrumento para la realización de ciertos fines) a la institución (... Esta) adquiere un valor en sí misma, sus fines se incorporan a la organización y se convierten en inseparables y a menudo indistinguibles de ella” (Panebianco, 1990: 115).
Ara bé, aquesta integració de la ideologia suposa, precisament, passar a considerar el partit com la condició primera per a poder aplicar la ideologia i, per tant, la seva preservació material (incentius selectius) com l’autèntica finalitat primera. Tot i el caràcter inevitable que aquesta teoria hereta de Michels, per Panebianco té un caràcter més contingent45: tot i que la institucionalització sempre crea un sistema d’incentius, aquest presenta una combinació mixta entre lleialtats (incentius col·lectius) i interessos (incentius selectius). La diferent combinació que aquest sistema d’incentius pot presentar, juntament amb el tipus de relacions que s’estableixin amb l’entorn permeten que els resultats d’aquest procés siguin oberts (institucionalització forta / feble46). El tipus d’institucionalització, depèn, doncs de la relació entre aquestes dues dimensions:1) el grau d’autonomia respecte a l’ambient47; 2) i el grau de sistematització, d’interdependència entre les diferents parts de l’organització48.
Vinculant el moment originari amb els resultats de la institucionalització Panebianco elabora la seva primera tipologia (partits d’oposició, partits de govern, partits carismàtics) per explicar l’evolució organitzativa49. Els resultats de la seva recerca comparada mostren, però, que la relació plantejada per Panebianco entre model originari i tipus d’institucionalització no és tant directa com sembla. Per tal d’ajustar el seu model d’evolució organitzativa, Panebianco elabora una nova tipologia de partits polítics i, alhora, intenta identificar aquelles contingències estructurals que poden afectar el desenvolupament del partit. La tipologia del que l’autor anomena sistemes organitzatius remet, amb precaucions, a una adaptació dels conceptes clàssics d’oligarquia, monocràcia i poliarquia50.
45 Panebianco presenta un tipus ideal d’institucionalització, però reconeix que aquest pot patir nombroses transformacions segons les característiques del procés (Panebianco, 1990: 57 i ss).
46 “Todos los partidos tienen que institucionalizarse en una cierta medida para sobrevivir, pero mientras en ciertos casos el proceso desemboca en instituciones fuertes, en otros da lugar a instituciones débiles.”
(Panebianco, 1990: 117).
47 “Existe autonomia cuando la organización desarrolla su capacidad para controlar directamente los procesos de intercambio con el ambiente. Por el contrario una organización es dependiente cuando los recursos indispensables para su funcionamiento son controlados desde el exterior, por otras organizaciones” (Panebianco, 1990: 119).
48 “Un sistema organizativo puede ser de tal clase que deje amplia autonomía a sus propios subsistemas internos. En este caso el grado de sistematización es bajo. Significa que las unidades controlan autónomamente, con independencia del centro de la organización, los recursos necesarios (...) Un grado elevado de sistematización, por el contrario, implica una fuerte interdependencia entre las diversas unidades, garantizada mediante un control centralizado de los recursos organizativos y de los intercambios con el centro” (Panebianco, 1990: 120-1).
49 La vinculació entre tots dos fenòmens a Panebianco (1990: 137). Abans l’autor estableix una interessant relació entre el tipus d’institucionalització i el tipus de coalició dominant segons la que “cuanto más institucionalizado se halle el partido, menos organizados seran los grupos internos. Y, correlativamente, cuanto menos institucionalizado se halle el partido, más organizados estaran los grupos internos” (Panebianco, 1990: 125 i ss).
50 Afirma “a título de ejemplo simplificante –puesto que se trata de categorías que tienden a simplificar la realidad de un modo excesivo- los tres tipos de coalición dominante a los que nos venimos refiriendo, pueden ser descritos recurriendo a los conceptos tradicionales del poder” (Panebianco, 1990: 321). El
La tercera part del llibre és destinada a definir amb més precisió les contingències estructurals que poden afectar l’evolució organitzativa dels partits. Panebianco es centra en la dimensió i complexitat de l’organització, en les característiques de l’entorn en que operen els partits i en les característiques del seu personal polític. De tots aquests factors, els canvis en l’entorn són els que apareixen com la principal zona d’incertesa que ha d’intentar controlar la coalició dominant51. I, per les evidents dificultats del repte, com una de les principals raons de variació de la fisonomia dels partits52. Panebianco identifica els dos principals tipus d’entorns en els que actuen els partits, i les característiques ambientals que els poden definir. L’entorn dels partits pot dividir-se entre les constriccions institucionals53 i els escenaris54. Per la seva banda, les característiques ambientals bàsiques són: la simplicitat/complexitat55, l’estabilitat/inestabilitat56, i la hostilitat/liberalitat57.
Ara bé, a més de l’evolució organitzativa dels partits polítics des del seu origen fins el moment de la institucionalització, Panebianco també elabora un altre model de canvi organitzatiu. Aquest nou model pretén servir per explicar tant els canvis que condueixen del moment originari a la institucionalització, com l’evolució del partit un cop aquesta s’ha produït. Aquest segon model és el que pròpiament es refereix al canvi organitzatiu i el que s’examina en la quarta part del llibre (Quadre 2.1). En aquest
principal problema d’aquesta tipologia és en el concepte de poliarquia doncs engloba dues configuracions diferents de la coalició dominant (dividida-estable i dividida inestable). Aquest problema podria superar-se adjectivant la poliariquia (estable o inestable). L’autor extreu l’actualització dels conceptes de Schonfeld (1980).
51 “Ámbitos que son imprevisibles para la organización” (Panebianco, 1990: 83 i ss). Sobre el concepte de zones d’incertesa i el se desenvolupament vegeu el capítol 3 del seu llibre.
52 Els canvis en l’entorn són, de totes tres contingències estructurals on és més fàcilment s’evidencia la pèrdua de control de la coalició dominant sobre les zones d’incertesa. I, com diu Panebianco “la pérdida de control sobre las zonas de incertidumbre reduce automáticamente la capacidad de la coalición dominante para distribuir incentivos colectivos de identidad a sus seguidores” (Panebianco, 1990: 460).
53 “Las constricciones institucionales son aquellos factores, relativamente estables, que estructuran los escenarios en que operan los partidos, y es por esta vía como influyen en la organización” (Panebianco, 1990: 390).
54 “Los escenarios representan las distintas mesas de juego en las que el partido participa y de las que extrae, en cuantía proporcional al resultado de los distintos juegos, los recursos necesarios para su funcionamiento (...). Los escenarios en los que opera un partido no son todos identificables a priori, pueden variar a lo largo del tiempo (...pero) hay dos, al menos, que constituyen en qualquier caso y siempre ambientes relevantes: el electoral y el parlamentario.”(Panebianco, 1990: 394-5).
55 “cuanto más complejo es el entorno, más imprevisible se hace para la organización (...) una presión en favor del incremento de la complejidad organizativa, hace que la conflictividad de la organización sea más elevada” (Panebianco, 1990: 385).
56 “cuanto menos estable sea el ambiente, y más sometido a oscilaciones y cambios, tanto más imprevisible para la organización (...) aumentadno la conflictividad y la contraposición entre líneas políticas divergentes” (Panebianco, 1990: 386-7).
57 “cuanto mayor es la hostilidad ambiental, tanto más unida tiende a estar una organización (porque...) las amenazas externas tienden a aumentar la cohesión de los grupos” (Panebianco, 1990: 388).
model la definició és molt precisa, doncs el canvi organitzatiu queda limitat estrictament a un canvi en la configuració de la coalició dominant58.
Quadre 2.1. Model sintètic de canvi organitzatiu en els partits polítics segons Panebianco.
Font: Panebianco (1990: 458).
La tesi de Panebianco és que la majoria (però no tots) els canvis organitzatius són fruit d’una primera interacció: la coincidència d’un estímul extern (també desafiament exterior59) amb unes determinades precondicions pel canvi dins del partit60. L’estímul extern funciona com a catalitzador sense el qual les precondicions no reaccionen61. Donada aquesta primera interacció, llavors comença una segona fase marcada pels factors endògens: la dissolució de la vella coalició dominant i la formació de noves aliances que s’evidencien en una nova composició de la coalició dominant62. Finalment, la tercera fase es caracteritza per una nova interacció de factors endògens:
58 En les seves paraules: “Para mi, un cambio organizativo es un cambio en la configuración de la coalición dominante del partido. Un cambio del orden organizativo sólo puede considerarse tal, si modifica la relación entre los grupos que existen en la organización. Es decir, cuando altera el reparto existente en cuanto al control de los incentivos y reestructura los juegos de poder, tanto verticales (...) como –dado que son interdependientes- los horizontales” (Panebianco, 1990: 454).
59 La definició dels estímols externs no és molt clara en el model. Panebianco (1990: 455) parla de situacions de forta pressió ambiental que, a títol il·lustratiu equipara amb una derrota electoral, l’aparició d’un nou competidor o, més genèricament, a un empitjorament dels termes d’intercanvi en l’escenari electoral.
60 L’ambigüetat d’aquesta variable permet utilitzar-la com a darrer recurs, en cas de que algun cas no s’adapti a la teoria, sempre pot argumentar-se que el canvi organitzatiu no es produeix degut a que les pre-condicions pel canvi no eren clares.
61 Com diu l’autor “La hipótesis, por tanto, más plausible es que el cambio organizativo será, en la mayor parte de los casos, la consecuencia de un estímulo externo (ambiental y/o tecnológico), que viene a insertarse en el conjunto de factores de tipo interno que estaban ya de por sí socavando la estructura de poder (incluidos, por ejemplo los cambios generacionales). El estímulo externo hace, por tanto de catalizador, acelerando el proceso de transformación de la estructura de poder (es decir, la distribución de recursos entre los distintos grupos) cuyas precondiciones ya existían con anterioridad (...) Sin embargo, si no existe tanto el reto planteado por el entorno como las precondiciones internas (sinó sólo uno de esos dos factores) el cambio no se producirá” (Panebianco, 1990: 453).
62 La segunda fase consisteix en “la sustitución del grupo dirigente, la disolución de la vieja coalición dominante (desacreditada por su incapacidad para superar la crisis) y la formación de nuevas alianzas.
La resupesta a la crisis consiste por tanto en un recambio de la cúpula...” (Panebianco, 1990: 455). Com diu Panebianco és precís distingir entre “la configuración de la coalición (...) de su composición (las personas que, en concreto, forman parte de ella). Los cambios en la composición de la coalición dominante (...) no tienen porquè producir alteraciones en su configuración” (Panebianco, 1990: 94).
Desafío
canvis en les regles de joc63, i canvis bé en els objectius oficials (identitat) o, més sovint, en la línia política partit64. Aquesta darrera interacció és la que comporta, de fet, el canvi de la configuració de la coalició dominant; és a dir, és la que suposa pròpiament el canvi organitzatiu65. La divisió de les tres fases és purament analítica perquè en realitat tots els fenòmens tendeixen a donar-se de manera superposades66. Això suposa, de fet, que les condicions pel canvi organitzatiu passen, en aquest model, per la interacció de tots els factors entre sí.
A més de definir les fases en que es produeix el canvi organitzatiu, el model de Panebianco assenyala, de manera més o menys ambigua, les diferents variables que intervenen en el procés. El seu model de canvi organitzatiu estableix una variable independent de tipus extern, (1) els canvis en l’entorn, i dues variables independents de tipus intern: (2) les precondicions internes pel canvi i (3) els canvis en la composició de la coalició dominant. Les variables dependents del model són la configuració de la coalició dominant (cohesió, estabilitat, mapa de poder organitzatiu) i els canvis en els objectius oficials-estratègia del partit.
El model també explica les raons teòriques per les quals es produeix el canvi organitzatiu. En aquest sentit l’obra remet a una determinada concepció del poder entès com a relació d’intercanvi desigual, i a la seva variant, que ja hem explicat, de la teoria dels incentius (selectius i d’identitat) com a objecte d’intercanvi67. És en base a aquest conjunt d’assumpcions i teories que el model explica les raons del canvi organitzatiu. Des d’aquesta perspectiva, tot desafiament extern (afegit a unes determinades precondicions internes) suposa un desequilibri en el sistema organitzatiu creat entre la fisonomia de la coalició dominant, els objectius oficials amb que aquesta es legitima i el seu comportament efectiu. L’alteració d’aquest equilibri és el que
63 L’autor adverteix que no sempre el canvi de regles es ratifica a nivell estatutari ni del canvi en el sistema electoral intern. Sí, però, que comporta una primera reestructuració de l’organigrama doncs “algunos órganos, y en particular aquellos en los que aún se hallan atrincherados los viejos líderes o sus
63 L’autor adverteix que no sempre el canvi de regles es ratifica a nivell estatutari ni del canvi en el sistema electoral intern. Sí, però, que comporta una primera reestructuració de l’organigrama doncs “algunos órganos, y en particular aquellos en los que aún se hallan atrincherados los viejos líderes o sus