Préoccupations des États-Unis concernant le modèle Sumner

ÉTATS-UNIS CONCERNANT LE MODÈLE ÉCONOMÉTRIQUE DU BRÉSIL

VI. Préoccupations des États-Unis concernant le modèle Sumner

498. Les États-Unis rappellent les préoccupations suivantes qu'avait suscitées l'approche suivie par le Brésil dans son analyse économique dans le présent différend:

c) M. Sumner continue de donner à entendre que son modèle est pour l'essentiel le modèle FAPRI. Ce n'est pas le cas. M. Sumner a apporté des modifications importantes au modèle FAPRI. Le fait que le modèle de M. Sumner n'est "en aucune façon un modèle FAPRI" a été reconnu par M. Babcock dans sa lettre à des membres du Sénat et de la Chambre des représentants (pièce n° 114 des États-Unis).

d) Les façons dont M. Sumner a modélisé les versements découplés (y compris les versements au titre de contrats de flexibilité de la production, les versements d'aide pour perte de parts de marché, les versements directs et les versements anticycliques), les versements au titre de l'assurance-récolte et les garanties de crédit à l'exportation diffèrent nettement du modèle FAPRI et ne sont pas fondées sur des études empiriques. Ces modifications apportées pour la circonstance contribuent aux effets importants sur la production et les autres variables obtenus par M. Sumner quand il simule le retrait des subventions pour le coton. Nous faisons valoir que ces effets sont donc en grande partie tautologiques et n'ont aucun fondement empirique.

e) En particulier, les résultats de M. Sumner diffèrent nettement de ceux des ouvrages économiques concernant les effets des versements découplés sur la production.

Comme nous l'avons fait valoir dans de nombreuses communications, le traitement des versements découplés par M. Sumner (tel qu'il ressort en particulier de l'Annexe I, pages 16 à 21) n'est ni une caractéristique "type" d'autres modèles, ni aussi "compatible" avec les travaux de l'USDA dans ce domaine que des citations répétées de ces travaux pourraient le donner à entendre. L'USDA et d'autres chercheurs ont effectué des travaux considérables sur de tels programmes, à la fois théoriques et empiriques, qui indiquent que ces programmes peuvent avoir une

incidence minime sur la production. Les travaux de recherche concluent cependant que l'incidence semble négligeable (moins de 1 pour cent de la superficie). Comme nous l'avons signalé dans nos Observations concernant le modèle économétrique du Brésil du 22 décembre 2003, le FAPRI obtient des résultats similaires (incidences de moins de 0,3 pour cent sur la superficie de coton). En revanche, le modèle de M. Sumner donne des résultats semblant indiquer que les incidences sur la superficie de coton atteignent 15,9 pour cent, c'est-à-dire qu'elles sont plus de 50 fois plus élevées que ce qu'indiquerait le modèle FAPRI.

f) De même, nous critiquons la modélisation du programme d'assurance-récolte faite par M. Sumner. Nous contestons la façon dont les subventions ont été calculées et dont elles influent sur la production. En particulier, nous avons fait valoir que la plus grande partie de la production de coton a été assurée à des niveaux de couverture inférieurs à 70 pour cent et qu'il est probable que tous effets sur la production soient minimes. En outre, nous avons observé que M. Sumner n'avait pas tenu compte des effets potentiels du risque moral sur l'utilisation d'intrants et le rendement des cultures, qui peuvent annuler toutes incidences sur la superficie.

g) Nous contestons aussi la façon dont M. Sumner a modélisé les garanties de crédit à l'exportation. Dans nos observations précédentes, nous avons fait valoir que la formulation de M. Sumner avait été entièrement établie pour la circonstance. Il est pour l'essentiel parti du principe qu'il existait un effet.

h) En ce qui concerne les prêts à la commercialisation et les primes de complément, nous admettons que de tels programmes risquent de fausser la production dans les cas où les prix du marché attendus tombent à un niveau inférieur aux taux de prêt.

Toutefois, nous avons fait valoir que les prix décalés, employés pour des raisons de commodité dans des modèles à grande échelle tels que celui du FAPRI et celui qui a été utilisé par M. Sumner, risquent cependant d'entraîner des erreurs systématiques qui peuvent conduire à une surestimation des effets dans les cas où ils diffèrent substantiellement des prix à terme du marché, comme ils l'ont fait en 2001 et 2002.

i) Enfin, comme nous l'indiquons dans nos Observations sur les réponses du Brésil aux questions posées par les parties à la suite de la deuxième réunion du Groupe spécial, calibrer le modèle de M. Sumner d'après les données de base du FAPRI de novembre 2002 conduit à exagérer les effets des programmes fondés sur les prix tels que les prêts à la commercialisation, les versements anticycliques et les versements au titre du programme Step 2. Les perspectives concernant les prix du coton se sont considérablement améliorées depuis la publication des données de base du FAPRI de novembre 2002 utilisées par M. Sumner pour estimer les effets des subventions sur la production de coton des États-Unis. L'amélioration des prévisions en matière de prix permet de penser que les dépenses au titre des prêts à la commercialisation seront minimes pendant la période 2003-2012.

499. Nous allons résumer brièvement nos arguments ci-dessous.

Le traitement des programmes découplés par M. Sumner n'est pas un traitement classique et ne repose pas sur la théorie ni sur des éléments de preuve empiriques

500. Le traitement des versements découplés par M. Sumner (tel qu'il ressort en particulier de l'Annexe I, pages 16 à 21) n'est ni une caractéristique "type" d'autres modèles, ni aussi "compatible"

avec les travaux de l'USDA dans ce domaine que des citations répétées de ces travaux pourraient le donner à entendre. L'USDA et d'autres chercheurs ont effectué des travaux considérables sur de tels programmes, à la fois théoriques et empiriques, qui indiquent que ces programmes peuvent avoir une

certaine incidence sur la production et que cette incidence dépend en partie des attentes des exploitants (Westcott et al., 2002).¹ Les travaux de recherche concluent cependant que l'incidence semble négligeable.

501. M. Sumner, par contre, en se fondant sur une logique simplifiée, produit des estimations de l'incidence des versements au titre de contrats de flexibilité de la production (PFC) qui n'ont aucun fondement ni empirique ni théorique. Il cite des travaux empiriques récents de l'USDA (ERS 2003) montrant que les versements découplés n'ont qu'une faible incidence, puis omet d'en tenir compte.² Il le justifie en partie en disant que l'analyse portait sur tous les programmes alors qu'il s'intéresse seulement au coton. Toutefois, dans leur conception comme dans leur administration, ces programmes doivent être considérés comme un ensemble. Traiter une partie des programmes globaux comme s'il s'agissait d'un "programme sur le coton" fausse les programmes. Il est largement admis que ces programmes ont des incidences au niveau de l'ensemble de l'exploitation et non au niveau des cultures spécifiques – les versements reçus n'ont pas d'incidence sur des cultures spécifiques. De plus, l'incidence est bien plus faible que ne l'a estimé M. Sumner; l'incidence au niveau de l'ensemble de l'exploitation représente peut-être au maximum un quart à un cinquième de l'incidence qu'il a indiquée pour le coton uniquement. Il surestime donc considérablement l'incidence de ces versements sur la production de coton.³

502. M. Sumner fait valoir que les versements d'aide pour perte de parts de marché (MLA) ont un effet plus important sur la superficie que les versements PFC, bien que les versements MLA soient effectués sur la même base que les versements PFC. En outre, les versements MLA ont été autorisés par le Congrès a posteriori en tant que versements additionnels d'urgence. Une législation complémentaire autorisant chacun de ces versements a été adoptée plusieurs mois après la plantation pour la campagne agricole considérée. M. Sumner a inclus ces versements dans ses équations sur la superficie et affirme que les producteurs s'attendaient à recevoir des versements d'aide pour perte de parts de marché au moment de la plantation. Si les producteurs s'attendaient à recevoir des versements, ils savaient alors aussi qu'ils auraient droit à bénéficier de ces versements quelle que soit la culture qu'ils plantaient. En fait, ils pouvaient choisir de ne rien planter et avoir quand même droit aux versements. Cela indiquerait que les versements d'aide pour perte de parts de marché, comme les versements au titre de contrats de flexibilité de la production, les versements directs et les versements anticycliques, sont découplés des décisions en matière de plantation et ne devraient pas être inclus dans l'équation relative à la réaction de la superficie.⁴

503. Comme les autres versements directs, les versements anticycliques sont fondés sur la production antérieure plutôt que sur la production effective. Le fait que le taux de versement est lié aux prix courants ne signifie pas que les versements sont moins découplés de la production courante.

En fait, comme les économistes l'ont montré, les producteurs peuvent protéger les taux de versement

1 Westcott, P., Young, C.E., and Price, M., USDA, ERS, The 2002 Farm Act, Provisions and Implications for Commodity Markets, Economic Research Service, November 2002. (Voir la pièce n° 42 du Brésil)

2 USDA, ERS, Decoupled Payments: Household Income Transfers in Contemporary US Agriculture, M.E. Burfisher and J. Hopkins, Eds. USDA ERS AER Number 822. February 2003. (Voir la pièce n° 53 des États-Unis)

3 Comme nous l'avons signalé dans nos Observations concernant le modèle économétrique du Brésil du 22 décembre 2003, le FAPRI obtient des résultats similaires (incidence de moins de 0,3 pour cent sur la superficie de coton). En revanche, le modèle de M. Sumner donne des résultats permettant de supposer des incidences sur la superficie de coton atteignant 15,9 pour cent – c'est-à-dire plus de 50 fois plus élevées que ce qu'indiquerait le modèle FAPRI.

4 M. Sumner a fait valoir que les dispositions de la Loi de 2002 sur l'agriculture relatives à l'actualisation des superficies de base rétablissaient en fait un lien entre les versements directs et la production mais, comme nous l'avons montré dans l'exposé de M. Glauber à la deuxième réunion du Groupe spécial en décembre 2004, les économistes soutiennent le contraire et les éléments de preuve empiriques permettent de penser que les préoccupations selon lesquelles les producteurs plantent du coton dans l'attente d'une actualisation future des superficies de base sont sans fondement.

anticycliques en ayant recours aux marchés des options, transformant ainsi un versement anticyclique en un versement direct fixe.⁵

504. Enfin, les éléments de preuve empiriques confirment le caractère découplé de ces versements.

Comme les États-Unis l'ont indiqué dans leur réponse à la question n° 125 5) du Groupe spécial, un examen préliminaire des données provenant de l'Agence des services pour l'agriculture montre que 47 pour cent des exploitations de coton upland ayant droit à bénéficier de versements au titre du soutien du revenu découplé n'ont pas planté de coton durant la campagne de commercialisation 2002.

Ce chiffre est compatible avec les données du Groupe de travail environnemental présentées par le Brésil dans sa communication complémentaire à titre de réfutation, qui montraient le pourcentage d'exploitations recevant seulement des versements au titre de contrats en 2000, 2001 et 2002.⁶ Ainsi, le Brésil et les États-Unis conviendraient du fait que les données étayent l'idée que le soutien du revenu découplé est en réalité découplé des décisions en matière de production, étant donné que près de la moitié des exploitations antérieures de coton upland ne plantent même plus un seul acre de coton.

505. Comme le montre la pièce n° 95 des États-Unis, la superficie de base de coton upland visée par les programmes dépassait la superficie plantée de plus de 5,1 millions d'acres. Ainsi, la superficie plantée a représenté moins de 73 pour cent de la superficie de base totale en 2002⁷, confirmant que les versements directs et anticycliques sont par nature découplés de la production. Le rapport entre la superficie plantée et la superficie de base varie considérablement selon les régions, allant de 40 pour cent environ de la superficie de base admissible dans l'Ouest à près de 93 pour cent de la superficie de base admissible dans le Sud-Est. Les données étayent aussi l'idée que plutôt que d'être tenus de fonder leurs décisions en matière de plantation sur les attributions concernant les superficies de base, les producteurs ont pu exercer leur possibilité de flexibilité en matière de plantation, choisissant manifestement de planter d'autres cultures plutôt que du coton.

L'analyse du programme d'assurance-récolte des États-Unis faite par M. Sumner ne tient pas compte des effets du risque moral sur les rendements

506. Comme nous l'avons mis en évidence dans nos communications précédentes, les subventions au titre de l'assurance-récolte sont généralement disponibles pour les producteurs de la plupart des récoltes et ne donnent donc pas un avantage spécifique à une culture par rapport à une autre. Par conséquent, leurs effets ne concernent pas des produits spécifiques et elles ont des effets nuls ou minimes sur les marchés du coton.

507. En outre, les souscriptions d'assurance-récolte par les planteurs de coton se sont situées en général à des niveaux de couverture inférieurs à ceux des autres cultures en ligne. Cela a été le cas en particulier avant 2002, période pendant laquelle moins de 5 pour cent de la superficie de coton assurée était couverte à plus de 70 pour cent. Pour 2002-2003, 90 pour cent environ de la superficie de coton assurée était couverte à 70 pour cent ou moins. Cela étaye l'idée que l'assurance-récolte a eu des effets minimes sur la production.

508. Enfin, les ouvrages économiques concernant les effets de l'assurance-récolte sur la production sont manifestement partagés. Si de nombreuses études, comme celles qu'a citées le Brésil, ont laissé entendre que les subventions au titre de l'assurance-récolte pouvaient avoir un léger effet sur la superficie, les effets sur la production sont moins clairs. Si l'assurance-récolte a tendance à créer des

5 Anderson, C.G. "Consider "Hedging" Strategies to Enhance Income Beyond Farm Programme Payments" Texas A&M University, Extension Economics, October 2002. (Voir la pièce n° 54 des États-Unis)

6 Communication complémentaire présentée à titre de réfutation par le Brésil, paragraphe 23.

7 Nous relevons que ces chiffres sont semblables aux données du Groupe de travail environnemental qui montrent que 73,6 pour cent des versements totaux au titre de contrats pendant la campagne de commercialisation 2002 étaient allés à des exploitations qui recevaient aussi des versements au titre de prêts à la commercialisation.

problèmes de risque moral comme ceux qu'a cités le Brésil, les rendements des cultures en pâtiront dans la mesure où les producteurs tentent d'augmenter les indemnités au titre de l'assurance -récolte.

Si les problèmes de risque moral et d'antisélection sont graves, ils pourraient avoir un effet négatif sur la production.⁸

Les incidences attribuées au programme de garantie du crédit à l'exportation ne sont pas étayées

509. Ni le Brésil ni M. Sumner n'ont présenté d'analyse empirique concernant le point de savoir si le programme de garantie du crédit à l'exportation avait effectivement une incidence sur les exportations et l'ampleur de cette incidence. Comme le démontre la pièce n° 313 du Brésil, M. Sumner a imposé pour la circonstance une réduction des estimations des exportations des États-Unis de 500 000 balles (en utilisant le témoignage du Conseil national du coton comme seul fondement économique), faisant ainsi baisser les prix des États-Unis, ce qui en conséquence a fait à la fois baisser la superficie aux États-Unis et augmenter légèrement les exportations – réduisant la modification de 500 000 balles imposée initialement.

Les effets des prêts à la commercialisation dépendent des suppositions sous-jacentes concernant les attentes en matière de prix

510. Comme nous l'avons fait valoir ailleurs, nous approuvons la déclaration de M. Collins selon laquelle les versements au titre de prêts à la commercialisation ont potentiellement des effets de distorsion de la production et des échanges.⁹ Les États-Unis ont toujours, dans leurs notifications du soutien interne à l'OMC, notifié les versements au titre de prêts à la commercialisation du coton upland comme étant des versements relevant de la catégorie orange spécifiques au coton. La question à l'examen est de savoir non pas si les versements au titre de prêts à la commercialisation ont potentiellement des effets de distorsion de la production et des échanges, mais dans quelle mesure ils ont effectivement eu des effets de distorsion de la production et des échanges pour une année particulière, étant donné les prix du marché et d'autres facteurs pertinents.

511. Le degré de distorsion causé par le programme de prêts à la commercialisation dépend de la relation entre le prix à la récolte attendu et le taux de prêt au moment de la plantation. Si le prix attendu est inférieur au taux de prêt, le taux de prêt peut constituer une incitation à planter du coton parce que les exploitants recevront un versement des pouvoirs publics correspondant à la différence entre le taux de prêt et le cours mondial ajusté. Pour cette raison, nous considérons que le programme de prêts à la commercialisation a eu davantage d'effets de distorsion en 2002, année durant laquelle les prix au comptant attendus étaient inférieurs au taux de prêt au moment de la plantation qu'en 2001, année durant laquelle les prix au comptant attendus étaient supérieurs au taux de prêt au moment de la plantation. Cependant, comme nous l'avons expliqué précédemment, le recul observé dans la superficie plantée de coton upland pour la campagne de commercialisation 2002 a été proportionnel à la diminution des prix à terme par rapport à l'année précédente.

512. Dans le présent différend, deux approches ont été préconisées pour déterminer les attentes des exploitants en matière de prix. Le Brésil et son consultant économique ont utilisé les prix décalés

8 L'étude du Service de recherche économique citée par M. Sumner (Young et al. 2001) porte seulement sur les effets des subventions au titre de l'assurance-récolte sur la superficie. Les auteurs supposent que les rendements ne sont pas modifiés quand ils simulent les effets sur la production. De récentes études réalisées par Smith et Goodwin (1996), Babcock et Hennessy (1996) et Goodwin et Smith (2003) laissent entendre que les exploitations plus assurées ont tendance à utiliser moins d'intrants tels qu'engrais et pesticides et vice versa. Cela indique un problème potentiel de risque moral lié à l'assurance-récolte qui donne à penser qu'une participation à l'assurance-récolte peut avoir un effet négatif sur les rendements. Une réduction des rendements peut très bien neutraliser les effets marginaux sur la superficie des cultures.

9 Voir les réponses des États-Unis aux questions posées par le Groupe spécial aux parties à la suite de la deuxième réunion du Groupe spécial, 22 décembre 2004, paragraphe 74.

comme mécanisme pour évaluer les attentes des exploitants en matière de prix. M. Sumner a écrit ce qui suit:

Il est bien sûr impossible de savoir précisément quelles sont les attentes de chaque exploitant. J'ai adopté l'approche déjà ancienne du FAPRI, ainsi que d'autres modèles[,] pour en faire une évaluation approximative en considérant que les prix du marché finals réalisés pour l'année en cours constituaient les prix attendus pour la saison suivante.¹⁰

Les prix décalés utilisés par le Brésil et son consultant économique peuvent, tout au plus, être une approximation des attentes des exploitants en matière de prix. Cela s'explique par le fait que les prix décalés utilisés dans l'analyse du Brésil incorporent des renseignements sur les prix qui sont chronologiquement postérieurs aux décisions en matière de plantation prises par les exploitants des États-Unis (c'est-à-dire les prix pour la période avril-juillet d'une campagne de commercialisation donnée, alors que les décisions en matière de plantation sont prises entre janvier et mars). Par conséquent, il est impossible aux exploitants de prendre en considération un prix décalé qui incorpore

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