Politiques publiques, réformes, transferts de modèles et mondialisation en éducation

Pour commencer, il nous semble important de situer notre champ d’étude en approchant l’éducation comme un domaine politique : « l’éducation, comme objet d’étude, n’est pas seulement un lieu de relations interpersonnelles entre des adultes et des enfants avec toute la complexité qui s’attache à cette relation », comme Legrand l’écrit :

C’est aussi une réalité institutionnelle dans la mesure où elle prend la forme collective d’établissements scolaires, de programmes et d’instructions codifiés, de fonctions professionnelles réglées par des statuts, [...] de relations entre l’école et son environnement social et économique. A ce niveau d’abstraction l’éducation est un domaine politique. (Legrand, 1988, p. 3)

Cet auteur énumère les caractéristiques d’un tel domaine politique: d’abord il est du ressort de la chose publique. C’est-à-dire que la politique « doit être liée à une organisation collective réglée par des statuts et des lois et matérialisée par des institutions et des règles qui la régissent. » Il ajoute qu’il y a politique quand il y a « un projet consciemment et explicitement défini. » Il dit aussi que « toute politique est liée nécessairement à un pouvoir, qu’elle soit exercice d’un pouvoir, contestation d’un pouvoir, conquête d’un pouvoir. » Enfin, « Ce pouvoir doit être reconnu comme légitime.» Ainsi, « la politique, finalement, est l’art subtil d’une recherche permanente d’équilibre par où s’expriment à la fois les perspectives à long terme de projets et l’écoute et le contrôle de l’opinion publique » (p. 4).

Les dimensions de l’éducation en tant que domaine relevant du politique incluent donc, selon cet auteur, une organisation collective réglée par des lois et matérialisée par des institutions et des règles, l’existence d’un projet consciemment et explicitement défini, et le lien avec un pouvoir reconnu comme légitime.

Hanhart et Perez ajoutent, eux, la dimension des acteurs : « les sciences politiques peuvent apporter, à ce stade du projet, un précieux éclairage, puisqu’elles s’intéressent aux acteurs et à leurs implications dans l’accomplissement de projets » (1999, p. 10). Par ailleurs, Perez et Van Haecht (2002) mentionnent aussi la dimension territoriale, qui particularise le groupement social et a pour conséquence la séparation entre l’intérieur et l’extérieur.

La référence à la territorialité nous semble importante, dans la mesure où elle délimite non seulement le groupement d’acteurs, mais également le système éducatif, conçu comme articulant dans un ensemble cohérent – mais pas exempt de contradictions internes – la structure de l’éducation, les institutions qui en font partie, les modes organisationnels de fonctionnement (gestion, curriculum, évaluation,…), ainsi que l’inscription dans une société, particularisée par son système social, économique, politique, culturel et la dynamique de son histoire (Lê Thành Khôi, 1981 ; Delhaxhe, 2002).

Poglia (1983) souligne qu’il existe diverses relations entre les politiques de l’éducation et le (ou les) système(s) éducatif(s). L’impact de la politique éducative, ainsi que de l’administration et de la planification, sur les phénomènes éducatifs est aussi important que l’influence des contextes économiques, sociaux, géographiques, culturels, idéologiques, etc., ainsi que de l’action des enseignants. C’est dire que pour arriver à établir une politique éducative, on doit prendre en compte divers facteurs, tels que les contraintes financières ou les attentes des différents acteurs, dans un débat démocratique qui permette un choix de la société.

Nous citerons encore ici la Commission internationale sur l’éducation présidée par Jacques Delors :

C’est le rôle du politique, à qui il appartient d’éclairer l’avenir par une vision à long terme, d’assurer à la fois la stabilité du système éducatif et sa capacité de se réformer, de garantir la cohérence de l’ensemble tout en établissant des priorités, et d’ouvrir enfin un véritable débat de société sur les choix économiques et financiers. (1996, pp. 175-176)

Pour compléter cette discussion de l’éducation comme domaine politique, il nous semble pertinent de définir brièvement le concept de système éducatif, pour lequel nous retiendrons les définitions de Coombs et de Lê Thành Khôi.

Coombs (1968) considère le système d’éducation dans son ensemble, y compris l’éducation non scolaire (vulgarisation industrielle et agricole, alphabétisation fonctionnelle, formation dans l’entreprise et en cours de service, programmes spéciaux pour les jeunes, etc.) comme partie de l’effort éducatif global d’un pays.

Cet auteur nous aide donc à voir les systèmes éducatifs de manière générale et comment les politiques éducatives ont été conçues, quel est le rapport entre tous les composants essentiels de cet organisme et s’ils sont en relation avec les objectifs de la politique éducative :

L’enseignement considéré comme un système est évidemment fort différent d’un corps humain – ou d’un grand magasin – par l’objet de son activité, ses méthodes d’action, ses finalités.

Néanmoins, comme toute entreprise de production, il reçoit d’un côté des flux d’entrée (inputs) qu’il soumet à un processus de transformation visant l’obtention de certains flux de sortie (outputs), lesquels doivent correspondre à ses objectifs. L’ensemble constitue un organisme dynamique. Et si l’on veut évaluer la santé d’un système d’éducation afin d’améliorer son rendement et de préparer son avenir de façon raisonnée, il importe d’examiner dans une optique globale les rapports qui existent entre les composants essentiels de cet organisme. (p.

25)

Lê Thành Khôi (1981) parle de système éducatif comme d’un « mot qui implique l’idée d’un tout dont les parties sont interdépendantes, ce qui n’exclut pas l’absence de contradictions internes, tout en restant assez neutre pour couvrir toutes les dimensions de l’éducation » (p.

119). De cette définition plus générale nous retiendrons l’idée d’interdépendance entre le tout et ses parties, ainsi que celle de possibles contradictions internes du système éducatif.

3.1.2 Les politiques publiques et les politiques éducatives

Nous avons commencé par situer notre objet d’étude dans le champ des politiques publiques, dans le sens que, comme nous l’avons vu avec Legrand (voir ci-dessus), toute activité ou toute démarche dans le secteur de l’éducation est immergée dans un champ politique, lui-même lié à la structure et aux interactions sociales. Il existe plusieurs définitions

des politiques publiques et nous nous référons d’abord à celle de Thoenig qui soutient que :

« Les politiques publiques sont l’expression d’une volonté gouvernementale d’action (ou d’inaction). On peut les définir comme des ensembles structurés, réputés cohérents, d’intentions, de décisions et de réalisations, imputables à une autorité publique (locale, nationale ou supranationale) » (Cité par Braud, 2000, p. 519).

En effet, pour nous les politiques éducatives sont parties des politiques publiques, c’est-à-dire qu’en l’occurrence elles font partie de ce grand ensemble que constituent les politiques publiques des gouvernements Fujimori et Toledo. Par ailleurs, Braud souligne que les politiques publiques « […] prennent la forme d’actes législatifs et réglementaires adoptés par des organes de décision élus » (2000, p. 520). Dans un premier temps c’est sur ce type de documents que nous allons fonder notre analyse. Ce même auteur signale aussi que :

La notion de politique publique connote l’idée d’une cohérence, délibérée ou dégagée rétrospectivement. Cela ne signifie certes pas que ses auteurs aient nécessairement, a priori, une vue claire de tout ce qui se joue ; encore moins une certitude quant aux effets escomptables des actions entreprises. (2000, p. 520)

Un autre auteur (Rui, 2010), qui traite du thème des politiques publiques en lien avec l’éducation comparée, présente deux perspectives spécifiques pour comprendre et pour analyser ces politiques. Rui remarque, en citant d’autres chercheurs, qu’il existe « la perspective rationnelle qui met l’accent sur le choix technique du meilleur plan d’action, pour mettre en œuvre une décision ou atteindre un objectif » (p. 225). Une autre approche, fondée sur la perspective du conflit, est adoptée par les théoriciens critiques. Selon Rui, « Ils considèrent que la société est constituée par un ensemble de groupes concurrents ayant différentes valeurs et différentes possibilités d’accès au pouvoir » (p. 229). Dans cette deuxième perspective, il nous semble important de souligner le caractère, implicite, de négociation. Ainsi, poursuivant dans la présentation de cette deuxième approche pour l’analyse des politiques, Rui reprend Ball (1990) :

Les politiques ne représentent en aucun cas l’opinion consensuelle de tous les membres d’une société. L’élaboration de politiques, suggère-t-il, ne suit jamais une séquence logique ou rationnelle mais résulte plutôt de l’éternel conflit et du compromis entre plusieurs groupes d’intérêt, pour devenir éventuellement un symbole des valeurs dominantes du groupe détenteur de l’autorité. Sachant que les valeurs sont toujours rattachées à un contexte social, il est donc important de savoir à qui appartiennent les valeurs validées par les politiques, et à qui celles qui ne le sont pas. (p. 230)

Cette approche du conflit nous paraît importante dans cette recherche, tant pour l’analyse des sources écrites des documents normatifs péruviens, que pour celle de la perception qu’en ont les acteurs qui ont dû mettre en œuvre ces politiques éducatives, dans des jeux de pouvoir entre les acteurs concernés, intégrés ou laissés de côté dans la prise de décisions et dans l’élaboration des politiques éducatives étudiées dans cette recherche.

Il existe une relation directe entre les politiques publiques, y compris dans le champ de l’éducation, et les jeux d’acteurs et de pouvoir, comme le relève Muller (1990) :

La marge de jeu des politiques publiques se situe donc exactement à l’intersection entre l’état des rapports sociaux et les représentations que s’en font les acteurs. En définitive, on peut dire que les médiateurs [ceux qui élaborent les politiques publiques] construisent les images à travers lesquelles une société donnée se représente son rapport au monde. A travers leur rôle

dans l’élaboration des programmes politiques, ils participent à la construction des outils que se donne cette société pour agir sur le monde et sur elle-même […] (p. 67)

Van Zanten (2004) reprend plusieurs des idées que nous venons de rappeler tout en les situant par rapport au lien entre politiques publiques et politiques d’éducation. Elle souligne que les définitions des politiques publiques ne manquent pas (Meny & Thoenig, 1989 ; Muller

& Surel, 1998 ; Duran, 1999 ; Lascoumes, 1994), mais le plus intéressant pour notre démarche est la référence de l’auteure à Lascoumes (1994) :

D’après cet auteur, l’hétérogénéité des intérêts en présence, la complexité des stratégies d’acteurs concernés, les méandres de la prise de décision publique, les réinterprétations lors de la mise en œuvre concrète, les effets en retour et les réajustements réguliers des dispositions initiales rendent impossible tout raisonnement linéaire et causal. (p. 26)

Dans ce sens, la question de l’implication des acteurs dans cette prise de décisions et les ajustements nécessaires nous amènent à dire que pour l’analyse des politiques éducatives, nous ne pouvons pas nous limiter à traiter les données en suivant un schéma linéaire ou causal, mais nous devons tenir compte de la nature complexe des interactions entre les acteurs, ainsi qu’entre les dispositions légales et normatives et ce que les acteurs en font au moment de participer à leur mise en œuvre.

En particulier, dans l’analyse des politiques d’éducation, la prise en compte de l’implication des décideurs n’est pas suffisante et l’inclusion des jeux des acteurs intermédiaires ou de terrain est incontournable, comme Van Zanten l’affirme :

L’étude des politiques d’éducation ne peut s’arrêter à l’analyse de leur élaboration par le pouvoir politique et de leur traduction réglementaire par l’administration au niveau central.

[…] l’analyse de la gestion et de la mise en œuvre locale prend actuellement une importance plus grande que par le passé en raison de l’autonomie dévolue à la base et de la nécessité d’adapter le traitement des problèmes à l’hétérogénéité des territoires. Les acteurs locaux jouent dès lors un rôle central dans l’évaluation de la faisabilité locale des politiques, leur impulsion et la création des conditions de leur réalisation. Le travail d’adaptation et de médiation qu’ils doivent accomplir renforce aussi le rôle de l’évaluation dans la mesure où ces processus vont de pair avec une focalisation sur les effets des politiques et non seulement sur les principes et les moyens qui président et accompagnent leur lancement. (p. 88)

3.1.3 Les réformes éducatives

Law (2010) situe utilement les réformes par rapport à la diversité des types de changements des organisations :

Les changements qui s’opèrent dans les organisations peuvent répondre à plusieurs causes, et sont parfois réactifs plutôt qu’intentionnels (Dill & Friedman, 1979). L’innovation est un sous-ensemble spécifique du changement. Elle peut être définie comme un produit ou une procédure tangibles, nouveaux et intentionnels, visant à l’obtention d’un bénéfice. (Barnett, 1953 ; King &

Anderson, 1995) Les réformes font référence à des innovations dont l’initiative provient du sommet des organisations ou de l’extérieur. (Kezar, 2001) (Law, 2010, p. 295)

Dans l’analyse des changements survenus dans les politiques publiques du Pérou en matière d’éducation sur la période couverte par notre recherche, nous retiendrons des définitions ci-dessus que les réformes sont des changements apportés à une organisation dans

son ensemble, dans un but d’amélioration ou d’obtention de bénéfices, à l’initiative d’autorités internes ou externes à l’organisation elle-même.

Nous utiliserons aussi la définition de réforme éducative de García Garrido (1996, cité par Naya & Ferrer) : « Par ‘réforme éducative’ nous voulons dire ‘ensemble de dispositions législatives, de décisions institutionnelles et de comportements concrets du personnel de l’éducation qui provoquent des changements décisifs dans le domaine de l’éducation’ » (p.

395). En effet, nous nous pencherons dans notre analyse d’abord sur des dispositions législatives ou des documents normatifs, puis sur les divers types d’acteurs qui ont été impliqués dans les réformes et qui devraient, justement, y provoquer des changements décisifs.

Ainsi, comme Perrenoud (2003) le souligne, toute réforme « est la traduction d’une volonté de changement. On utilise en général l’expression à l’échelle du système éducatif dans son ensemble ou d’un sous-système. […] Une réforme apparaît donc impulsée par un pouvoir contrôlant un nombre important d’établissements et d’enseignants » (p. 1). Puis il ajoute qu’une réforme est un acte politique et que :

Comme toutes les politiques publiques, une réforme scolaire est une entreprise humaine complexe, donc de rationalité limitée et qui ne peut jamais faire l’objet d’un total consensus sur les finalités et d’une parfaite coordination des stratégies. Tout simplement parce que c’est un système d’action collective que nul ne maîtrise entièrement, dont l’évolution résulte du choc de multiples systèmes de valeurs et de la confrontation du multiples logiques d’action dont aucune ne peut s’imposer en partage, même dans une société totalitaire, a fortiori dans une démocratie.

(p. 2)

Nous retenons de cette référence que toute réforme implique des personnes, ce qui implique aussi des jeux de pouvoir entre les acteurs qui définissent les réformes et les acteurs qui les mettent vraiment en œuvre au quotidien, c’est-à-dire les acteurs du terrain – ceux que nous appellerons les acteurs-relais dans cette recherche. Nous retenons aussi que même si les consultations ont été faites sur les réformes éducatives, atteindre un total consensus sur leurs finalités est une chose pratiquement impossible – et aucun des acteurs – même l’Etat – ne peut maîtriser entièrement le processus d’une réforme.

Finalement, nous pouvons aussi souligner que, lorsqu’ils prennent des décisions relatives au lancement d’une réforme éducative, les gouvernements ont tendance, plutôt que de réaliser des consultations auprès des acteurs nationaux concernés par la réforme en question, à regarder comment les choses se passent ailleurs pour y chercher des modèles pour l’amélioration de la situation nationale, par une démarche qui fait partie de l’histoire de l’humanité, et qui est au fondement de l’éducation comparée comme discipline scientifique (Crahay & Delhaxhe, 2004).

3.1.4 Les transferts de modèles

Le terme de transfert, du latin transferre, transférer, est utilisé dans des disciplines très diverses, telles que linguistique, législation sociale, sport, psychologie, économie. Lê Thành Khôi (1986) montre que si transfert et influence ont toujours existé, leurs orientations ont varié:

From the point of view of universal history, the borrowing between cultures has been made in all times. At a certain time, some countries are more advanced than others; at other times, they

are behind. Europe was behind China – between 1 to 15 centuries – in inventions such as paper, printing, the clock, the compass, gunpowder, the eccentric, the connecting rod, the piston, the transmission belt, the harnessing collar for horses, and so on. (p. 29)

Nous pouvons ajouter avec Bousquet (1984) que :

The study of Neolithic transfers is extremely instructive as far as understanding contemporary transfers is concerned, because they are similar but distant enough to enable a dispassionate examination. […] At the beginning of the Neolithic period – as today, at what is no doubt only the beginning of the industrial era – the startling developments in certain geographical areas set in motion a wave of transfers of all kinds (technical, economic, cultural) towards the other areas that had lagged behind. (p.16)

Dans le champ de l’éducation également, divers auteurs soulignent la longue histoire du terme transfert – en anglais borrowing (Dale 1999 ; Eckstein & Noah 1985 ; Ferrer 2002 ; Finegold, McFarland & Richardson 1992 ; Gonon, 2004 ; Johnson, 2006 ; Lorcerie & Mc Andrew 1995 ; Mc Lean 1983 ; Phillips 1989, 1992, 1997, 2000, 2004, 2006 ; Philipps & Ochs, 2003 ; Robertson & Waltman 1992 ; Spreen 2004 ; Steiner-Khamsi 2000, 2004 ; Urwick 2002 et Zymek & Zymek, 2004). Ainsi Phillips (1997) :

The concept of “educational borrowing” has a long history, and we are often rightly reminded that the notion can be traced back as far as Plato. But it was only in the early 19th century that the concept of educational borrowing began to be properly developed. In 1816-1817, Marc-Antoine Jullien, held by many to be the modern father of comparative education, put together questionnaires designed to identify good educational practice and facilitate its transfer to other systems. (p. 285)

Avant d’examiner la définition et les diverses dimensions des transferts de modèles en éducation, il nous semble utile de nous pencher sur la question des modèles. Le mot modèle (du latin modulus, mesure) désigne ce qui est donné pour servir de référence, de type. Cependant, le concept de modèle éducatif peut être défini simplement comme incluant la structure, le contenu et le fonctionnement particulier du système mis en place par une société pour assurer à ses membres une transmission adéquate des connaissances et des aptitudes qu’elle juge utiles à leur plein épanouissement (Perez & Anne, 2003).

Le concept de modèle fait l’objet de définitions complexes. Nous nous concentrerons ici sur la définition de modèle d’action que donne Oriol (1995, cité par Lorcerie & McAndrew 1995) qui distingue : le niveau des régulations idéologiques et politiques ; le niveau institutionnel, comprenant les aspects structuraux, juridiques et organisationnels qui viennent concrétiser les idéologies ; et le niveau des interactions réelles. Ces trois niveaux se retrouvent en partie dans la définition que Duru-Bellat & Van Zanten (1999) donnent des politiques éducatives comme supposant : l’analyse d’une situation et des objectifs, des stratégies coordonnées et la mobilisation de diverses ressources, ainsi qu’une marge d’action – le tout étant le fait d’un groupe d’acteurs. Nous retiendrons cette distinction de trois niveaux, d’autant qu’elle est aussi perceptible dans la définition déjà citée des réformes éducatives par García Garrido (1996), et qu’on peut également distinguer des niveaux semblables au sujet des transferts de modèles.

En ce qui concerne le transfert de politiques, ou de modèles, des auteurs comme Dolowitz et Marsh, 1996 (cité par Flores & Ruiz, 2003) indiquent :

La transferencia de políticas, la emulación y lección aprendida se refieren a un proceso en el cual el conocimiento acerca de políticas, sistemas administrativos e instituciones, etc., en

determinado momento y/o lugar, es utilizado para el desarrollo de políticas, sistemas administrativos e instituciones en otro momento y/o lugar.

Evans et Davies (1999) complètent cette définition en ces termes :

La transferencia de política es un concepto genérico que significa un proceso en el cual el conocimiento acerca de las instituciones, políticas o sistemas de suministro en un sector o nivel de gobierno (governance) es usado en el desarrollo de instituciones, políticas o sistemas de

La transferencia de política es un concepto genérico que significa un proceso en el cual el conocimiento acerca de las instituciones, políticas o sistemas de suministro en un sector o nivel de gobierno (governance) es usado en el desarrollo de instituciones, políticas o sistemas de