Thesis
Reference
Le discours des acteurs internationaux, nationaux et régionaux sur les politiques éducatives péruviennes, 1994-2004
SIFUENTES CORTEZ, David
Abstract
Cette thèse a pour objet de saisir, au niveau des discours, les perceptions de différents acteurs du système éducatif péruvien sur certaines politiques éducatives ayant marqué l'évolution de l'éducation publique de base du Pérou entre 1994 et 2004, dans une perspective de compréhension des articulations entre les niveaux international, national et régional. L'analyse comparée de deux corpus documentaires – rassemblant, l'un, les lignes directrices d'organisations internationales sur l'éducation de base et, l'autre, des textes normatifs nationaux – met en évidence des similitudes claires. Toutefois, l'analyse des perceptions des acteurs fait apparaître une grande distance avec ces textes normatifs, car ces acteurs, à divers niveaux du système éducatif, tendent à mettre en évidence les obstacles auxquels ils sont confrontés dans le fonctionnement de l'Etat, autour de questions clés comme la qualité de l'éducation et son évaluation, l'autonomie des établissements scolaires, la décentralisation du système éducatif et la participation des acteurs à sa gestion.
SIFUENTES CORTEZ, David. Le discours des acteurs internationaux, nationaux et régionaux sur les politiques éducatives péruviennes, 1994-2004. Thèse de doctorat : Univ. Genève, 2011, no. FPSE 493
URN : urn:nbn:ch:unige-217110
DOI : 10.13097/archive-ouverte/unige:21711
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:21711
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Section des sciences de l’éducation Sous la direction de Charles Magnin
TITRE DE LA THESE
Le discours des acteurs internationaux, nationaux et régionaux sur les politiques éducatives péruviennes, 1994-2004.
THESE
Présentée à la
Faculté de psychologie et des sciences de l’éducation de l’Université de Genève
pour obtenir le grade de Docteur en Sciences de l’éducation
par
David Roberto Félix SIFUENTES CORTEZ
de Lima - Pérou Thèse No 493
GENEVE Septembre 2011
01-320-258
Table des matières page
Introduction ... 1
IERE PARTIE : PROBLEMATIQUE, METHODOLOGIE ET CONTEXTE ... 3
Chapitre I : Problématique, questions de recherche et cadre conceptuel ... 5
1. Problématique ... 5
2. Questions de recherche ... 6
3. Cadre conceptuel ... 7
3.1 Politiques publiques, réformes, transferts de modèles et mondialisation en éducation ... 8
3.1.1 L’éducation comme domaine politique ... 8
3.1.2 Les politiques publiques et les politiques éducatives ... 9
3.1.3 Les réformes éducatives ... 11
3.1.4 Les transferts de modèles ... 12
3.1.5 La mondialisation ... 14
3.2 Les discours des organisations internationales en matière d’éducation ... 16
3.2.1 Les discours des OI et leur influence ... 16
3.2.2 La qualité de l’éducation et ses composantes ... 17
3.2.4 La décentralisation ... 22
3.2.4 L’autonomie des établissements scolaires ... 23
3.3 Participation des acteurs et contextualisation ... 25
3.3.1 Les notions d’acteur, d’agent et de sujet ... 25
3.3.2 La participation des acteurs ... 27
3.3.3 La contextualisation des influences externes ... 28
Chapitre II : Options et approches méthodologiques ... 31
1. Des approches méthodologiques complémentaires ... 31
1.1 L’approche qualitative ... 32
1.2 L’analyse de contenu ... 34
1.3 L’approche de l’éducation comparée ... 38
2. Récolte des données et constitution des corpus ... 39
2.1 Sources documentaires ... 39
2.1.1 Recommandations et lignes directrices des OI ... 40
2.1.2 Textes normatifs nationaux ... 41
2.2 Sources orales ... 43
2.2.1 Population / échantillon ... 43
2.2.2 Grilles d’entretiens et questionnaires ... 46
2.2.3 Déroulement des entretiens ... 48
2.2.4 Description du corpus d’entretiens ... 50
3. Procédures de l’analyse de contenu ... 50
3.1 Corpus documentaire : analyse de contenu ... 51
3.2 Corpus d’entretiens : analyse de contenu informatisée avec le logiciel NVivo ... 54
4. Analyse comparative ... 56
5. Limites de l’étude ... 58
Chapitre III : Le Pérou et son système éducatif (1994-2004) ... 61
1. Présentation du pays ... 61
1.1 Contexte politique ... 61
Le gouvernement Fujimori (1990-2000) ... 61
Le gouvernement Paniagua (novembre 2000 à juillet 2001) ... 63
Le gouvernement Toledo (2001-2006) ... 64
1.2 Indicateurs économiques et sociaux ... 66
L’économie : principaux secteurs d’activité, croissance et dette extérieure de l’Etat .... 66
La population : croissance, répartition entre zones urbaine et rurale, pauvreté, populations autochtones ... 68
Analphabétisme et scolarisation ... 71
2. Le système éducatif ... 73
2.1 Structure générale du système ... 73
2.2 Le financement de l’éducation ... 74
2.3. Structure du Ministère de l’éducation et ministres de l’éducation (1994-2004) ... 76
2.4 Enseignants : formation et salaire ... 78
2.4 Structure de la population scolaire de l’éducation de base régulière ... 82
2.5 Efficacité de l’éducation de base ... 84
Taux brut de diplômés et pourcentage de redoublants ... 84
Accès à l’éducation supérieure ... 87
Performances scolaires au niveau national ... 88
IIEME PARTIE : ANALYSE DE CONTENU THEMATIQUE ET CHRONOLOGIQUE DES TEXTES NORMATIFS INTERNATIONAUX ET NATIONAUX RELATIFS AUX REFORMES ETUDIEES ... 93
Chapitre IV : Analyse des recommandations et des lignes directrices des Organisations internationales (1994-2004) ... 95
Qualité - équité ... 97
Evaluation et mesure de l’efficacité du système éducatif ... 99
Décentralisation du système éducatif et autonomie des établissements scolaires ... 103
Participation des acteurs de l’éducation aux réformes ... 108
Formation et valorisation des enseignants, curricula, matériels et méthodes pédagogiques . 113 Financement, ressources et infrastructures ... 115
Egalité de genre et des chances, approche multiculturelle et éducation bilingue interculturelle ... 117
Marché du travail, mondialisation et société de la connaissance ... 120
Chapitre V : Analyse des textes normatifs nationaux (1994-2004) ... 125
Qualité – équité ... 128
Evaluation et mesure de l’efficacité du système éducatif ... 130
Décentralisation des systèmes éducatifs et autonomie des établissements scolaires ... 134
Participation des acteurs de l’éducation aux réformes ... 138
Formation et valorisation des enseignants ; curricula ; matériels et méthodes pédagogiques 142 Financement, ressources et infrastructures ... 145
Egalité de genre et des chances, approche multiculturelle et éducation bilingue interculturelle ... 146
Marché du travail, mondialisation et société de la connaissance ... 149
Liberté d’enseignement et ouverture au secteur privé ... 151
Thème spécifique aux textes normatifs nationaux : éthique et conscience écologique ... 153
Chapitre VI : Des Recommandations des OI aux textes normatifs péruviens : quid des influences des Organisations internationales ... 157
Qualité – équité ... 157
Evaluation et mesure de l’efficacité du système éducatif ... 158
Décentralisation des systèmes éducatifs et autonomie des établissements scolaires ... 160
Participation des acteurs de l’éducation aux réformes ... 162 Formation et valorisation des enseignants, curricula, matériels et méthodes pédagogiques . 163
Financement, ressources et infrastructures ... 164
Egalité de genre et des chances, approche multiculturelle et éducation bilingue interculturelle ... 165
Marché du travail, mondialisation et société de la connaissance ... 166
Liberté d’enseignement et ouverture au secteur privé – éthique et conscience écologique ... 167
IIIEME PARTIE : ANALYSE DE CONTENU DES ENTRETIENS ... 171
I. LES PERCEPTIONS DES ACTEURS-DECIDEURS ... 173
Introduction : Les acteurs décideurs ... 175
Chapitre VII : Perceptions des acteurs-décideurs sur les influences externes et le rôle des OI ... 177
Des influences externes diverses et des banques multilatérales très présentes ... 179
Impositions des banques multilatérales dans les politiques éducatives ... 182
Des perceptions plutôt négatives de l’influence de la BM ... 185
Chapitre VIII : Perceptions des acteurs-décideurs sur le rôle du pouvoir institué ... 191
Une faiblesse structurelle du MED face au MEF ... 192
Réglementarisme et centralisme ... 196
La réaction citoyenne face à la discontinuité, l’incohérence et la corruption de l’Etat ... 198
Chapitre IX : Perceptions des acteurs-décideurs sur les jeux des acteurs ... 203
Les acteurs-décideurs : garants de l’ordre, régulation et/ou responsabilisation ? ... 203
Consultants des OI et consultants nationaux : la difficile articulation avec le MED ... 208
Les agents de l’autonomie des institutions éducatives et leur participation au contrôle des celles-ci ... 210
Chapitre X : Perceptions des acteurs-décideurs sur la décentralisation du système d’enseignement ... 215
La décentralisation : un chemin vers le développement et la participation effective ... 216
Le centralisme et les échecs de la décentralisation ... 219
Les acteurs de la décentralisation : entre luttes de pouvoir, improvisation et incompétence 220 Chapitre XI : Perceptions des acteurs-décideurs sur l’autonomie des institutions scolaires ... 223
L’autonomie des institutions éducatives : participation et responsabilisation pour les résultats ... 224
Les obstacles à l’autonomie : contrôle excessif, instabilité et manque de formation des acteurs ... 226
Chapitre XII : Perceptions des acteurs-décideurs quant aux binômes public–privé et urbain–rural et sur le lien entre les réformes et la diversité culturelle ... 231
Public et privé : les enjeux économiques et sociaux de la qualité de l’éducation ... 231
Modèle urbain et ségrégation des zones rurales dans le système éducatif ... 234
Diversité culturelle : la grande absente des politiques publiques ... 239
Chapitre XIII : Opinions personnelles et conclusions ou réflexions des acteurs-décideurs ... 243
Continuité, consensus et perspectives de développement ... 244
Pour améliorer la qualité de l’éducation : formation des acteurs et financement adéquat ... 246
Ultimes considérations éparses… ... 248
Portrait synthétique des perceptions des acteurs-décideurs : conclusion intermédiaire des chapitres VII-XIII ... 253
II.LES PERCEPTIONS DES ACTEURS-CONSULTANTS ... 261
Introduction : Les acteurs consultants ... 263
Chapitre XIV : Perceptions des acteurs-consultants sur les influences externes et le rôle des OI ... 265
Des influences externes diverses et des banques multilatérales très présentes ... 266
Une imposition internationale qui est aussi la conséquence d’une carence nationale ... 268
L’influence des OI et les effets de la mondialisation : entre opportunités et menaces ... 270
Chapitre XV : Perceptions des acteurs-consultants sur le rôle du pouvoir institué ... 273
La faiblesse structurelle du MED face au MEF ... 274
Centre et périphérie : entre civilisation et barbarie ? ... 277
La réaction citoyenne face à la discontinuité, l’incohérence et la corruption de l’Etat ... 279
Chapitre XVI : Perceptions des acteurs-consultants sur les jeux des acteurs ... 285
Les acteurs-décideurs : discontinuité et incompétence ou régulation et responsabilisation ? 285 Consultants des OI et consultants nationaux : pour les uns et les autres une articulation difficile avec le MED ... 288
Des acteurs-consultants souvent virulents à l’encontre des enseignants mais pas des parents ... 290
Chapitre XVII : Perceptions des acteurs-consultants sur la décentralisation du système d’enseignement ... 297
La décentralisation : un chemin tortueux vers le développement, la participation effective et une société interculturelle ... 299
Une décentralisation toujours victime du centralisme ... 302
Les acteurs de la décentralisation : entre luttes de pouvoir, improvisation, incompétence et iniquité ... 305
Chapitre XVIII : Perceptions des acteurs-consultants sur l’autonomie des institutions scolaires ... 311
L’autonomie des institutions scolaires : participation et responsabilité des acteurs ... 312
Les obstacles à l’autonomie : contrôle excessif, instabilité et manque de formation des acteurs ... 314
Chapitre XIX : Perceptions des acteurs-consultants quant aux binômes public–privé et urbain–rural et sur le liens entre les réformes et la diversité culturelle ... 319
Public et privé : les enjeux économiques et sociaux de la qualité de l’éducation ... 319
Un modèle urbain qui exclut les zones rurales du système éducatif ... 321
La diversité culturelle : la grande absente des politiques publiques ... 324
La force méconnue des peuples autochtones et la difficile intégration de la diversité ... 325
Chapitre XX : Opinions personnelles et conclusions ou réflexions des acteurs-
consultants ... 329
Continuité, consensus et perspectives de développement ... 330
Pour améliorer la qualité de l’éducation : formation des acteurs et financement adéquat ... 333
Ultimes considérations éparses… ... 334
Portrait synthétique des perceptions des acteurs-consultants : Conclusion intermédiaire des chapitres XIV-XX ... 339
III.LES PERCEPTIONS DES ACTEURS-RELAIS ... 351
Introduction : Les acteurs-relais ... 353
Chapitre XXI : Les perceptions des acteurs-relais directeurs d’établissement ... 355
Perceptions des directeurs d’établissement sur les influences externes et le rôle des OI ... 355
Banques multilatérales et mondialisation : l’influence ambivalente de modèles imposés ... 355
Perceptions des directeurs d’établissement sur le rôle du pouvoir institué ... 360
La faiblesse structurelle du MED face au MEF ... 361
Un réglementarisme et un centralisme paralysants ... 362
Une réaction citoyenne à la discontinuité, l’incohérence et la corruption de l’Etat ... 363
Perceptions des directeurs d’établissement sur les jeux des acteurs ... 366
Les acteurs-décideurs : discontinuité, incompétence et abus de pouvoir ... 367
Les acteurs de l’autonomie des institutions éducatives entre pouvoir, savoir et avoir . 368 Perceptions des directeurs d’établissement sur la décentralisation du système d’enseignement ... 372
La décentralisation : le rêve manqué du développement et d’une participation effective ... 374
Perceptions des directeurs d’établissement sur l’autonomie des institutions scolaires ... 377
L’autonomie des institutions éducatives : entre opportunités de participation et obstacles contraignants ... 378
Perceptions des directeurs d’établissement quant aux binômes public–privé et urbain–rural 381 Des privilèges du secteur privé convoités par l’école publique ... 381
Des écarts abyssaux entre villes et campagnes ... 383
Perceptions des directeurs d’établissement sur les liens entre les réformes de l’éducation et la diversité culturelle ... 384
La diversité culturelle grande absente des politiques publiques d’éducation et leur
difficile intégration ... 384
Opinions personnelles et conclusions ou réflexions des directeurs d’établissement ... 386
Continuité, consensus et planification des politiques éducatives ... 387
Améliorer la qualité de l’éducation par la formation des acteurs et un financement adéquat ... 388
Ultimes considérations éparses… ... 390
Chapitre XXII : Les perceptions des acteurs-relais enseignants ... 393
Perceptions des enseignants sur les influences externes et le rôle des OI ... 393
Banques multilatérales et mondialisation : comment réagir aux modèles imposés et à l’intégration forcée ... 393
Perceptions des enseignants sur le rôle du pouvoir institué ... 396
La faiblesse structurelle du MED face au MEF sous l’influence dominante du modèle néolibéral ... 398
Réglementarisme et centralisme aveugles ... 399
Discontinuité, incohérence et corruption dans un Etat jugé irresponsable ... 400
Perceptions des enseignants sur les jeux des acteurs ... 401
Les acteurs-décideurs : incompétents, instables et autoritaires ... 402
Les agents oubliés de l’autonomie des institutions éducatives ... 403
Perceptions des enseignants sur la décentralisation de l’éducation ... 406
La décentralisation : un rêve manqué de développement et une monnaie d’échange entre les gouvernants ... 407
Perceptions des enseignants sur l’autonomie des institutions scolaires ... 410
L’autonomie des institutions éducatives : entre opportunités et contrôle ... 411
Perceptions des enseignants quant aux binômes public–privé et urbain–rural dans le domaine de l’éducation ... 412
Avantage socio-économique du secteur privé face à l’école publique ... 413
Ségrégation des zones rurales dans le système éducatif ... 414
Perceptions des enseignants sur les liens entre les réformes et la diversité culturelle ... 415
Les écueils à la reconnaissance de la diversité culturelle ... 415
Opinions personnelles et conclusions ou réflexions des enseignants ... 416
Une revendication des enseignants : être reconnus comme acteurs de l’éducation ... 417
Améliorer la qualité de l’éducation grâce à la formation des acteurs et un financement adéquat ... 419
Ultimes considérations éparses… ... 420
Chapitre XXIII : Les perceptions des acteurs-relais parents d’élèves ... 423
Perceptions des parents d’élèves sur les influences externes et le rôle des OI ... 423
Banques multilatérales et mondialisation : dépendance et exclusion ... 423
Perceptions des parents d’élèves sur le rôle du pouvoir institué ... 426
La faiblesse structurelle du MED face au MEF ... 427
Réglementarisme et centralisme étouffants ... 428
La réaction citoyenne face à la discontinuité et l’incohérence des politiques éducatives et la corruption de l’Etat ... 428
Perceptions des parents d’élèves sur les jeux des acteurs ... 429
Les acteurs-décideurs aux yeux des parents d’élèves : incompétence, excès de régulation et abus d’autorité ... 430
Directeurs, enseignants et parents : des intérêts parfois divergents sur le chemin de la coopération ... 431
Perceptions des parents d’élèves sur la décentralisation ... 435
La décentralisation : le rêve manqué du développement ... 436
Perceptions des parents d’élèves sur l’autonomie des institutions scolaires ... 438
L’autonomie des institutions éducatives : entre opportunités de participation et abandon par l’Etat ... 439
Perceptions des parents d’élèves quant aux binômes public–privé et urbain–rural ... 441
Ecart entre secteur privé et école publique, abîmes entre villes et campagnes ... 441
Perceptions des parents d’élèves sur les liens entre les réformes et la diversité culturelle .... 442
La diversité culturelle : parent pauvre du système éducatif ... 443
Opinions personnelles et conclusions ou réflexions des parents d’élèves ... 444
Construire le consensus par le travail en commun ... 445
Améliorer la qualité de l’éducation grâce à la formation des acteurs et un financement adéquat ... 446
Ultimes considérations éparses… ... 448
Portrait synthétique des perceptions des acteurs-relais : conclusion intermédiaire des chapitres XXI-XXIII ... 451
Un Ministère de l’éducation sous tutelle financière ... 451
La décentralisation entre promesses et désillusions ... 454
Le chemin tortueux vers l’autonomie des institutions éducatives ... 456
Des inégalités amplifiées par le système éducatif ... 458
La place de l’éducation nationale et ses défis face aux enjeux de la mondialisation ... 460
IVEME PARTIE : SYNTHESES ... 463
Chapitre XXIV : Des divisions profondes qui laissent le champ libre à une mutation néolibérale problématique et très inégalitaire du système éducatif péruvien ... 465
Banques multilatérales, mondialisation et imposition de lignes directrices en matière d’éducation ... 465
La faiblesse structurelle du Ministère de l’éducation face au Ministère de l’économie et des finances ... 468
La décentralisation : de fortes attentes très largement partagées et des obstacles persistants 470 L’autonomie des institutions éducatives : entre opportunités de participation et obstacles contraignants ... 473
Inégalités : le mirage du privé, l’abandon des marges rurales et le mépris de la diversité .... 477
Forger le consensus sur une vision du développement et renforcer l’identité propre pour affronter la mondialisation ... 480
Chapitre XXV : Eléments factuels, textes et entretiens : quelles relations ? ... 485
Les influences des organisations internationales ... 485
L’autonomie des institutions scolaires et la décentralisation de la gestion du système éducatif ... 488
Les disparités aigües du système éducatif péruvien ... 493
Annexes ... 497
Bibliographie ... 509
INTRODUCTION
Notre intérêt pour la recherche sur le système éducatif du Pérou, dans la perspective de mieux comprendre son fonctionnement et les éventuelles possibilités d’améliorer sa qualité, est issu d’un parcours professionnel qui nous a d’abord amené, pendant près de 15 ans, à enseigner au niveau secondaire dans plusieurs régions du pays, avant d’assumer la fonction de directeur d’établissement scolaire, puis d’occuper durant trois ans un poste de consultant au Ministère de l’éducation, dans le programme de recherche chargé de mesurer, au niveau national, la qualité de l’éducation.
Le moteur de cette recherche est donc la quête d’éléments pour arriver à une meilleure compréhension de l’implication des acteurs et de leurs interactions dans les processus des réformes éducatives au Pérou. Comment le discours qui porte ces réformes passe-t-il auprès des acteurs sociaux à divers niveaux du système éducatif ? Quels sont leurs perceptions par rapport aux politiques éducatives de l’Etat ? Et en quoi ceci influence les processus d’amélioration de l’éducation publique au Pérou ? C’est notamment pour répondre à ces questions que nous avons entrepris la présente recherche.
Elle fait suite à notre mémoire de diplôme d’études approfondies (Sifuentes, 2003) qui portait sur la problématique des transferts de modèles éducatifs en lien avec les réformes de l’enseignement secondaire public et nous avait permis de brosser un état des lieux de l’éducation secondaire au Pérou entre 1980 et 2000. C’est dans le cadre du programme de recherche du Réseau universitaire international de Genève (RUIG) intitulé « Formation interdisciplinaire au dialogue politique dans le champ de l’éducation »1, où le transfert de modèles éducatifs était abordé dans un certain nombre de situations nationales sur la base d’une grille méthodologique comparative, que la présente recherche a commencé sous la direction du Dr. Soledad Perez. Quand la maladie l’a emportée, en décembre 2004, nous réalisions notre terrain exploratoire. Le Prof. Charles Magnin a ensuite repris avec courage et intelligence la direction de cette thèse et nous a encadré tout au long de son élaboration.
En comparaison avec l’état des lieux de l’éducation secondaire péruvienne réalisée dans notre mémoire de DEA, la présente thèse nous a conduit à développer une compréhension à la fois plus riche et plus dynamique du système éducatif péruvien et des influences internationales auxquelles il est soumis. Ceci est dû sans aucun doute à l’accent mis sur les discours des acteurs à différents niveaux de ce système, ce qui nous a permis de prendre conscience de l’importance et de la nature systémique des conditions économiques, politiques, sociales et culturelles qui déterminent le fonctionnement du système éducatif et les possibilités d’améliorer la qualité de l’éducation publique de base dans le pays. De plus, le fait d’avoir pris en compte plusieurs régions du pays dans la présente recherche nous a permis de dépasser une vision centraliste et liménienne du système éducatif péruvien.
1 Le programme de recherche RUIG-BIE/FPSE/UEDH (2002) intitulé « Formation interdisciplinaire au dialogue politique dans le champ de l’éducation » a été coordonné par le Prof. Ch. Magnin et a comprit trois volets : l’organisation de sessions d’interformation au dialogue politique dans le champ de l’éducation (P. Luisoni, dir.) ; l’histoire du débat international sur l’enseignement secondaire dans le cadre de la Conférence internationale de l’éducation organisée par le BIE (Ch. Magnin, dir.) ; forces et faiblesses de l’enseignement secondaire contemporain (1980-2000), considéré aussi sous l’angle des transferts de modèles éducatifs (S. Perez, dir.).
Dans le contexte péruvien, la recherche en éducation est limitée par le fait qu’elle ne reçoit pas de soutien financier spécifique de l’Etat, de sorte que ce sont principalement des chercheurs qui développent des recherches dans ce domaine de manière individuelle, dans le cadre d’études universitaires ou éventuellement en tant que membres d’une des quelques organisations non gouvernementales qui travaillent dans le domaine de la recherche en sciences sociales. Une conséquence de cette situation et de la faible interconnexion des chercheurs, en particulier à la périphérie, est que les recherches existantes sont peu diffusées et en général mal connues en dehors des contextes institutionnels particuliers dans lesquels elles ont été réalisées.
Dans ce cadre, l’apport principal de notre recherche nous semble être de tenter d’articuler les niveaux international, national et régional dans la compréhension des politiques éducatives, plus particulièrement en ce qui concerne les réformes visant à l’autonomie des institutions scolaires et à la décentralisation de la gestion du système éducatif au tournant du siècle.
Nous terminons cette introduction en remerciant toutes les personnes qui ont rendu possible cette recherche. En particulier nous remercions chaleureusement, notre directeur de thèse, Prof. Charles Magnin et les membres de notre commission de thèse, Prof. Abdeljalil Akkari et Prof. Siegfried Hanhart, pour leur encadrement et leurs orientations ; la Fondation Ernst et Lucie Schmidheiny qui nous ont accordé deux bourses et nous ont ainsi permis de nous consacrer entièrement à la rédaction de cette thèse pendant plus d’une année ; et enfin, last but not least, notre relectrice et correctrice, Mme Geneviève Herold Sifuentes, pour son soutien indéfectible.
Cette recherche est dédiée à tous nos interlocuteurs, à Chiclayo, Cusco, Iquitos et Lima, en remerciement de leurs témoignages qui ont rendu possible ce travail et qui nous permettent de contribuer à une meilleure compréhension des enjeux des politiques éducatives au Pérou.
I
EREPARTIE : PROBLEMATIQUE, METHODOLOGIE ET
CONTEXTE
CHAPITRE I :PROBLEMATIQUE, QUESTIONS DE RECHERCHE ET CADRE CONCEPTUEL
1. Problématique
Cette thèse a pour objet de saisir, au niveau des discours, les perceptions de différents acteurs du système éducatif péruvien sur certaines politiques éducatives ayant marqué l’évolution de l’éducation publique de base du Pérou entre 1994 et 2004, dans une perspective de compréhension des articulations, dans ces discours, entre les niveaux international, national et régional.
L’éducation publique de base péruvienne apparaît comme un enjeu crucial pour l’avenir et le développement du pays dans le contexte de la mondialisation. Notre mémoire de diplôme d’études approfondies, cité plus haut, qui faisait un état des lieux de ce système éducatif, nous a permis d’identifier les problèmes auxquels celui-ci doit faire face : le manque d’équité dans l’accès à l’éducation secondaire ; sa faible qualité ; le rôle limité des acteurs nationaux du champ de l’éducation secondaire publique ; des dépenses publiques en éducation insuffisantes ; le caractère centralisé et dirigiste de la gestion et une décentralisation édulcorée. Deux éléments semblent sous-tendre ces problèmes : en premier lieu, la question des ressources économiques limitées et en deuxième lieu, celle de la participation des acteurs – que nous considérons comme particulièrement importante et qui est au centre de cette thèse.
Notre étude de cas porte sur des réformes visant, entre 1994 et 2004, à l’accroissement de l’autonomie des établissements scolaires et à la décentralisation du système éducatif national péruvien. En effet, en 1996 a été mise en œuvre la réforme (élaborée depuis 1994) visant à l’accroissement de l’autonomie des institutions scolaires ; puis en 2003, la nouvelle Loi générale d’éducation (issue de l’Accord national pour l’éducation de 2001) a donné une impulsion au processus de décentralisation du système éducatif. Nous avions initialement centré notre étude sur l’éducation secondaire, mais il faut souligner que cet ordre d’enseignement ne comprend, au Pérou, qu’un seul cycle d’enseignement de cinq ans, qui fait intégralement partie de l’éducation de base (après six ans d’enseignement primaire). Une grande partie de nos sources se réfèrent, par conséquent, à l’éducation de base, sans faire systématiquement de distinction entre le primaire et le secondaire.
Dans un premier temps, nous chercherons à distinguer quelles influences ont eues, sur les politiques éducatives des gouvernements en place au Pérou durant la période couverte par notre étude, les recommandations et lignes directrices d’organisations internationales (OI)2 qui traitent de l’éducation, telles que l’ Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), la Banque mondiale et la Banque interaméricaine de développement, ou encore des organisations intergouvernementales latino-américaines. Nous tenterons ensuite de saisir, à travers les propos qu’ils nous ont tenus au fil de plus de 100 entretiens, les perceptions de différents acteurs sociaux péruviens du champ de l’éducation, tant au centre qu’à la périphérie, au sujet des rôles respectifs des organisations internationales, du pouvoir institué et des autres acteurs sociaux. Nous nous pencherons également sur les perceptions des mêmes acteurs quant aux processus d’accroissement de l’autonomie des institutions scolaires et
2 La liste des abréviations se trouve en annexe # 4.
de décentralisation du système éducatif – et quant aux effets de ces processus en termes de lutte contre les inégalités sociales et de prise en compte de la diversité culturelle du pays.
Nous accordons une valeur particulière à cet aspect de notre recherche qui tente de comprendre les perceptions des acteurs sociaux du champ de l’éducation, car c’est à eux, en dernier lieu, que revient la tâche de mettre en œuvre les réformes éducatives. L’intérêt central de cette thèse nous semble donc résider dans la compréhension des idées et des jeux des acteurs, dans le cadre de la réception au Pérou des discours des organisations internationales, autour de questions clés telles que la qualité de l’éducation et de son évaluation, de l’autonomie des établissements scolaires, de la décentralisation du système éducatif et de la participation des acteurs sociaux à divers niveaux de ce système.
Cette recherche s’est initialement située dans le débat scientifique sur les transferts de modèles éducatifs et leur contextualisation, en cours depuis plus d’une vingtaine d’années dans le champ de l’éducation comparée (voir notamment Barabasch, Huang & Lawson, 2009 ; Ferrer, 2002 ; Finegold, McFarland & Richardson, 1992 ; Flores & Ruiz, 2003 ; Gonon, 2004 ; Johnson, 2006 ; Lorcerie & McAndrew, 1995 ; Mc Lean, 1983 ; Olivera, 1985 ; Phillips, 2000 ; Phillips & Ochs, 2003 ; Urwick, 2002). Ce débat souligne en particulier l’importance de la contextualisation – dans le sens de la mise en relation d’une action, d’un fait avec les circonstances historiques, sociopolitiques, économiques et culturelles dans lesquelles ils se produisent (Lê Thàn Khôi, 1986 ; Phillips, 2006 ; Steiner-Khamsi & Quist, 2000 ; Steiner- Khamsi, 2006) – comme une condition indispensable de la réussite de ces transferts et des réformes qui en sont issues. Notre recherche s’est ensuite éloignée de la question spécifique des transferts de modèles éducatifs, tout en restant attentive à la question de la contextualisation en ce qui concerne des politiques éducatives nationales éventuellement influencées par des lignes directrices émises au niveau international.
2. Questions de recherche
Les trois questions qui ont guidé cette recherche et notre étude de cas sont les suivantes :
1) Dans quelle mesure et de quelle manière, dans les différents textes produits par plusieurs des acteurs interrogés ici ou qui ont été marquants dans la période considérée, les politiques éducatives du Pérou entre 1994 et 2004 répondent-elles à des lignes directrices émises par des Organisations internationales ?
2) Comment les différents acteurs nationaux du champ de l’éducation perçoivent-ils les politiques éducatives du Pérou ainsi que l’éventuelle influence d’organisations internationales sur ces politiques et les rôles respectifs du pouvoir institué et des autres acteurs sociaux dans le système éducatif ?
3) Quelle est la relation entre les discours normatifs aux niveaux international et national d’une part et d’autre part les perceptions des acteurs nationaux du champ de l’éducation sur le fonctionnement du système éducatif ?
Pour nous guider dans la récolte d’éléments de réponse, nous avons développé plusieurs séries de questions plus spécifiques. Ces séries de questions ont été complétées, réajustées et
affinées au cours du processus de collecte de données. La liste suivante en donne une vue exhaustive :
Les discours et recommandations des OI laissent-elles apparaître un modèle uniforme qu’elles promouvraient en matière d’éducation secondaire et/ou d’éducation de base ?
Des éléments du discours des OI se retrouvent-ils dans les politiques éducatives étudiées? Quels sont ces éléments ? Font-ils système ? S’agit-il de bribes insignifiantes ou au contraire d’éléments fondamentaux ?
Quels sont les acteurs qui ont été invités par le Ministère de l’éducation (MED) à participer à l’élaboration et à la mise en place des réformes étudiées ? Quelle a été la participation des chefs d’établissements secondaires du secteur public ? Quelle a été la participation des collectifs d’enseignants (associations professionnelles, syndicats, etc.) ? Quelle a été la participation d’acteurs de la société civile, issus d’associations, d’ONG, d’écoles privées ou d’autres organisations ?
Comment la participation de ces différents acteurs a-t-elle contribué à la prise en compte de la diversité socioculturelle du pays ? Comment a-t-elle influencé les inégalités dans l’éducation entre les zones rurales et urbaine, ainsi qu’entre les secteurs public et privé ? Comment a-t-elle contribué à la mise en place d’un éventuel consensus sur ces réformes éducatives ?
Quelles sont les perceptions des différents acteurs, notamment au centre et à la périphérie (tant géographique que politique), sur les processus d’accroissement de l’autonomie des institutions scolaires et de décentralisation du système éducatif ? Comment les différents acteurs péruviens perçoivent-ils la présence ou l’absence d’influence internationale sur les politiques et les réformes éducatives étudiées ? Comment perçoivent-ils le rôle des autres acteurs nationaux du champ de l’éducation, y compris les acteurs étatiques, dans le cadre de ces réformes ?
Pour récolter des éléments de réponse à ces questions, nous avons travaillé avec deux types de sources : d’une part des documents contenant des recommandations et lignes directrices de politique éducative produits par des OI, ainsi que les textes normatifs nationaux pertinents pour l’étude des politiques éducatives de la période couverte par notre étude, et d’autre part des entretiens effectués avec diverses catégories d’acteurs nationaux.
3. Cadre conceptuel
Notre cadre conceptuel inclut, parallèlement à des notions définies dès le début de notre recherche telles que celles de politiques publiques, de réformes éducatives, de transfert de modèles, ou encore de participation des acteurs, la discussion de questions qui ont surgi au cours du processus de récolte et d’analyse des données. C’est le cas de la question de la qualité de l’éducation, une notion faite de plusieurs composantes qui varient d’ailleurs selon les émetteurs du discours. D’autres thèmes dont la place centrale a été mise en évidence au cours de la récolte et de l’organisation des données sont les questions de l’évaluation des systèmes éducatifs et des résultats de l’éducation, ainsi que celles de l’autonomie des établissements
scolaires et de la décentralisation des systèmes éducatifs. Ce cadre conceptuel a donc été élaboré et ajusté dans un processus circulaire de confrontation entre les données récoltées et la définition des concepts théoriques nous permettant de progresser dans la compréhension de ces données et de notre objet d’étude.
3.1 Politiques publiques, réformes, transferts de modèles et mondialisation en éducation 3.1.1 L’éducation comme domaine politique
Pour commencer, il nous semble important de situer notre champ d’étude en approchant l’éducation comme un domaine politique : « l’éducation, comme objet d’étude, n’est pas seulement un lieu de relations interpersonnelles entre des adultes et des enfants avec toute la complexité qui s’attache à cette relation », comme Legrand l’écrit :
C’est aussi une réalité institutionnelle dans la mesure où elle prend la forme collective d’établissements scolaires, de programmes et d’instructions codifiés, de fonctions professionnelles réglées par des statuts, [...] de relations entre l’école et son environnement social et économique. A ce niveau d’abstraction l’éducation est un domaine politique. (Legrand, 1988, p. 3)
Cet auteur énumère les caractéristiques d’un tel domaine politique: d’abord il est du ressort de la chose publique. C’est-à-dire que la politique « doit être liée à une organisation collective réglée par des statuts et des lois et matérialisée par des institutions et des règles qui la régissent. » Il ajoute qu’il y a politique quand il y a « un projet consciemment et explicitement défini. » Il dit aussi que « toute politique est liée nécessairement à un pouvoir, qu’elle soit exercice d’un pouvoir, contestation d’un pouvoir, conquête d’un pouvoir. » Enfin, « Ce pouvoir doit être reconnu comme légitime.» Ainsi, « la politique, finalement, est l’art subtil d’une recherche permanente d’équilibre par où s’expriment à la fois les perspectives à long terme de projets et l’écoute et le contrôle de l’opinion publique » (p. 4).
Les dimensions de l’éducation en tant que domaine relevant du politique incluent donc, selon cet auteur, une organisation collective réglée par des lois et matérialisée par des institutions et des règles, l’existence d’un projet consciemment et explicitement défini, et le lien avec un pouvoir reconnu comme légitime.
Hanhart et Perez ajoutent, eux, la dimension des acteurs : « les sciences politiques peuvent apporter, à ce stade du projet, un précieux éclairage, puisqu’elles s’intéressent aux acteurs et à leurs implications dans l’accomplissement de projets » (1999, p. 10). Par ailleurs, Perez et Van Haecht (2002) mentionnent aussi la dimension territoriale, qui particularise le groupement social et a pour conséquence la séparation entre l’intérieur et l’extérieur.
La référence à la territorialité nous semble importante, dans la mesure où elle délimite non seulement le groupement d’acteurs, mais également le système éducatif, conçu comme articulant dans un ensemble cohérent – mais pas exempt de contradictions internes – la structure de l’éducation, les institutions qui en font partie, les modes organisationnels de fonctionnement (gestion, curriculum, évaluation,…), ainsi que l’inscription dans une société, particularisée par son système social, économique, politique, culturel et la dynamique de son histoire (Lê Thành Khôi, 1981 ; Delhaxhe, 2002).
Poglia (1983) souligne qu’il existe diverses relations entre les politiques de l’éducation et le (ou les) système(s) éducatif(s). L’impact de la politique éducative, ainsi que de l’administration et de la planification, sur les phénomènes éducatifs est aussi important que l’influence des contextes économiques, sociaux, géographiques, culturels, idéologiques, etc., ainsi que de l’action des enseignants. C’est dire que pour arriver à établir une politique éducative, on doit prendre en compte divers facteurs, tels que les contraintes financières ou les attentes des différents acteurs, dans un débat démocratique qui permette un choix de la société.
Nous citerons encore ici la Commission internationale sur l’éducation présidée par Jacques Delors :
C’est le rôle du politique, à qui il appartient d’éclairer l’avenir par une vision à long terme, d’assurer à la fois la stabilité du système éducatif et sa capacité de se réformer, de garantir la cohérence de l’ensemble tout en établissant des priorités, et d’ouvrir enfin un véritable débat de société sur les choix économiques et financiers. (1996, pp. 175-176)
Pour compléter cette discussion de l’éducation comme domaine politique, il nous semble pertinent de définir brièvement le concept de système éducatif, pour lequel nous retiendrons les définitions de Coombs et de Lê Thành Khôi.
Coombs (1968) considère le système d’éducation dans son ensemble, y compris l’éducation non scolaire (vulgarisation industrielle et agricole, alphabétisation fonctionnelle, formation dans l’entreprise et en cours de service, programmes spéciaux pour les jeunes, etc.) comme partie de l’effort éducatif global d’un pays.
Cet auteur nous aide donc à voir les systèmes éducatifs de manière générale et comment les politiques éducatives ont été conçues, quel est le rapport entre tous les composants essentiels de cet organisme et s’ils sont en relation avec les objectifs de la politique éducative :
L’enseignement considéré comme un système est évidemment fort différent d’un corps humain – ou d’un grand magasin – par l’objet de son activité, ses méthodes d’action, ses finalités.
Néanmoins, comme toute entreprise de production, il reçoit d’un côté des flux d’entrée (inputs) qu’il soumet à un processus de transformation visant l’obtention de certains flux de sortie (outputs), lesquels doivent correspondre à ses objectifs. L’ensemble constitue un organisme dynamique. Et si l’on veut évaluer la santé d’un système d’éducation afin d’améliorer son rendement et de préparer son avenir de façon raisonnée, il importe d’examiner dans une optique globale les rapports qui existent entre les composants essentiels de cet organisme. (p.
25)
Lê Thành Khôi (1981) parle de système éducatif comme d’un « mot qui implique l’idée d’un tout dont les parties sont interdépendantes, ce qui n’exclut pas l’absence de contradictions internes, tout en restant assez neutre pour couvrir toutes les dimensions de l’éducation » (p.
119). De cette définition plus générale nous retiendrons l’idée d’interdépendance entre le tout et ses parties, ainsi que celle de possibles contradictions internes du système éducatif.
3.1.2 Les politiques publiques et les politiques éducatives
Nous avons commencé par situer notre objet d’étude dans le champ des politiques publiques, dans le sens que, comme nous l’avons vu avec Legrand (voir ci-dessus), toute activité ou toute démarche dans le secteur de l’éducation est immergée dans un champ politique, lui-même lié à la structure et aux interactions sociales. Il existe plusieurs définitions
des politiques publiques et nous nous référons d’abord à celle de Thoenig qui soutient que :
« Les politiques publiques sont l’expression d’une volonté gouvernementale d’action (ou d’inaction). On peut les définir comme des ensembles structurés, réputés cohérents, d’intentions, de décisions et de réalisations, imputables à une autorité publique (locale, nationale ou supranationale) » (Cité par Braud, 2000, p. 519).
En effet, pour nous les politiques éducatives sont parties des politiques publiques, c’est- à-dire qu’en l’occurrence elles font partie de ce grand ensemble que constituent les politiques publiques des gouvernements Fujimori et Toledo. Par ailleurs, Braud souligne que les politiques publiques « […] prennent la forme d’actes législatifs et réglementaires adoptés par des organes de décision élus » (2000, p. 520). Dans un premier temps c’est sur ce type de documents que nous allons fonder notre analyse. Ce même auteur signale aussi que :
La notion de politique publique connote l’idée d’une cohérence, délibérée ou dégagée rétrospectivement. Cela ne signifie certes pas que ses auteurs aient nécessairement, a priori, une vue claire de tout ce qui se joue ; encore moins une certitude quant aux effets escomptables des actions entreprises. (2000, p. 520)
Un autre auteur (Rui, 2010), qui traite du thème des politiques publiques en lien avec l’éducation comparée, présente deux perspectives spécifiques pour comprendre et pour analyser ces politiques. Rui remarque, en citant d’autres chercheurs, qu’il existe « la perspective rationnelle qui met l’accent sur le choix technique du meilleur plan d’action, pour mettre en œuvre une décision ou atteindre un objectif » (p. 225). Une autre approche, fondée sur la perspective du conflit, est adoptée par les théoriciens critiques. Selon Rui, « Ils considèrent que la société est constituée par un ensemble de groupes concurrents ayant différentes valeurs et différentes possibilités d’accès au pouvoir » (p. 229). Dans cette deuxième perspective, il nous semble important de souligner le caractère, implicite, de négociation. Ainsi, poursuivant dans la présentation de cette deuxième approche pour l’analyse des politiques, Rui reprend Ball (1990) :
Les politiques ne représentent en aucun cas l’opinion consensuelle de tous les membres d’une société. L’élaboration de politiques, suggère-t-il, ne suit jamais une séquence logique ou rationnelle mais résulte plutôt de l’éternel conflit et du compromis entre plusieurs groupes d’intérêt, pour devenir éventuellement un symbole des valeurs dominantes du groupe détenteur de l’autorité. Sachant que les valeurs sont toujours rattachées à un contexte social, il est donc important de savoir à qui appartiennent les valeurs validées par les politiques, et à qui celles qui ne le sont pas. (p. 230)
Cette approche du conflit nous paraît importante dans cette recherche, tant pour l’analyse des sources écrites des documents normatifs péruviens, que pour celle de la perception qu’en ont les acteurs qui ont dû mettre en œuvre ces politiques éducatives, dans des jeux de pouvoir entre les acteurs concernés, intégrés ou laissés de côté dans la prise de décisions et dans l’élaboration des politiques éducatives étudiées dans cette recherche.
Il existe une relation directe entre les politiques publiques, y compris dans le champ de l’éducation, et les jeux d’acteurs et de pouvoir, comme le relève Muller (1990) :
La marge de jeu des politiques publiques se situe donc exactement à l’intersection entre l’état des rapports sociaux et les représentations que s’en font les acteurs. En définitive, on peut dire que les médiateurs [ceux qui élaborent les politiques publiques] construisent les images à travers lesquelles une société donnée se représente son rapport au monde. A travers leur rôle
dans l’élaboration des programmes politiques, ils participent à la construction des outils que se donne cette société pour agir sur le monde et sur elle-même […] (p. 67)
Van Zanten (2004) reprend plusieurs des idées que nous venons de rappeler tout en les situant par rapport au lien entre politiques publiques et politiques d’éducation. Elle souligne que les définitions des politiques publiques ne manquent pas (Meny & Thoenig, 1989 ; Muller
& Surel, 1998 ; Duran, 1999 ; Lascoumes, 1994), mais le plus intéressant pour notre démarche est la référence de l’auteure à Lascoumes (1994) :
D’après cet auteur, l’hétérogénéité des intérêts en présence, la complexité des stratégies d’acteurs concernés, les méandres de la prise de décision publique, les réinterprétations lors de la mise en œuvre concrète, les effets en retour et les réajustements réguliers des dispositions initiales rendent impossible tout raisonnement linéaire et causal. (p. 26)
Dans ce sens, la question de l’implication des acteurs dans cette prise de décisions et les ajustements nécessaires nous amènent à dire que pour l’analyse des politiques éducatives, nous ne pouvons pas nous limiter à traiter les données en suivant un schéma linéaire ou causal, mais nous devons tenir compte de la nature complexe des interactions entre les acteurs, ainsi qu’entre les dispositions légales et normatives et ce que les acteurs en font au moment de participer à leur mise en œuvre.
En particulier, dans l’analyse des politiques d’éducation, la prise en compte de l’implication des décideurs n’est pas suffisante et l’inclusion des jeux des acteurs intermédiaires ou de terrain est incontournable, comme Van Zanten l’affirme :
L’étude des politiques d’éducation ne peut s’arrêter à l’analyse de leur élaboration par le pouvoir politique et de leur traduction réglementaire par l’administration au niveau central.
[…] l’analyse de la gestion et de la mise en œuvre locale prend actuellement une importance plus grande que par le passé en raison de l’autonomie dévolue à la base et de la nécessité d’adapter le traitement des problèmes à l’hétérogénéité des territoires. Les acteurs locaux jouent dès lors un rôle central dans l’évaluation de la faisabilité locale des politiques, leur impulsion et la création des conditions de leur réalisation. Le travail d’adaptation et de médiation qu’ils doivent accomplir renforce aussi le rôle de l’évaluation dans la mesure où ces processus vont de pair avec une focalisation sur les effets des politiques et non seulement sur les principes et les moyens qui président et accompagnent leur lancement. (p. 88)
3.1.3 Les réformes éducatives
Law (2010) situe utilement les réformes par rapport à la diversité des types de changements des organisations :
Les changements qui s’opèrent dans les organisations peuvent répondre à plusieurs causes, et sont parfois réactifs plutôt qu’intentionnels (Dill & Friedman, 1979). L’innovation est un sous- ensemble spécifique du changement. Elle peut être définie comme un produit ou une procédure tangibles, nouveaux et intentionnels, visant à l’obtention d’un bénéfice. (Barnett, 1953 ; King &
Anderson, 1995) Les réformes font référence à des innovations dont l’initiative provient du sommet des organisations ou de l’extérieur. (Kezar, 2001) (Law, 2010, p. 295)
Dans l’analyse des changements survenus dans les politiques publiques du Pérou en matière d’éducation sur la période couverte par notre recherche, nous retiendrons des définitions ci-dessus que les réformes sont des changements apportés à une organisation dans
son ensemble, dans un but d’amélioration ou d’obtention de bénéfices, à l’initiative d’autorités internes ou externes à l’organisation elle-même.
Nous utiliserons aussi la définition de réforme éducative de García Garrido (1996, cité par Naya & Ferrer) : « Par ‘réforme éducative’ nous voulons dire ‘ensemble de dispositions législatives, de décisions institutionnelles et de comportements concrets du personnel de l’éducation qui provoquent des changements décisifs dans le domaine de l’éducation’ » (p.
395). En effet, nous nous pencherons dans notre analyse d’abord sur des dispositions législatives ou des documents normatifs, puis sur les divers types d’acteurs qui ont été impliqués dans les réformes et qui devraient, justement, y provoquer des changements décisifs.
Ainsi, comme Perrenoud (2003) le souligne, toute réforme « est la traduction d’une volonté de changement. On utilise en général l’expression à l’échelle du système éducatif dans son ensemble ou d’un sous-système. […] Une réforme apparaît donc impulsée par un pouvoir contrôlant un nombre important d’établissements et d’enseignants » (p. 1). Puis il ajoute qu’une réforme est un acte politique et que :
Comme toutes les politiques publiques, une réforme scolaire est une entreprise humaine complexe, donc de rationalité limitée et qui ne peut jamais faire l’objet d’un total consensus sur les finalités et d’une parfaite coordination des stratégies. Tout simplement parce que c’est un système d’action collective que nul ne maîtrise entièrement, dont l’évolution résulte du choc de multiples systèmes de valeurs et de la confrontation du multiples logiques d’action dont aucune ne peut s’imposer en partage, même dans une société totalitaire, a fortiori dans une démocratie.
(p. 2)
Nous retenons de cette référence que toute réforme implique des personnes, ce qui implique aussi des jeux de pouvoir entre les acteurs qui définissent les réformes et les acteurs qui les mettent vraiment en œuvre au quotidien, c’est-à-dire les acteurs du terrain – ceux que nous appellerons les acteurs-relais dans cette recherche. Nous retenons aussi que même si les consultations ont été faites sur les réformes éducatives, atteindre un total consensus sur leurs finalités est une chose pratiquement impossible – et aucun des acteurs – même l’Etat – ne peut maîtriser entièrement le processus d’une réforme.
Finalement, nous pouvons aussi souligner que, lorsqu’ils prennent des décisions relatives au lancement d’une réforme éducative, les gouvernements ont tendance, plutôt que de réaliser des consultations auprès des acteurs nationaux concernés par la réforme en question, à regarder comment les choses se passent ailleurs pour y chercher des modèles pour l’amélioration de la situation nationale, par une démarche qui fait partie de l’histoire de l’humanité, et qui est au fondement de l’éducation comparée comme discipline scientifique (Crahay & Delhaxhe, 2004).
3.1.4 Les transferts de modèles
Le terme de transfert, du latin transferre, transférer, est utilisé dans des disciplines très diverses, telles que linguistique, législation sociale, sport, psychologie, économie. Lê Thành Khôi (1986) montre que si transfert et influence ont toujours existé, leurs orientations ont varié:
From the point of view of universal history, the borrowing between cultures has been made in all times. At a certain time, some countries are more advanced than others; at other times, they
are behind. Europe was behind China – between 1 to 15 centuries – in inventions such as paper, printing, the clock, the compass, gunpowder, the eccentric, the connecting rod, the piston, the transmission belt, the harnessing collar for horses, and so on. (p. 29)
Nous pouvons ajouter avec Bousquet (1984) que :
The study of Neolithic transfers is extremely instructive as far as understanding contemporary transfers is concerned, because they are similar but distant enough to enable a dispassionate examination. […] At the beginning of the Neolithic period – as today, at what is no doubt only the beginning of the industrial era – the startling developments in certain geographical areas set in motion a wave of transfers of all kinds (technical, economic, cultural) towards the other areas that had lagged behind. (p.16)
Dans le champ de l’éducation également, divers auteurs soulignent la longue histoire du terme transfert – en anglais borrowing (Dale 1999 ; Eckstein & Noah 1985 ; Ferrer 2002 ; Finegold, McFarland & Richardson 1992 ; Gonon, 2004 ; Johnson, 2006 ; Lorcerie & Mc Andrew 1995 ; Mc Lean 1983 ; Phillips 1989, 1992, 1997, 2000, 2004, 2006 ; Philipps & Ochs, 2003 ; Robertson & Waltman 1992 ; Spreen 2004 ; Steiner-Khamsi 2000, 2004 ; Urwick 2002 et Zymek & Zymek, 2004). Ainsi Phillips (1997) :
The concept of “educational borrowing” has a long history, and we are often rightly reminded that the notion can be traced back as far as Plato. But it was only in the early 19th century that the concept of educational borrowing began to be properly developed. In 1816-1817, Marc- Antoine Jullien, held by many to be the modern father of comparative education, put together questionnaires designed to identify good educational practice and facilitate its transfer to other systems. (p. 285)
Avant d’examiner la définition et les diverses dimensions des transferts de modèles en éducation, il nous semble utile de nous pencher sur la question des modèles. Le mot modèle (du latin modulus, mesure) désigne ce qui est donné pour servir de référence, de type. Cependant, le concept de modèle éducatif peut être défini simplement comme incluant la structure, le contenu et le fonctionnement particulier du système mis en place par une société pour assurer à ses membres une transmission adéquate des connaissances et des aptitudes qu’elle juge utiles à leur plein épanouissement (Perez & Anne, 2003).
Le concept de modèle fait l’objet de définitions complexes. Nous nous concentrerons ici sur la définition de modèle d’action que donne Oriol (1995, cité par Lorcerie & McAndrew 1995) qui distingue : le niveau des régulations idéologiques et politiques ; le niveau institutionnel, comprenant les aspects structuraux, juridiques et organisationnels qui viennent concrétiser les idéologies ; et le niveau des interactions réelles. Ces trois niveaux se retrouvent en partie dans la définition que Duru-Bellat & Van Zanten (1999) donnent des politiques éducatives comme supposant : l’analyse d’une situation et des objectifs, des stratégies coordonnées et la mobilisation de diverses ressources, ainsi qu’une marge d’action – le tout étant le fait d’un groupe d’acteurs. Nous retiendrons cette distinction de trois niveaux, d’autant qu’elle est aussi perceptible dans la définition déjà citée des réformes éducatives par García Garrido (1996), et qu’on peut également distinguer des niveaux semblables au sujet des transferts de modèles.
En ce qui concerne le transfert de politiques, ou de modèles, des auteurs comme Dolowitz et Marsh, 1996 (cité par Flores & Ruiz, 2003) indiquent :
La transferencia de políticas, la emulación y lección aprendida se refieren a un proceso en el cual el conocimiento acerca de políticas, sistemas administrativos e instituciones, etc., en
determinado momento y/o lugar, es utilizado para el desarrollo de políticas, sistemas administrativos e instituciones en otro momento y/o lugar.
Evans et Davies (1999) complètent cette définition en ces termes :
La transferencia de política es un concepto genérico que significa un proceso en el cual el conocimiento acerca de las instituciones, políticas o sistemas de suministro en un sector o nivel de gobierno (governance) es usado en el desarrollo de instituciones, políticas o sistemas de entrega en otro sector o nivel de gobierno. (p. 30)
Dans la diversité des transferts, on peut tenter d’établir quelques classifications : Phillips (1997, pp. 10-11) souligne que les transferts peuvent être classés selon plusieurs critères : selon le contenu (biens, savoirs, croyances ou valeurs,…) ; ou selon le processus, spontané (osmose, répercussions…) ou volontaire – ce dernier comprenant entre autres des transferts imposés, plus ou moins acceptés, ou encore désirés, des transferts payés ou gratuits, des transferts de nature formelle (par l’école, des programmes de bourses,…) ou de nature informelle (par les médias), des transferts globaux ou d’innovations à petite échelle, des transferts de nature technologique ou culturelle.
De plus, dans sa dimension sociopolitique, le transfert ne se limite pas aux nations : Evans et Davies (1999, p. 212) distinguent cinq niveaux de « territorialité politique » (transnational, international, national, régional et local), ce qui implique 25 trajectoires théoriques que les transferts peuvent suivre.
Le transfert en éducation est souvent considéré comme celui de modèles éducatifs du Nord transposés au Sud, mais il faut aussi tenir compte d’autres possibilités de transferts (Sud – Sud, Sud – Nord, etc.). Par exemple, Goodman (1991) se réfère aux efforts déployés par le gouvernement japonais, vers la fin du 19e siècle, pour moderniser le pays, y compris son système éducatif, à l’aide de modèles trouvés et rapportés de l’étranger – France, Allemagne, Grande-Bretagne, Etats-Unis. Entre autres choses, cet auteur montre comment certains des modèles éducatifs européens, ainsi importés par le Japon, avaient été développés par transfert antérieur d’un modèle éducatif chinois, qui avait également été copié auparavant par le Japon, où il était vite tombé en désuétude et où il était donc introduit à nouveau, mais après un détour par l’Europe.
3.1.5 La mondialisation
La mondialisation est un phénomène qui tend à accroître l’intégration des économies nationales dans un système de marché à dimension mondiale. Elle affecte la sphère réelle de l’économie, c’est-à-dire la production et la consommation des biens et des services, de même que la sphère financière (monnaies et capitaux). Cette influence ne se limite pas à ces champs, mais se fait aussi sentir dans celui de l’éducation, dans le sens de l’augmentation des interactions du contexte national avec le contexte international.
On trouve chez Ferrer (2002) une liste des caractéristiques de la mondialisation : division internationale du travail, croissance des organismes multilatéraux, pouvoir du marché au-dessus des gouvernements, augmentation des télécommunications et de leur importance stratégique, accroissement des migrations. La mondialisation n’affecte pas tout le monde de la même manière et si elle apporte des avantages, elle cause aussi des préjudices. Elle a bien sûr une influence claire sur l’éducation : par exemple, la tendance à la privatisation de
