Dans cette partie de notre analyse, nous dégagerons les thèmes qui apparaissent dans les textes normatifs nationaux de la période couverte par notre étude. Ceci nous permettra par la suite d’aborder la question des influences internationales, en établissant des comparaisons avec les discours des OI et en signalant les axes de politiques nationaux qui font écho aux discours des OI.
Pour mémoire, notre corpus de textes normatifs nationaux est constitué de dix-sept documents, soit l’ensemble des textes normatifs élaborés par les pouvoirs législatif et exécutif de l’Etat péruvien en matière d’éducation, plus d’autres textes normatifs qui ne touchent pas directement l’éducation mais ont une relation avec notre étude de cas. A une exception près, mentionnée lors de la présentation de notre corpus documentaire (cf. p. 42), tous ces textes normatifs ont été promulgués durant la période couverte par notre étude ou étaient en vigueur à ce moment, comme c’est le cas de la Loi générale d’éducation de 1982, en vigueur jusqu’en 2002.
Huit des documents de notre corpus ont le caractère de lois (nous y avons inclus la Constitution). Ils ont été élaborés par le pouvoir législatif, sauf la loi sur la promotion de l’investissement dans l’éducation (DL882) qui a été élaborée par l’exécutif pendant le gouvernement de Fujimori. D’autre part, sept documents ont le caractère de réglementations ; ils ont été élaborés par le pouvoir exécutif. A cette catégorie nous ajoutons le Manuel pour les directeurs d’établissements publics, élaboré par le Ministère de l’éducation en 1996. Nous avons également inclus dans notre corpus deux documents relatifs à des processus de concertation politique, qui ont été élaborés par des représentants de l’exécutif, du législatif et de la société civile, à savoir l’Accord national pour l’éducation de 2001 et l’Accord national en action de 2002, qui rassemble 29 politiques publiques touchant tous les secteurs de l’action de l’Etat et visant à la consolidation de la démocratie et à dessiner une vision d’avenir pour le pays, au travers de quatre grands objectifs que sont la démocratie et l’Etat de droit, l’équité et la justice sociale, la compétitivité du pays, ainsi qu’un Etat efficient, transparent et décentralisé.
Comme nous l’avons déjà indiqué dans le chapitre II, le schéma ci-dessous, intitulé Politiques éducatives – Pérou (Education de base) 1994-2004, a également été construit pour présenter synthétiquement les thèmes principaux qui apparaissent dans les textes normatifs nationaux, après la première étape de l’analyse textuelle de ce corpus, à savoir la condensation par codage thématique selon des codes apparaissant à la lecture du corpus – ces codes étant des symboles attribués à des segments significatifs de données afin de les identifier, de les classer, puis de regrouper et d’extraire tous les segments liés à une question donnée pour rendre possible leur analyse, alors que les « codes thématiques », que nous appelons « thèmes », permettent de regrouper une grande quantité de données en un nombre plus réduit d’éléments conceptuels plus synthétiques (cf. supra p. 36).
Ce schéma nous permet rapidement de distinguer les similitudes avec les idées clés contenues dans les recommandations des OI, ainsi que les axes originaux à cet égard. Comme nous l’avons mentionné dans la discussion de notre méthode d’analyse, un tel format de présentation des données est synthétique dans la mesure où il permet une appréhension globale des données (cf. supra, p. 37). Ce schéma est également synthétique parce qu’il est fondé sur des codes thématiques.
Les thèmes de la qualité de l’éducation et de la mesure de l’efficience du système éducatif forment à nouveau un axe central, autour duquel s’articulent un certain nombre de facteurs susceptibles d’améliorer la qualité de l’éducation : formation des enseignants, curricula et méthodes pédagogiques, gestion et décentralisation, et enfin participation des acteurs à la prise de décisions. Parmi les ressources considérées comme nécessaires à l’amélioration de l’éducation, il faut souligner, outre le financement et les infrastructures, le thème de la recherche et de l’innovation. Quant aux objectifs d’une éducation de qualité, équitable et efficiente, ils incluent l’égalité des chances et l’accès universel, le souci de l’éducation bilingue interculturelle, l’inclusion des pauvres et des habitants des zones rurales, l’émergence d’une conscience environnementale, ainsi que la compétitivité et l’intégration dans le monde du travail et dans la société de la connaissance.
Graphique # 13
L’analyse plus détaillée de ce schéma révèle une importante coïncidence entre les thèmes abordés par les différents documents de notre corpus de textes normatifs nationaux. En premier lieu, il faut souligner l’objectif politique principal, partagé par tous les gouvernements de la période couverte par notre étude, de formation intégrale avec qualité, équité et efficience pour l’éducation de base. Parmi les domaines d’action qui sont mentionnés pour atteindre cet objectif, il y a les curricula, le développement de matériel éducatif, les méthodes d’enseignement et d’apprentissage, la formation en compétences et en valeurs, ainsi que l’utilisation des moyens et technologies de l’information et la communication (TIC). Sous le gouvernement Toledo (2001-2006), la recherche et l’innovation éducatives sont aussi mentionnées dans cette perspective.
Un autre domaine d’action est donc celui de l’évaluation des résultats et de la mesure de l’efficacité du système éducatif. A cet égard, les thèmes de mesure par rapport à des standards, de reddition de comptes (accountability) et de surveillance du système apparaissent à l’époque du gouvernement Toledo ; ils sont à mettre en lien avec un souci d’œuvrer dans le sens de l’inclusion des étudiants dans le monde du travail et d’assurer leur compétitivité dans le processus d’intégration à l’économie globalisée que traverse alors le pays. Un autre domaine d’action soulevé par les textes analysés est celui de la formation et de la revalorisation des enseignants, ainsi que l’amélioration de leurs conditions de vie.
Enfin, les thèmes de la gestion de l’éducation et de la décentralisation de l’action de l’Etat apparaissent aussi parmi les mesures pour atteindre l’objectif de qualité, d’équité et d’efficience de l’éducation de base. La structure de gouvernance décentralisée du système éducatif inclut les Directions régionales d’éducation (DRE), les Unités de gestion locales (UGEL) et vise aussi à accroître l’autonomie des institutions éducatives publiques (IE). En lien avec les questions de gestion et de décentralisation, tous les documents de notre corpus soulignent le thème de la participation des acteurs sociaux dans la prise de décisions sur les politiques publiques. Sous le gouvernement Toledo, les documents insistent sur la nécessité d’atteindre, avec la société civile, un consensus sur les politiques publiques afin d’assurer leur continuité. A cet égard, les textes normatifs du gouvernement Toledo spécifiquement liés à l’éducation, ainsi que les textes plus généraux, insistent sur les thèmes du dialogue, de la coordination et de l’articulation entre les différents niveaux de gouvernement (national, régional, local) comme étant des contributions importantes à l’amélioration de la qualité, de l’équité et de l’efficience de l’éducation de base.
En termes de moyens matériels, tous les documents de notre corpus abordent les questions de l’amélioration des infrastructures (construction et entretien des écoles, équipements, laboratoires, etc.), ainsi que celles relatives au financement de l’éducation, pour lesquelles on peut constater une évolution sous le gouvernement Toledo, où un accord établi avec la participation des acteurs sociaux fixe les dépenses pour l’éducation à 6% du PIB, en vue de l’amélioration de ce secteur.
En ce qui concerne les objectifs de société à atteindre par une formation de base intégrale, de qualité, équitable et efficiente, tous les documents soulignent le lien entre l’éducation d’une part, et d’autre part la compétitivité et la productivité dans le cadre du marché du travail. Le thème du développement du capital humain dans le contexte de la société de la connaissance et de la mondialisation apparaît surtout dans les documents de la période du gouvernement Toledo.
Les thèmes de la liberté d’enseignement et l’ouverture du secteur de l’éducation aux initiatives privées ont été introduits sous le gouvernement Fujimori (1990-2000), mais perdurent sous les gouvernements suivants de notre période d’étude. Cette ouverture au secteur privé est présentée comme une contribution à l’objectif général d’accès universel à l’éducation, un souci partagé par tous les gouvernements de notre période – mais dans cette ligne, les documents de la période Toledo introduisent les questions d’égalité des chances et d’inclusion sociale. De la même manière, tous les documents de notre corpus soulignent l’attention particulière à accorder aux plus démunis et aux pauvres (le souci pour les zones rurales apparaît surtout sous le gouvernement Toledo), notamment par l’attention aux questions de multiculturalisme, à l’éducation bilingue interculturelle et à l’alphabétisation. Finalement, sous le gouvernement Toledo apparaît le thème de l’éthique et de la conscience environnementale.
Nous allons maintenant revenir sur les différents thèmes mis en évidence dans ce schéma, afin d’analyser la manière dont ils ont été traités dans les différents groupes de documents de ce corpus de textes dits « nationaux » par opposition aux textes
« internationaux » examinés au chapitre précédent.
Qualité – équité
Comme nous l’avons déjà souligné, les 17 documents de notre corpus signalent comme objectif principal une formation intégrale de l’élève qui réponde à des exigences de qualité, d’équité et d’efficacité ou d’efficience pour l’éducation de base. Certains documents font une référence explicite à tous ces termes, d’autres peuvent ne signaler que la qualité, ou ses liens soit avec l’efficience soit avec l’équité – comme nous le verrons, on peut déceler une certaine évolution à ce sujet au cours de la période couverte par notre étude.
Les deux lois générales d’éducation de la période examinée montrent la présence du thème de la qualité de l’éducation. La loi générale d’éducation de 1982, en vigueur jusqu’en 2002, relie la qualité et l’efficience du système éducatif à la bonne administration de celui-ci et à l’articulation entre les différentes instances, modalités et niveaux d’enseignement. L’accent est donc mis sur le lien entre qualité et efficacité interne du système :
« La administración del sistema educativo tiene por finalidad organizar y relacionar las instancias, los niveles y modalidades del Ramo con el objeto de asegurar la calidad y eficiencia de sus servicios. » (Ley 23384, 18.05.1982)
Quant à la loi de 2003, elle insiste plus sur le lien entre qualité, équité et universalisation de l’éducation de base, puisque son article 3 garantit l’exercice du droit fondamental à une éducation de qualité pour tous :
« La educación es un derecho fundamental de la persona y de la sociedad. El Estado garantiza el ejercicio del derecho a una educación integral y de calidad para todos y la universalización de la Educación Básica. » (Ley 28044, 28.07.2003)
La loi de 1982, en vigueur durant la majeure partie de la période couverte par notre étude, garantit aussi le droit à l’éducation, mais elle le relie au développement intégral de la personne et de la société :
« Esta ley garantiza:
a) El derecho inherente a toda persona en el país a lograr una educación que contribuya a su desarrollo integral y de la sociedad. » (Ley 23384, 18.05.1982)
Par ailleurs, il est intéressant de comparer le discours sur le thème de l’amélioration de la qualité de l’éducation dans les trois éditions – 1996, 2001 et 2002 – des Normes pour la gestion et le développement des activités, que reçoivent tous les directeurs des établissements scolaires publics au début de l’année scolaire (Normas para la Gestión y Desarrollo de Actividades en Centros y Programas Educativos). En 1996, la qualité de l’éducation apparaît comme une priorité du gouvernement Fujimori, mais en relation étroite avec le thème de la modernisation du pays :
« El Gobierno considera indispensable profundizar el mejoramiento de la calidad de la educación peruana ya que es la vía maestra para alcanzar la modernización que requiere nuestro país. » (Normas GADCPE, 02.03.1996)
Dans l’édition de 2001, sous le gouvernement Paniagua, les objectifs de qualité, d’équité et d’efficience de l’éducation sont placés dans le contexte de la démocratisation et des défis représentés par la diversité du pays et son caractère multiculturel, où les inégalités sont encore très présentes :
« Porque somos un país diverso y plural en el que existen aún graves inequidades, una educación de calidad en el Perú debe atender el desafío de las diferencias y la democratización. La política educativa nacional busca avanzar hacia estos objetivos de calidad, equidad y eficiencia. » (Normas GADCPE, 12.02.2001)
Sous le gouvernement Toledo, l’édition 2002 des mêmes Normes insiste sur la participation des acteurs organisés, dans une quête de continuité de toutes les actions visant à transformer des pratiques éducatives obsolètes dans le processus d’amélioration de sa qualité :
« Acentuar el proceso de mejoramiento de la calidad de la educación con la participación organizada de sus actores, dando continuidad y mayor profundidad a las acciones dirigidas a transformar antiguas practicas educativas. » (Normas GADCPE, 11.03.2002)
Comme nous le voyons, ces Normes, élaborées par le pouvoir exécutif au travers du Ministère de l’éducation, sont très révélatrices des différences des gouvernements qui se sont succédés durant la période couverte par notre recherche, sur le même thème de l’amélioration de la qualité de l’éducation.
Comme nous l’avons déjà indiqué en décrivant le contexte politique du pays, le gouvernement Fujimori, à ses débuts, a dû affronter une situation économique chaotique et une inflation galopante, héritée du gouvernement précédent de García (1985-1990), ainsi que la violence sociale causée par des groupes armés tels que le Sentier lumineux. Fujimori a abordé cette situation de manière autoritaire, en concentrant le pouvoir, tout en tenant un discours de modernisation et de recherche de l’efficience de l’administration publique. Son discours sur l’éducation est aussi axé sur la modernisation et la recherche de l’excellence en comparaison des autres pays latino-américains. Le gouvernement Paniagua a été celui de la transition démocratique et, comme tel, il insiste sur le retour à la voie démocratique, sur l’inclusion sociale et sur la prise en compte de la diversité du pays en réponse aux excès centralisateurs et autoritaires du gouvernement précédent. Dans la même ligne le gouvernement Toledo insiste sur la participation des acteurs pour la recherche d’un consensus politique qui permette à nouveau de gouverner le pays et de faire des plans à long terme pour son développement.
Pour en revenir à notre corpus, les textes de l’Accord national pour l’éducation de 2001 et de l’Accord national en action de 2002 insistent tous deux sur l’équité dans le cadre d’une éducation de qualité. Le texte de l’Accord national pour l’éducation, dans son quatrième objectif, souligne l’importance de mettre en œuvre, dans les politiques éducatives et dans la
distribution des ressources, le principe d’équité, tout d’abord pour assurer l’accès et des opportunités égales aux élèves. Le texte poursuit en mettant spécialement en exergue le droit de recevoir une éducation de base, c’est-à-dire jusqu’à l’éducation secondaire incluse ou non-incluse, qui soit de qualité, afin de pouvoir bénéficier d’une formation professionnelle et d’une éducation permanente pour être préparé à faire face aux changements actuels en matière de technologie et de connaissances :
« Emerge de la Consulta la necesidad de insistir en la práctica de un criterio de equidad en las políticas educativas y en la asignación de recursos, así como establecer metas que favorezcan la universalización del acceso de oportunidades educativas. En especial, el derecho a recibir una educación básica de calidad y a poder beneficiarse de procesos de formación profesional y educación permanente para actuar con éxito frente a los cambios del conocimiento y tecnológicos. » (PANE, 20.07.2001)
L’Accord national pour l’action (2002), dans son deuxième grand objectif sur l’équité et la justice sociale, affirme que l’action de l’Etat s’articule sur le développement humain intégral, la lutte contre la pauvreté et l’égalité dans l’accès aux opportunités pour tous les Péruviens sans discrimination. De là découle l’engagement des auteurs de cet accord à garantir l’accès universel à une éducation de qualité, la gratuité de l’éducation publique, ainsi que la réduction des écarts de qualité entre cette dernière et l’éducation privée et entre l’éducation rurale et urbaine :
« Equidad y Justicia Social: Afirmamos que el desarrollo humano integral, la superación de la pobreza y la igualdad de acceso a las oportunidades para todos los peruanos y peruanas, sin ningún tipo de discriminación, constituyen el eje principal de la acción del Estado.
Consecuentes con ello, nos comprometemos a: […] Garantizar el acceso universal a una educación integral de calidad orientada al trabajo y a la cultura, enfatizando los valores éticos, con gratuidad en la educación pública, y reducir las brechas de calidad existentes entre la educación pública y privada, rural y urbana […]. » (ANA, 22.07.2002)
Cette analyse des documents de notre corpus de textes normatifs nationaux sous l’angle de la qualité et de l’équité montre qu’au début de la période couverte par notre étude, la notion de qualité est liée à celle d’efficacité, notamment dans la loi générale d’éducation de 1982, encore en vigueur entre 1994 et 2002. La version de 1996 des Normes pour la gestion et le développement des centres éducatifs fait un lien entre la recherche de la qualité de l’éducation et sa modernisation, ce qui est un thème récurrent du discours politique du gouvernement Fujimori. C’est à partir de 2001, avec le gouvernement Paniagua et l’Accord national pour l’éducation, puis l’Accord national en action de 2002 que le thème de l’équité apparaît étroitement lié à celui de la qualité de l’éducation, avec une préoccupation pour l’inclusion sociale, pour la lutte contre les discriminations et pour le droit à bénéficier d’une éducation tout au long de la vie.
Evaluation et mesure de l’efficacité du système éducatif
Nous avons vu, dans le schéma présenté au début de ce chapitre (voir supra p. 126), que le thème de l’évaluation du système éducatif – ou de certaines de ses parties – et celui de la mesure de l’efficacité occupent aussi une place centrale et qu’ils sont liés à d’autres aspects
importants pour l’amélioration de la qualité de l’éducation. Dans les 17 documents de notre corpus de textes normatifs nationaux, ce thème est désigné par différents mots-clés : nous trouvons des références au thème de l’évaluation parfois orientée vers les enseignants, les élèves, ou encore les institutions éducatives, etc., mais toutes ces références signalent ce thème comme un objectif important pour que l’éducation réponde aux exigences de qualité et d’efficacité. Une évolution apparaît néanmoins durant la période prise en compte ici.
Selon la loi générale d’éducation de 1982 – en vigueur, comme nous l’avons déjà indiqué, jusqu’en 2002 – parmi les responsabilités de l’Etat exercées par le MED apparaît dans l’article 12 (alinéa d), l’idée de contrôle et de supervision de l’institution éducative pour assurer la qualité de l’éducation et l’application de la loi. L’évaluation apparaît surtout par rapport aux étudiants avec l’article 91, qui définit les caractéristiques du système d’évaluation des étudiants.
Dans la Constitution de 1993, le thème de l’évaluation dans le champ éducatif n’est mentionné que par rapport aux enseignants, dans une partie de l’article 15 qui définit la nature de la fonction d’enseignant de l’éducation publique et les conditions de son exercice, et stipule que son évaluation, notamment, est du ressort de l’Etat et de la société :
« El profesorado en la enseñanza oficial es carrera pública. La ley establece los requisitos para desempeñarse como director o profesor de un centro educativo, así como sus derechos y obligaciones. El Estado y la sociedad procuran su evaluación, capacitación, profesionalización y promoción permanentes. » (Constitución Política del Perú, 31.12.1993)
Le souci de l’évaluation à l’échelle nationale se fait jour lors du second gouvernement Fujimori : dans le Règlement sur l’organisation et le fonctionnement du MED de 1996, le thème apparaît pour la première fois en tant que système d’évaluation nationale. Le Ministère
Le souci de l’évaluation à l’échelle nationale se fait jour lors du second gouvernement Fujimori : dans le Règlement sur l’organisation et le fonctionnement du MED de 1996, le thème apparaît pour la première fois en tant que système d’évaluation nationale. Le Ministère