ORGANISATIONS INTERNATIONALES (1994-2004)
Cette étape de notre analyse a pour objectif d’identifier et de décrire les recommandations ou lignes directrices des OI prises en compte dans notre recherche, en ce qui concerne l’éducation de base (et particulièrement l’éducation secondaire), afin de déterminer si on peut considérer comme plausible l’existence de lignes directrices relativement uniformes promues par ces OI, afin de pouvoir ensuite, par la comparaison avec les textes normatifs nationaux relatifs aux réformes étudiées, poser la question des influences internationales.
Pour mémoire, les OI dont les recommandations et lignes directrices en matière de politique éducative sont incluses dans notre corpus sont les suivantes : la Banque mondiale (BM), la Banque interaméricaine de développement (BID), l’Organisation des Nations Unies (ONU), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPALC), l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), le Bureau international d’éducation (BIE), la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC), l’Organisation des Etats américains (OEA) et la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI).
Comme nous l’avons indiqué au chapitre II (cf. p. 40), la lecture et le codage de notre corpus de recommandations des OI nous ont amené à distinguer parmi elles quatre groupes qui tiennent chacun des discours quelque peu différents. Ces quatre groupes sont les suivants : 1. BM – BID (institutions financières)
2. ONU – PNUD – CEPALC (institutions onusiennes liées au développement)
3. UNESCO – BIE – OREALC (UNESCO et bureaux de l’UNESCO, soit des organisations liées plus spécifiquement à l’éducation)
4. OEA – OEI (organisations continentales)
C’est en suivant cet ordre que nous verrons, lors de notre analyse, ce que disent ces différents types d’OI. Il faut toutefois noter qu’il s’agit d’un fil rouge pour articuler l’analyse, qui ne doit pas nous empêcher de souligner des convergences entre les discours d’OI appartenant à des groupes différents.
Comme nous l’avons déjà relevé dans le chapitre II, le schéma ci-après, intitulé Recommandations des Organisations internationales sur les politiques éducatives (1994-2004), a été construit pour présenter synthétiquement les recommandations ou lignes directrices des OI, après la première étape de l’analyse textuelle de ce corpus, à savoir la condensation par codage thématique selon des codes apparaissant à la lecture du corpus – ces codes étant des symboles attribués à des segments significatifs de données afin de les identifier, de les classer, puis de regrouper et d’extraire tous les segments liés à une question donnée pour rendre possible leur analyse, alors que les « codes thématiques », que nous appelons « thèmes », permettent de regrouper une grande quantité de données en un nombre plus réduit d’éléments conceptuels plus synthétiques (cf. supra p. 36).
Nous rappelons que le schéma ci-dessous est doublement synthétique : d’abord en tant que format de présentation des données qui permet de les appréhender globalement, puis dans la mesure où il est basé sur des codes thématiques qui ont pour but de rassembler les données codées sous des concepts plus synthétiques.
Graphique # 12
Les principales catégories mises en évidence dans ce schéma sont liées aux thèmes de la qualité éducative ainsi que de l’évaluation et la mesure de l’efficacité du système éducatif.
Autour de ces deux éléments centraux, un certain nombre de facteurs apparaissent, tels que la décentralisation du système, la formation des enseignants, les curricula et méthodes pédagogiques, ainsi que la participation des acteurs à la prise de décision. En outre sont soulignées des ressources nécessaires, en termes de financement ou d’infrastructure, ainsi que des objectifs, tels que l’égalité des genres et des chances, ou encore l’intégration dans le marché du travail et la société de la connaissance.
L’analyse plus détaillée de ce schéma montre que les OI sont très unanimes dans leurs recommandations, qui visent en général et en premier lieu à l’amélioration de la qualité et de l’équité de l’éducation de base, comme on le voit à travers la place centrale que la notion occupe dans le schéma. Pour ce faire, les mesures prônées par les OI touchent plusieurs dimensions du système éducatif. En premier lieu, les curricula, le matériel éducatif, et les méthodes pédagogiques sont signalés comme moyens pour améliorer la qualité de l’éducation, de même que la formation en compétences et en valeurs des élèves, ainsi que l’utilisation des moyens et technologies de l’information et de la communication (TIC).
Une autre dimension très présente dans les documents de l’ensemble des OI est l’évaluation des résultats à travers des indicateurs qui permettent de juger de la compétitivité des étudiants pour affronter le monde d’aujourd’hui. La dimension de la formation et la valorisation des enseignants apparait également dans les discours des OI comme un aspect central de la recherche de qualité du service éducatif.
Les OI soulignent en outre l’importance de la gestion de l’éducation et recommandent la décentralisation de l’Etat et l’accroissement de l’autonomie des écoles. Cette dernière dimension est liée à l’insistance sur la participation des acteurs sociaux à la prise de décisions, et sur leur implication dans les politiques publiques, afin de générer un consensus autour de ces dernières et d’assurer leur continuité. A cet égard, deux groupes d’OI (à savoir ONU – PNUD – CEPALC et UNESCO – BIE – OREALC) recommandent la formation au dialogue politique.
Soulignant également les moyens matériels nécessaires à l’amélioration de l’éducation, toutes les OI insistent sur le financement, les ressources et l’investissement. Les institutions financières (BM et BID), ainsi que l’ONU, le PNUD et la CEPALC, attirent aussi l’attention sur les infrastructures.
En termes d’objectifs de l’amélioration de la qualité et de l’équité de l’éducation, toutes les OI soulignent le lien entre l’éducation d’une part, et les systèmes de production et le marché du travail de l’autre. A cet égard, deux groupes d’OI (à savoir ONU – PNUD – CEPALC et OEA – OEI) insistent aussi sur l’insertion des apprenants dans la société de la connaissance et sur le contexte de la mondialisation.
Finalement, toutes les OI recommandent d’octroyer une attention spéciale aux plus démunis, ainsi qu’à l’aspect multiculturel et à l’Education bilingue interculturelle (EBI) comme manière d’atteindre l’équité dans la mise en place d’une éducation de qualité pour tous. Mis à part la BM, toutes les autres OI appellent aussi à favoriser l’égalité de genre et l’égalité des chances.
En revenant maintenant sur les thèmes mis en évidence dans cette synthèse, nous chercherons à souligner, en nous référant à notre corpus documentaire, les axes fondamentaux et les particularités des discours des différentes OI – selon les groupes et dans l’ordre cités plus haut – quant aux politiques relatives à l’éducation de base et, le cas échéant, à l’éducation secondaire.
Qualité - équité
Les documents de notre corpus produits par la BM et la BID sont des projets liés à l’octroi de prêts à l’Etat péruvien. Dans le cas du Pérou, la Banque mondiale s’est surtout centrée sur l’éducation primaire et la Banque interaméricaine de développement sur l’éducation secondaire, mais les deux institutions insistent clairement sur l’amélioration de la qualité de
l’éducation de base (primaire et secondaire). Il est important de signaler que pour la BM, l’amélioration de la qualité éducative est mise en parallèle avec l’efficience du système éducatif :
« In collaboration with the Government of Peru, UNESCO, GTZ, and UNDP, the Bank prepared a primary education sector report to help identify investment priorities for improving the quality of educational services and the efficiency of resource use in the sector. » (BM, 1994) Dans le cas de la BID, le titre lui-même du Projet – PE-0116 – de 1996 (Proyecto de mejoramiento de la calidad de la educación) montre clairement la ligne du soutien de la banque à l’amélioration de la qualité de l’éducation. Cependant, la BID insiste plutôt sur l’efficacité interne du système éducatif, en liant la qualité de l’éducation aux efforts d’articulation et de congruence entre les niveaux éducatifs :
« Los objetivos del proyecto son:
a. Mejorar la calidad de la educación primaria: programa de articulación (con énfasis en educación inicial, cinco años de edad) y educación secundaria […] » (BID, 1996)
Si nous passons maintenant au deuxième groupe de textes de notre corpus (ONU – PNUD – CEPALC), nous constatons également l’importance centrale accordée à l’amélioration de la qualité de l’éducation de base. La CEPALC, une des commissions régionales de l’ONU, présente les innovations dans l’enseignement secondaire comme un aspect important que les efforts de la coopération doivent renforcer en lien avec l’amélioration de la qualité de l’éducation :
« En términos específicos, se destacan las siguientes líneas de cooperación: mejoramiento de la calidad; innovaciones en el nivel de enseñanza media […] » (CEPAL, 1992)
Les idées manifestées par le troisième groupe d’OI, à savoir l’UNESCO et ses bureaux (BIE et OREALC) sont bien résumées par le BIE à travers les Conférence internationales d’éducation (CIE), dont plusieurs recommandations mentionnent le thème de l’amélioration de la qualité éducative, jusqu’à la CIE de 2004, qui avait pour thème « Une éducation de qualité pour tous les jeunes : défis, tendances et priorités ». Ici, l’éducation de qualité au niveau secondaire apparait étroitement liée à l’inclusion sociale :
« Promouvoir une éducation et une formation de qualité pour tous les jeunes de 12 à 18/20 ans constitue un pari pour un avenir meilleur et un antidote à l'exclusion sociale aux niveaux local, national et global. » (CIE, 2004)
En ce qui concerne le quatrième groupe de textes de notre corpus, nous citerons la Déclaration de la Cinquième Conférence ibéro-américaine d’éducation, tenue à Buenos Aires en 1995, de l’Organisation d’États ibéro-américains pour l’éducation, la science et la culture (OEI), qui, faisant état des priorités éducatives de l’organisation, lie clairement les thèmes de la qualité et de l’équité aux possibilités d’accès à une éducation secondaire de qualité et à un enseignement accru des connaissances scientifiques et technologiques de base :
« Las prioridades educativas: un compromiso con la calidad y la equidad
Es necesario potenciar las posibilidades de acceso a la educación secundaria, así como su calidad, incrementando la proporción de los conocimientos científicos y tecnológicos básicos […]» (OEI - CIE, 1995)
La réflexion que fait surgir cette analyse est que le thème de la qualité est, en général, plus présent que celui de l’équité dans les discours des OI. Alors que les institutions financières relient la qualité de l’éducation principalement à l’efficience et l’efficacité externe des systèmes éducatifs, ce sont, en fait, surtout les OI plus proches de la réalité latino-américaine, ainsi que
celles qui travaillent spécifiquement sur l’éducation, qui mentionnent le plus clairement la question de l’équité.
Deux exemples des documents de l’UNESCO et de l’OEA résument et confirment ce qui précède. Dans le cas de l’UNESCO, le thème de l’équité est présent depuis la Conférence mondiale sur l’éducation de Jomtien (1990), et le Forum mondial de Dakar (2000) insiste sur l’importance d’une éducation de qualité qui soit accessible aux plus démunis, ainsi qu’aux filles, et que les uns et les autres puissent achever :
« Faire en sorte que d’ici 2015 tous les enfants, notamment les filles, les enfants en difficulté et ceux appartenant à des minorités ethniques, aient la possibilité d’accéder à un enseignement primaire obligatoire et gratuit de qualité et de le suivre jusqu’à son terme. » (Dakar, 2000) Quant à l’Organisation des Etats américains (OEA), le plan d’action du deuxième Sommet des Amériques, en 1998 à Santiago du Chili, présente l’engagement pour tous les pays du continent de réformer tous les niveaux éducatifs sur la base des principes d’équité, de qualité, de pertinence et d’efficience, et définit l’équité comme égalité des chances d’accès à une éducation de qualité qui permette de combler dans une mesure non-négligeable les inégalités socio-économiques :
« El compromiso hemisférico en educación se expresa en vastos procesos de reforma que abarcan a todos los niveles del sistema educativo […] Estos procesos se sustentan en los principios de equidad, calidad, pertinencia y eficiencia. La equidad entendida como la creación de condiciones para que toda la población tenga oportunidades de recibir servicios educativos con calidad, reduciendo de manera apreciable los efectos que se derivan de la desigualdad social y económica […] » (OEA, 1998)
L’analyse des recommandations des OI sur le thème de la qualité et de l’équité montre tout d’abord la place centrale de l’amélioration de la qualité de l’éducation dans les discours de tous les groupes d’OI de notre corpus. Toutefois, les composantes de cette qualité ne sont pas les mêmes pour tous. Comme nous l’avons déjà souligné, les institutions financières lient la qualité à l’efficacité interne et à l’efficience de l’éducation. Certaines recommandations, comme celles ci-dessus de la CEPALC et de la Cinquième Conférence ibéro-américaine d’éducation de l’OEI, mettent en lien la qualité de l’éducation secondaire, spécifiquement, avec un enseignement accru des connaissances techniques et scientifiques, ainsi que des innovations pédagogiques.
Par ailleurs, les institutions financières n’insistent pas sur la question de l’équité de l’éducation en lien avec sa qualité. Ce lien, ce sont surtout les OI du secteur de l’éducation (UNESCO, BIE) et les OI de la région latino-américaine qui le soulignent, notamment, pour l’éducation secondaire, dans des perspectives de lutte contre les inégalités socio-économiques et d’inclusion sociale.
Evaluation et mesure de l’efficacité du système éducatif
Dans le schéma présenté plus haut (cf. p. 96), nous avons vu l’importance attribuée au thème de l’évaluation et de la mesure de l’efficacité du système éducatif dans les recommandations des OI. Avec le thème de la qualité éducative, ce sont là les principales catégories qui sont mises en évidence et elles sont liées entre elles. Dans les documents de
l’ensemble des OI, l’évaluation des résultats scolaires à travers des indicateurs qui permettent de juger de la compétitivité des étudiants pour affronter le monde d’aujourd’hui est accompagnée par des références à la quête et à la mesure de résultats dans la perspective de l’amélioration de la qualité de l’éducation et de la formation pour demain.
Ainsi, pour ce qui est de notre premier groupe d’OI (la Banque mondiale et la Banque interaméricaine de développement), les deux institutions insistent clairement sur le thème de la mesure de la qualité éducative, dans des documents assez détaillés, puisqu’ils se réfèrent à des projets étroitement liés au développement du système éducatif péruvien. La BM, dans un document de 1994, le premier pris en compte dans notre corpus, signale clairement comme une priorité l’évaluation de la qualité éducative, liée ici au thème de l’autonomie des écoles publiques. Ce document détaille les caractéristiques de la méthodologie à appliquer pour évaluer l’influence de l’accroissement de l’autonomie des écoles publiques sur la qualité et l’efficience de l’éducation :
« The evaluation would use a randomized control methodology to assess whether the quality and efficiency of the education system has improved as a result of the plan to increase public school autonomy and accountability. For the purpose of the evaluation, the treatment schools and approximately 100 randomly selected control schools would be studied using baseline and follow-up applications of student achievement tests, surveys, observation guides and reviews of administrative records. » (BM, 1994)
L’évaluation ne se limite donc pas à l’obtention et à l’amélioration des acquis scolaires, elle prétend englober tout le système éducatif. La BM prévoit d’apporter une assistance technique à cette évaluation, dans le cadre de ses propres efforts pour intégrer des stratégies d’évaluation d’impact aux projets de décentralisation et de privatisation éducatives qu’elle soutient. La BM insiste aussi sur le renforcement des capacités locales, notamment du MED, en matière d’évaluation :
« This evaluation would receive the support of the World Bank's Poverty and Human Resources Division of the Policy Research Department and the Research Committee since it is one of four projects within a World Bank evaluation research project, Impact Evaluation of Education Projects: Decentralization and Privatization Issues, that seeks to develop and integrate impact evaluation strategies into projects that aim to devolve financial planning and educational decision making to local levels. This collaboration would enhance not only the technical quality of the project but would build local capacity in both the Ministry of Education (MOE) and the research institute responsible for conducting the evaluation. » (BM, 1994)
Dans le document de la BM de 1995, c’est la mise en place d’un système d’évaluation des résultats des étudiants qui est soutenu, avec le renforcement des capacités d’évaluation au sein du MED et parmi les acteurs du système éducatif national, notamment par des bourses de recherche et des possibilités de formation supérieure accordées sur une base compétitive :
« The establishment and operation of a student assessment system; (b) the strengthening of the capabilities of MOE in student assessment through workshops, short-term visiting courses and training for MOE’s technical committee on student assessment; and (c) a program to strengthen the capacity and information on student assessment at the national level through promotional activities and the provision of research grants and graduate training on a competitive basis. » (BM, 1995)
Le document relatif à l’emprunt de 2001, qui concerne également des politiques sociales du gouvernement, insiste sur la transparence et la gouvernabilité. L’institution financière
constate que le gouvernement a rempli les conditions en ce qui concerne l’évaluation des acquis des élèves et que les accords de l’emprunt sur le thème de l’évaluation ont été appliqués. La mise en œuvre du système d’évaluation du rendement des élèves devient une condition du prêt de la BM :
« The Borrower has published the Student Achievement Tests Data. » (BM, 2001)
Enfin, le document de 2003 concerne un prêt de la BM pour continuer à soutenir le programme de réformes sociales du gouvernement. Parmi les objectifs de ce prêt on trouve l’amélioration de l’accès des pauvres à une éducation de qualité, l’amélioration de la gouvernance des programmes de réformes, ainsi que la participation et la responsabilisation (empowerment) des bénéficiaires dans l’élaboration et dans l’application de ces programmes.
Dans ce cadre, une des actions à mettre en œuvre est l’évaluation des enseignants afin d’introduire un salaire au mérite.
En ce qui concerne la BID, depuis le premier document de notre période d’étude, datant de 1996, l’importance de l’évaluation est soulignée dans la description du projet (Proyecto de mejoramiento de la calidad de la educación, PE-0116), qui propose l’établissement de systèmes standardisés de mesure du rendement des élèves :
« El proyecto es parte del proceso de modernización del sector. Combina acciones de impacto de corto plazo destinadas a mejorar la calidad tales como: el establecimiento de sistemas estandarizados de medición del rendimiento, […] » (BID, 1996)
Ce projet a été exécuté entre 1997 et 2001 – nous y avons d’ailleurs collaboré en tant que consultant auprès du MED – et a été développé dans le cadre de la politique éducative du gouvernement péruvien pour la mise en œuvre du Plan d’amélioration de la qualité de l’éducation 1995-2010. Un prêt de la BID de US$ 1.7 million a été spécifiquement consacré à la mise en place d’un système de mesure du rendement éducatif pour le niveau secondaire, comme complément de ce que la BM (par l’intermédiaire de la Banque internationale de reconstruction et développement – BIRD, en espagnol BIRF) avait recommandé en 1994 :
« Se implementará un sistema de evaluación del rendimiento educativo para el nivel secundario, que se complementará con el de educación primaria financiado por el BIRF y tendrá la misma estrategia de ejecución. » (BID, 1996)
Dans le cas de la BID, une certaine continuité est à souligner, puisque le document de 1999, relatif à un prêt de US$ 100 millions pour le niveau secondaire, mentionne le renforcement de ce système d’évaluation :
« Adicionalmente, se reforzará el sistema de medición del desempeño escolar. » (BID, 1999) Nous passerons maintenant à l’analyse des documents de notre corpus produits par les
« Adicionalmente, se reforzará el sistema de medición del desempeño escolar. » (BID, 1999) Nous passerons maintenant à l’analyse des documents de notre corpus produits par les