L ES PERCEPTIONS DES ACTEURS - DECIDEURS

INTRODUCTION :LES ACTEURS DECIDEURS

Rappelons que, selon notre définition (cf. supra p. 44), les acteurs décideurs ont une connaissance globale d’une situation et le pouvoir de prendre des décisions pour la modifier.

Concrètement, les acteurs décideurs de notre échantillon sont des hauts fonctionnaires du MED, y compris de sa structure décentralisée (à savoir les Directions régionales d’éducation – DRE et les Unités de gestion éducative locale – UGEL), ainsi que quelques élus à des charges politiques, qui ont tous occupé des mandats durant la période couverte par notre étude. Il s’agit de 4 ministres, 2 vice-ministres, 12 directeurs nationaux et chefs de bureau, 3 directeurs régionaux et 2 directeurs départementaux, auxquels s’ajoutent un président régional et 5 parlementaires. Lors de nos enquêtes de terrain, nous avons interviewé 29 acteurs décideurs, soit 22 de Lima et 7 de la périphérie. La différence notoire entre le nombre des acteurs décideurs de la capitale et celui des provinces est due à la centralisation du MED à Lima : fondamentalement les décisions sont prises par les gouvernements depuis la capitale de la République.

Selon le Règlement d’organisations et de fonctions du MED (1996), la haute direction du Ministère est formée par le ministre et par les vice-ministres chargés de la gestion pédagogique et de la gestion institutionnelle. Le ministre est la plus haute autorité du secteur, pour lequel il est le représentant du gouvernement, et il est responsable, entre autres fonctions, du budget ainsi que de dicter, diriger, exécuter, superviser et évaluer les politiques éducatives du pays. Les vice-ministres sont délégués du ministre et sont nommés par le gouvernement.

Les directeurs nationaux et les chefs de bureau sont délégués, respectivement, par les vice-ministres de la gestion pédagogique et de la gestion institutionnelle. Les directeurs nationaux sont responsables de coordonner et d’orienter l'application de la politique de leur direction (pour chacun des différents niveaux et programmes d’éducation) au niveau national et ils dépendent du vice-ministre de la gestion pédagogique. Les chefs de bureau, surtout ceux chargés de la planification stratégique, sont responsables d’élaborer et de proposer à la haute direction du MED la politique sectorielle, en coordination avec les organes du secteur de l’éducation. Les directeurs régionaux sont responsables du service éducatif dans leurs circonscriptions territoriales respectives ; ils ont une relation technique et réglementée avec le MED. Avant la loi générale d’éducation de 2003, ils étaient nommés par le gouvernement national, depuis 2003 ils sont nommés par les présidents régionaux. Les directeurs départementaux (ou d’Unité de gestion éducative locale, UGEL) ont la même responsabilité que les directeurs régionaux, mais pour une circonscription territoriale plus réduite ; ils ont également des liens avec le MED central ainsi qu’avec les Directions régionales d’éducation.

Le président régional est la plus haute autorité politique dans chacune des régions.

Parmi les attributions des présidents régionaux se trouvent la direction et la supervision des affaires des gouvernements régionaux et de leurs organes exécutifs, administratifs et techniques, ainsi que la présentation du budget de la région. Il est aussi important de signaler que selon la loi organique des gouvernements régionaux (2002), les gouvernements régionaux définissent, réglementent, dirigent et appliquent leurs politiques régionales, en concordance avec les politiques nationales et sectorielles. Finalement, les parlementaires sont les représentants de la Nation et leurs fonctions sont principalement législatives et de contrôle politique.

CHAPITRE VII:PERCEPTIONS DES ACTEURS-DECIDEURS SUR LES INFLUENCES EXTERNES ET LE ROLE DES OI

Pour rappel (cf. supra p. 47), les axes que nous avons définis pour guider l’analyse et la comparaison des perceptions des acteurs sur les réformes et les politiques publiques étudiées ont été choisis en lien avec les questions de notre guide d’entretien et ils sont fondamentalement liés à l’objet de cette thèse :

1. Influences externes et rôle des OI 2. Rôle du pouvoir institué

3. Jeux des acteurs

4. Décentralisation du système d’enseignement 5. Autonomie des institutions scolaires

6. Binômes public – privé et urbain – rural

7. Liens entre les réformes et la diversité culturelle 8. Opinions personnelles et conclusions ou réflexions.

Pour décrire et comparer les perceptions des acteurs-décideurs par rapport à l’axe des influences externes et du rôle des Organisations internationales (OI), nous avons d’abord sélectionné l’information correspondant à dix codes apparus à la lecture de notre corpus d’entretiens, une information réunie par la suite autour de trois thèmes (codes thématiques). Lorsqu’on additionne les informations ainsi repérées, on constate qu’elles recouvrent l’ensemble des énoncés contenus dans notre corpus d’entretiens et touchant au thème des influences externes et du rôle des OI. Pour rappel, les codes sont des symboles sous forme de mots-clés attribués à des segments significatifs de données afin de les identifier et de les classer, aux fins de regrouper et d’extraire tous les segments liés à une question donnée, et cela pour rendre possible leur analyse, alors que les « codes thématiques », que nous appelons ici « thèmes », permettent de regrouper une grande quantité de données en un nombre réduit d’éléments conceptuels plus synthétiques (cf. supra p. 36).

Le tableau suivant indique, pour chaque thème, les codes correspondants et leur définition opérationnelle, ainsi que le nombre de références encodées dans les entretiens des acteurs-décideurs de notre corpus.

Tableau # 29 Perceptions des acteurs-décideurs sur les influences externes et le rôle des OI Thèmes Codes Définitions opérationnelles Nombre de

références encodées Influence

externe 65

Influence externe Influence directe/indirecte d’OI et/ou de pays

sur les politiques éducatives 52

Lien entre modèles et incompétence des acteurs à les

mettre en œuvre 1

Modèle-pouvoir Lien entre modèles et pouvoir politique 0

la mise en œuvre des politiques éducatives 1 Privatisation Réformes visant à la privatisation de l’éducation 3

Total des références encodées 100

Rappelons que trois questions de notre grille d’entretiens (cf. p. 47) correspondent à notre axe d’analyse sur les influences externes et le rôle des OI : la première question, sur l’existence d’une influence externe dans le modèle éducatif péruvien ; la deuxième, sur le rôle des OI par rapport au système éducatif péruvien ; la troisième, sur la conformation d’un modèle éducatif unique amené par la mondialisation. Comme le montre la colonne de droite tableau ci-dessus, deux tiers des références encodées correspondent au thème de l’influence externe, un quart à celui du modèle et enfin un dixième au thème des transferts. A l’analyse des énoncés de nos interlocuteurs acteurs-décideurs, des lignes de forces sont toutefois apparues qui traversent ces trois thèmes et suggèrent une lecture cohérente des références encodées sous cet axe de notre analyse. Nous choisissons donc d’aborder conjointement l’ensemble des références pertinentes pour l’analyse de cet axe, en suivant ces lignes de force.

Vingt-six interlocuteurs (près de 90% de notre échantillon d’acteurs-décideurs) signalent l’influence directe ou indirecte des OI dans certains aspects de la politique éducative du pays, mais avec des nuances qui semblent dépendre de la position de l’interlocuteur par rapport aux processus de prise de décisions ou de détermination des politiques éducatives du pays.

Des influences externes diverses et des banques multilatérales très présentes

Pour commencer, nous pouvons souligner que plusieurs de nos interlocuteurs mettent en avant une certaine diversité des influences externes. Un ancien ministre de l’éducation sous le gouvernement Toledo insiste d’une part sur le fait que le pays, comme d’autres pays de la région, a toujours été influencé depuis l’extérieur dans les thèmes éducatifs et, d’autre part, sur l’existence d’une dimension tout à fait originale dans la diversité des systèmes éducatifs latino-américains. Les deux citations suivantes montrent bien la tension entre ces deux pôles, entre lesquels le discours de notre interlocuteur oscille. En termes d’influences internationales, il mentionne d’abord l’Eglise catholique qui est présente depuis le début de l’époque républicaine (1821), ainsi que des vagues venant de différents pays du Nord :

« En primer lugar las corrientes extranjeras del sector externo en la educación debería ser motivo de un análisis, pero siempre históricamente, el papel de la Iglesia convalidado con el tiempo por el mestizaje, la Iglesia extranjera, desde el origen está presente. Hemos tenido oleadas de influencia alemana, francesa, americana, ¿de qué no habremos tenido? Y no es un fenómeno solamente peruano. En América latina no hay un sólo modelo educativo, pero en el variopinto panorama de sistemas educativos nacionales de América latina, hay un algo que no es copia de ningún sistema del mundo, tiene su originalidad dentro de su diversidad. » (Carmelo, acteur-décideur, Lima)

Après avoir souligné le désir de mettre en place un modèle propre au pays et fondé sur sa diversité, notre interlocuteur reconnaît les influences internationales portées par les OI – mondiales ou régionales – ainsi que par les institutions financières internationales et la coopération bilatérale, soit un secteur très important et divers d’influences externes. Puis il revient sur l’existence de courants pédagogiques propres à l’Amérique latine, sur ses paradigmes originaires en matière d’éducation, qui devraient être mieux étudiés et mis en évidence :

« Acá hemos querido tener un modelo cholo, criollo, combi, chicha, pero hemos pretendido siempre tener algo que rescate nuestra diversidad, sin embargo estos paradigmas internacionales o su influjo por las corrientes internacionales entra de varias maneras: entra por la UNESCO, la OEI, la OEA, el Pacto Andino, etc., por otro lado tienes los bancos, los acuerdos internacionales, los proyectos internacionales, la cooperación bilateral, las ONG;

hay todo un sector externo de influencia. […] el factor externo es muy importante. Por otro lado América latina ha generado desde comienzos del siglo XX una serie de corrientes pedagógicas, justamente nosotros en Foro Educativo queremos rescatar eso, rescatar aquello que significa los paradigmas originarios, que son creación de la Escuela latinoamericana y ver cómo ellos han influido. » (Carmelo, acteur-décideur, Lima)

L’existence d’influences variées et celle d’un modèle éducatif péruvien qui n’est la copie d’aucun autre sont aussi soulignées par un vice-ministre de la gestion institutionnelle sous le gouvernement Toledo, qui met également en évidence le rôle important de l’UNESCO dans les influences sur les changements politiques dans le champ de l’éducation.

L’énoncé suivant permet de souligner un axe majeur des perceptions de nos interlocuteurs acteurs-décideurs sur les influences des OI : à savoir, les impositions de la Banque mondiale sur les politiques éducatives du Pérou – parmi d’autres pays – qui, en tant que débiteur, a peu de latitude par rapport aux injonctions de la BM. Il est aussi intéressant de noter que notre interlocuteur fait ici référence à l’actualité (en 2007) du gouvernement García, et à la politique d’évaluation des enseignants dans le but d’établir une rémunération au mérite,

dont nous avons vu qu’elle apparaissait déjà dans les documents de la BM en 1995. La tendance, perçue par nos interlocuteurs, de la BM à imposer des thèmes de politique éducative semble donc assez durable. La dernière phrase de la citation qui suit met aussi en évidence un sujet sensible, comme nous le verrons plus loin, en montrant que les politiciens, bien qu’ils s’en défendent, ne peuvent que se soumettre aux impositions de la BM :

« Ahora ¿qué influencias?, usted sabe a nivel mundial hay reuniones con la UNESCO, sobre educación, Jomtien y la necesidad de la educación para todos, previamente hay otras reuniones, etc. Allí se dan las decisiones para los cambios de políticas de educación. De allí vienen los grandes cambios, esa es la gran influencia. Copia textual de otro país no creo, pero sí la gran influencia que viene de esas corrientes, llámese el plan de educación para todos, Jomtien, Dakar, etc. El modelo peruano no es un modelo copiado de otro país, que hay influencias por las corrientes eso sí. En la época de Fujimori se dio cambios por una fuerte influencia de Colombia y España con el constructivismo. Para nadie es secreto cuál es la política del BM, que no es exclusivo para el Perú donde hay préstamos donde nosotros tenemos que pagar y eso nos amarra. El BM publica en sus informes y le dice a cada país lo que tiene que hacer, como somos acreedores, por ejemplo la evaluación del magisterio está en el libro del BM, en la cual le dice al presidente García todo lo que tiene que hacer y lo hace. Eso no es un secreto y esas son las políticas que se están siguiendo. Siempre los políticos dicen que nadie los digita, pero les llega la Biblia y tienen que seguirla. » (Helena, acteur-décideur, Lima) Un autre vice-ministre de la gestion institutionnelle sous le même gouvernement présente des idées semblables par rapport à la diversité des influences externes. Il répond d’abord que le modèle éducatif péruvien n’est la copie d’aucun autre – mis à part une brève période durant laquelle le modèle chilien a été copié, puis abandonné. Il reconnaît aussi une influence ponctuelle de la Colombie, tout en insistant sur l’importance majeure des OI, dont l’UNESCO, qui est à l’origine de plusieurs éléments – par exemple les consultations nationales sur les politiques éducatives – repris par le Pérou et faisant partie d’un consensus international :

« No, solamente el caso chileno durante un periodo breve, donde fueron a copiar el modelo y después dijeron no me conviene y lo dejaron de lado, pero ninguna otra cosa se tomó. Lo que hay es la influencia de algunos países en la incursión de temas como la gestión escolar participativa, con el caso de Colombia como alguna gente la percibe, pero la influencia principal son de los OI, en algunos aspectos de la UNESCO que tienen que ver con esta idea de los acuerdos nacionales, que llevó a la Consulta nacional del año 2001 con Paniagua […]»

(Marino, acteur-décideur, Lima)

Ici aussi est soulignée l’influence significative de la BM sur les politiques et les innovations éducatives, et cet interlocuteur en explique la raison : ce sont les prêts que la banque accorde et que l’Etat assume qui permettent au MED d’innover, notamment pour améliorer la qualité de l’éducation. En effet, cet interlocuteur souligne que les prêts de la BM représentent une petite proportion du budget de l’éducation publique, mais c’en est l’unique part qui peut être destinée à des innovations, puisque l’essentiel du budget courant du Ministère sert à assurer les services éducatifs. Toutefois, il termine en soulignant aussi l’existence d’autres tendances internationales, par exemple la question des droits de l’enfant, qui ont influencé l’éducation péruvienne en dehors du contexte des relations avec la BM :

« […] pero la influencia mayor viene del BM con ese modelo de insumos importantes: el texto escolar para el mejoramiento de la calidad y que significa préstamos que el Estado asume y que fue un poco lo que le permitió al MED disponer de una cierta cantidad de dinero para tomar iniciativas. El dinero del banco es una pequeña parte del presupuesto, pero es la que se

dirige hacia aspectos vinculados al currículo, textos, es la única plata que hay para hacer innovación, porque el grueso del dinero público se dirige al sostenimiento de servicios. Es poca pero significativa su influencia. […] El peso de las OI juega bastante o jugó bastante y sin embargo hubieron otras cosas que ocurrieron, la influencia del sistema de Naciones unidas, el énfasis del tema de infancia fue entrando lentamente y caló más en la etapa democrática, entonces no es la única influencia internacional. » (Marino, acteur-décideur, Lima)

L’interlocuteur suivant, un directeur national sous le gouvernement Toledo, souligne également les décennies d’influences des OI sur l’éducation péruvienne, avec l’OREALC-UNESCO jouant un rôle important et intéressant, jusqu’à ce que la BM et la BID prennent le dessus. Ici aussi, la perception est que ces institutions financières sont influentes car elles ont la capacité de prêter des fonds pour des innovations éducatives à l’Etat, qui accepte donc facilement leurs propositions. Néanmoins, la perception que cet interlocuteur a de l’influence de ces institutions est particulièrement négative. Il qualifie en effet leur vision de l’éducation de simpliste et considère au final que les politiques éducatives qu’elles ont promues, conçues à visión bastante simple de la educación […]. Quienes han elaborado políticas educativas para nuestro país en educación han sido el BM y el BID, pero no han hecho propuestas especialmente para el Perú, lo que hicieron fueron formatos que utilizaron en toda América latina y les resultó fácil porque ofrecían dinero fresco, eran créditos que podían ser utilizados más allá de los rubros del gasto corriente. Entonces fueron fácilmente aceptados por el Estado peruano, el Estado peruano que ni tenía dinero para invertir en cambios en educación, ni tenía cuadros para formular propuestas novedosas. Era como llevar agua a un cauce seco, esos proyectos fracasaron en toda la región. » (Marcos, acteur-décideur, Lima)

Deux autres références confirment l’influence prépondérante de la BM et la BID dans l’élaboration et la mise en œuvre des réformes éducatives au Pérou. La première, tirée d’un entretien avec un interlocuteur respectivement directeur national et conseiller du vice-ministre durant les gouvernements Paniagua et Toledo, reconnaît la même cause à l’influence dominante de la BM, tout en soulignant que c’est, de fait, la banque qui a financé les réformes éducatives et que le MED a, lui, une capacité extrêmement réduite, en termes de ressources, pour influencer les évolutions du système éducatif national, par des innovations, des recherches, des formations, etc. :

« Mira yo creo que en el aspecto educativo hay una presencia del Banco Mundial básicamente, por qué, porque ellos han financiado las reformas. Qué es lo que pasa, los ministerios de educación, en el Perú por lo menos, prácticamente su capacidad económica es muy rígida, casi todo se dedica a sueldos y pensiones. Por ejemplo el año pasado hemos empezado con 96% del presupuesto dedicado a sueldos y pensiones, pero hemos terminado el año con 98%, por qué, porque se hizo el incremento a los maestros; apenas te queda el 2% para libros, infraestructura, o sea tu capacidad de influir realmente es poca. Como influye el BM. El BM te trae fondos frescos, esos son los que te permiten hacer innovaciones, estudios, capacitaciones, etc. » (José, acteur-décideur, Lima)

Cet autre interlocuteur, directeur national sous le gouvernement Toledo, se concentre plus sur l’influence de la BID sur la réforme des programmes de l’éducation secondaire et

souligne que l’organisation même de l’Unité d’éducation secondaire du MED est orientée par les projets soutenus par la BID, puisqu’elle est sommée de se consacrer uniquement à la mise en œuvre de ces projets au détriment des autres aspects de l’éducation secondaire :

« Yo creo que están desde la década del 90, la reforma curricular que el Estado peruano plantea, está siguiendo los lineamientos del BM y del BID, desde mi percepción y en lo que me ha tocado trabajar, el BID es muy claro en su orientación, tan es así que la organización del Ministerio de Educación del año 94 asigna como funciones exclusivas en la Unidad de secundaria, desarrollo curricular y materiales educativos, como si no hubiese otras cosas más.» (Franco, acteur-décideur, Lima)

Impositions des banques multilatérales dans les politiques éducatives

Nous commençons donc à voir que nos questions sur l’existence d’une influence externe dans le modèle éducatif péruvien, ainsi que sur rôle des OI par rapport au système éducatif péruvien, amènent un nombre important de nos interlocuteurs acteurs-décideurs à parler de la BM – et dans une moindre mesure de la BID – en des termes qui révèlent la

Nous commençons donc à voir que nos questions sur l’existence d’une influence externe dans le modèle éducatif péruvien, ainsi que sur rôle des OI par rapport au système éducatif péruvien, amènent un nombre important de nos interlocuteurs acteurs-décideurs à parler de la BM – et dans une moindre mesure de la BID – en des termes qui révèlent la