3.1 L’ INSAISISSABLE TRAVAILLEUR HANDICAPÉ
3.1.3 Des politiques en manque de repères
La conception et la mise en œuvre des politiques publiques suppose de connaître les besoins et d’être en capacité de mesurer l’effet des réponses apportées.
Les politiques menées pour l’emploi des personnes en situation de handicap manquent tout particulièrement d’étayage de ce point de vue. On constate des lacunes importantes dans les instruments disponibles, tant au niveau macro, pour l’orientation et le pilotage des mesures, qu’au niveau micro pour leur mise en œuvre.
3.1.3.1 Des données insuffisantes pour connaître les besoins
Les statistiques sont un outil essentiel pour identifier les besoins des personnes handicapées. La situation à cet égard est loin d’être satisfaisante. Le diagnostic porté récemment par des autorités indépendantes en témoigne.
Le Défenseur des droits rappelle ainsi l’importance des éléments de connaissance pour mesurer l’effectivité des droits et appréhender la situation et les besoins des personnes handicapées sur l’ensemble du territoire. Il souligne que « la recension, la mise à disposition et la valorisation des informations statistiques et des études sur le handicap ne font pas l’objet d’une coordination ou d’un pilotage national ». Il rappelle aussi que les diverses sources « n’ont pas adopté une définition harmonisée du handicap », que « certaines informations concernent le nombre de prestations servies, d’autres concernent les individus » et que « les sources de statistiques et les périodes de références diffèrent également souvent d’une étude à l’autre ».
La Rapporteure de l’ONU sur les droits des personnes handicapées observe pour la France « un manque cruel de données et de statistiques sociodémographiques ventilées par handicap ». À titre d’exemple, le recensement national ne comporte aucune question sur le handicap et la dernière enquête Handicap-Santé remonte à 2008.
Un outil statistique qui n’éclaire pas les besoins
- Des définitions différentes selon les enquêtes
- Pas de séries longues pour appréhender les évolutions - Des données anciennes sur la nature du handicap
3.1.3.2 Des sources d’information datées
La réduction des budgets de fonctionnement des administrations publiques s’est traduite par l’espacement ou la non-reconduction d’enquêtes statistiques qui constituaient une base essentielle de la connaissance en matière de handicap. Il en résulte une obsolescence marquée dans la connaissance de ce champ de l’action publique.
Les sources d’information disponibles pour fonder les politiques en matière de handicap et d’emploi datent souvent de près d’une dizaine d’années :
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Les données collectées par l’enquête Handicap-Santé, qui permettent de confronter trois types d’approche du handicap (administrative, fonctionnelle ou ressentie), datent de 2008-2009. Il était prévu à l’origine une actualisation régulière de cette enquête, tous les cinq ans.Une nouvelle collecte devrait avoir lieu en 2020-2021 à travers une enquête « Autonomie » qui regrouperait « personnes en situation de handicap » et « personnes en perte d’autonomie ». Compte tenu du temps d’exploitation, les premiers résultats sont à attendre en 2022.
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Les analyses de cohortes qui permettent d’appréhender les parcours professionnels en lien avec la santé reposent sur une collecte en deux phases effectuée par l’enquête Santé et Itinéraires professionnels en 2006 et 2010. Aucune date n’a été annoncée pour son renouvellement, qui permettrait d’intégrer les nombreuses évolutions du marché du travail intervenues depuis.–
Le dernier module complémentaire à l’enquête Emploi relatif au handicap a été réalisé en 2011. Les informations qu’il fournissait sur la nature des handicaps et leur gravité ne sont plus produites depuis. Le « module santé » introduit en 2013 a l’avantage d’être actualisé annuellement mais ne donne aucune information de ce type. Un module relatif aux accidents du travail devrait être reproduit en 2020 mais il ne comprend pas le handicap.La non-reconduction ou l’espacement des enquêtes en population générale, la modification de leur périmètre ou cadre méthodologique font obstacle à la comparaison des données dans le temps. Les responsables politiques disposent de ce fait de peu d’information objective sur l’évolution des situations de handicap et moins encore sur l’impact des mesures prises.
3.1.3.3 Des données trop agrégées
De façon générale, les données statistiques disponibles concernant la problématique handicap et emploi restent axées sur la notion de « population handicapée » prise dans son ensemble et reflètent insuffisamment la diversité des handicaps et des situations. On dispose de peu d’informations sur l’impact en termes d’emploi des différents types de déficiences alors même que celles-ci constituent une variable déterminante pour l’analyse des besoins. Lorsque des données plus détaillées existent, elles sont souvent anciennes et procèdent parfois à des agrégations très contestables. Ainsi, l’enquête Handicap-Santé fournit-elle des chiffres sur le niveau d’activité professionnelle en fonction du type de limitation fonctionnelle mais ceux-ci, qui datent de 2008-2009, appréhendent dans une même catégorie les limitations psychiques, intellectuelles et mentales (cf. tableau de la partie 3.1.2.2).
La non-reproduction du module handicap de l’enquête Emploi après 2011 s’est faite au prix de la perte d’une masse importante d’informations. Ce module reposait sur un questionnaire individuel très complet comportant plus d’une centaine d’interrogations précises sur les problèmes de santé éprouvés, les difficultés rencontrées dans la vie quotidienne et leurs conséquences sur le travail.
Le module santé introduit en 2013 ne comporte que quatre questions. Le manque de données récentes sur les différents modes de reconnaissance administrative du handicap n’est qu’un exemple parmi d’autres du recul engendré dans l’appréhension des situations.
3.1.3.4 Le retard des systèmes d’information
On peut également regretter le mauvais codage des différentes catégories d’incapacités, limitations et troubles dans les bases de données des grands services publics, et singulièrement des MDPH dont le rôle est clé dans l’accès aux droits.
Ainsi, 10 ans après la loi de 2005 et après des années de réflexions et de débats, il a fallu attendre la loi d’adaptation de la société au vieillissement de décembre 2015 et la convention d’objectifs et de gestion entre l’État et la CNSA 2016-2019 pour voir confirmer la mise en place d’un système d’information harmonisé des MDPH, piloté et financé principalement par cette caisse.
Le chantier engagé depuis maintenant plusieurs années par la CNSA, visant à faire converger les systèmes d’information des MDPH sur la base d’un référentiel commun, devrait permettre de disposer d’informations actualisées relatives aux déficiences, aux pathologies et aux limitations d’activité qu’elles entraînent. La remontée de ces informations individuelles anonymisées au niveau national est cruciale pour la connaissance et le pilotage des dispositifs. Par ailleurs, la mise en œuvre du système doit permettre de partager ces informations avec le Service public de l’emploi au bénéfice des personnes concernées.
Son déploiement est, de façon compréhensible compte tenu des acteurs à mobiliser (MDPH, éditeurs de logiciels, Pôle emploi, Cnaf et CAF), très progressif : en septembre 2019, seules sept MDPH l’ont mis en place. Il s’agit d’un chantier prioritaire qui devrait être au cœur de la future convention d’objectifs et de gestion (COG) entre l’État et la CNSA.
À RETENIR
L’insaisissable travailleur handicapé
- Les situations de handicap par rapport à l’emploi concernent de 1 à 6 millions de personnes selon les approches et les définitions retenues.
- Les problèmes de santé peuvent engendrer des limitations importantes au travail sans que la personne soit nécessairement reconnue « travailleur handicapé », ni se reconnaisse comme tel.
- La qualification de « travailleur handicapé » recouvre elle-même des situations très hétérogènes selon la nature du handicap, sa gravité, son origine, ses conséquences dans l’emploi...
- L’activité professionnelle dans un contexte de vieillissement est en cause dans les deux tiers des situations de handicap.
- Le faible développement de la recherche et le manque de données statistiques privent les responsables d’un éclairage indispensable pour l’action publique dans ce domaine.