Une procédure parfois détournée de son objet

6.4.11 Das limitações institucionais-normativas para acesso aos recursos: a visão dos pleiteantes de recursos ... 263 7. CONCLUSÃO ... 267 8. REFERÊNCIAS ... 275 APÊNDICES ... 293 APÊNDICE A ... 295 APÊNDICE B ... 303

1. INTRODUÇÃO

Apesar dos investimentos realizados na última década na área do saneamento básico, o Brasil ainda convive com altos déficits nessa ação básica de saúde, proteção ambiental, infraestrutura urbana e cidadania. Agregando informações de diferentes diagnósticos, envolvendo entre outros a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB) e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab) traz o déficit nacional de cobertura nas ações de abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos, relativo ao ano de 2010, contemplando a parcela da população não atendida ou atendida de maneira precária pelos citados serviços públicos de saneamento básico. Assim, de acordo com o Plansab, o déficit em abastecimento de água atinge quase 76 milhões de pessoas, cerca de 40,7% da população brasileira. No que se refere aos serviços de esgotamento sanitário, o déficit é ainda maior, correspondendo a 60,3% da população, pouco mais de 114 milhões de pessoas, e o déficit nos serviços de coleta e destinação final adequada de resíduos sólidos alcança quase 79 milhões de pessoas, ou 41,4% da população brasileira (BRASIL, 2013b).

Entre 2003 e 2014, os investimentos na área de saneamento básico foram sendo ampliados e feitos com certa regularidade. Contudo, vê-se pelos números que ainda há um significativo contingente populacional sem acesso a serviços públicos de saneamento básico, especialmente em relação à coleta e tratamento de esgotos sanitários, e à destinação adequada de resíduos sólidos.

No âmbito federal, o Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), é o responsável pelos investimentos nos municípios com população superior a 50 mil habitantes ou integrantes de Regiões Metropolitanas, Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico ou participantes de Consórcios Públicos, enquanto cabe ao Ministério da Saúde, por meio da Fundação Nacional de Saúde, o atendimento aos municípios com população de até 50 mil habitantes com recursos não onerosos (BRASIL, 2013a). Outros órgãos e entidades federais, como o Ministério da Integração Nacional, o Ministério do Meio Ambiente e a Agência Nacional de Águas também detêm responsabilidades na área (BRASIL, 2013b). Além das entidades citadas, várias outras influenciam o

andamento dos programas, projetos e ações da área, destacando-se entre elas: entidades responsáveis pelo licenciamento ambiental, entidades de controle interno dos poderes (a exemplo da Controladoria Geral da União), entidades de outras esferas de governo (Câmara de Vereadores, Câmara de Deputados, Assembleia Legislativa, Ministério Público), instituições de apoio ao controle externo (Tribunal de Contas da União, Tribunais de Contas dos Estados e de Municípios), instituições de controle social (Conselhos Estaduais e Municipais de Saúde, das Cidades, de Meio Ambiente), entre outros.

Em revisão bibliográfica de trabalhos publicados na área de saneamento básico no Brasil, Sousa e Costa (2008) identificaram os principais aspectos apontados como causadores do baixo desempenho da área de saneamento básico no País nas décadas de 1990 e 2000. Entre outras questões, relacionadas por exemplo ao ajuste estrutural da década de 90 e à falta do marco regulatório para a área durante vários anos, são citados aspectos institucionais, de caráter técnico-gerenciais, relativos às instituições envolvidas na prestação dos serviços (SOUSA; COSTA, 2008). Em estudo voltado às limitações políticas e institucionais para universalização do acesso aos serviços em localidade rurais do estado da Bahia, Sampaio (2013) destaca também a influência de características como o patrimonialismo e o clientelismo que prevalecem no Estado brasileiro. Vê-se que entre as possíveis explicações existentes para o atraso no acesso aos serviços públicos de saneamento básico há aquelas de ordem mais geral, relacionadas ao contexto político-ideológico, e aquelas mais gerenciais e institucionais.

Nesse trabalho, considera-se que as questões institucionais que contribuem para o déficit nos serviços públicos de saneamento básico no Brasil refletem aspectos do modo de reprodução predominante no Estado e alcançam, além das entidades prestadoras, as demais instituições envolvidas na implementação das políticas públicas de saneamento básico no Brasil.

Dado o montante de recursos envolvido para implementação das ações de saneamento básico, é usual que os municípios, titulares dos serviços, e outros entes envolvidos busquem recursos em outras esferas de governo. Para pleitear recursos para ações na área de saneamento básico no governo federal, municípios e governos estaduais submetem seus projetos à análise e aprovação das entidades repassadoras de recursos. Após aprovação dos projetos e liberação dos recursos,

as obras são submetidas a acompanhamento técnico e administrativo com vistas à regular aplicação dos recursos. Contudo, acredita-se que por envolver diferentes entidades, de diferentes esferas de governo, o intrincado ambiente institucional brasileiro oferece diversos obstáculos para o efetivo acesso aos recursos e para a concretização de projetos da área, constituindo por si próprio em um obstáculo à universalização do acesso aos serviços.

Constata-se que apesar de terem sido disponibilizados nos últimos anos recursos para investimentos em ações estruturais (expansão de ativos) e em ações estruturantes (gestão de ativos) na área de saneamento básico, não foram proporcionadas melhorias mais profundas nos instrumentos normativos da área (leis, decretos, portarias etc.). Como consequência, o ambiente institucional da área de saneamento básico manteve-se extremamente complexo, com ambiguidade de normas, criação constante de novos normativos, o que dificulta e, às vezes, impede que alguns entes governamentais obtenham êxito no acesso e aplicação dos recursos.

Assim, é comum observar que muitos projetos não saem do papel e poucos municípios recebem efetivamente os recursos, considerando o universo dos que pleiteiam. Além disso, vê-se que melhorias pontuais em alguns normativos proporcionam bons resultados no curto prazo, porém não refletem em um aumento na efetividade das ações a longo prazo, apenas transferindo os gargalos para outras fases do processo. Com o tempo, os projetos ficam defasados, pois o proponente não tem interesse em atualizá-lo, haja vista a incerteza do financiamento. Finalmente, destaca-se certo incentivo a comportamentos oportunistas de empresas empreiteiras, “oferecendo” os projetos básicos, em troca de garantias para execução das obras (fraude em licitações).

No contexto atual de pressão social para o melhor uso dos recursos públicos, aliado às crescentes necessidades da população por serviços de qualidade e com baixo custo (QUEIROZ, 2009; BRESSER-PEREIRA, 2009), e considerando-se as demandas por investimentos, especialmente na área de saneamento básico, há espaço para melhorias institucionais significativas na área. Assim, acredita-se que mediante uma análise mais minuciosa do ambiente institucional da área de saneamento básico no Brasil, podem-se identificar oportunidades de melhoria em normativos, práticas e procedimentos envolvendo, entre outros, governos municipais

e estaduais interessados em implementar projetos na área de saneamento básico, contribuindo para a melhoria do processo de transferências governamentais e, consequentemente, para o atendimento do princípio da universalização do acesso aos serviços públicos de saneamento básico no Brasil.

Dessa forma, considerando a abordagem de saneamento básico como política pública, bem como as teorias sobre implementação interorganizacional e intergovernamental das políticas, a presente pesquisa pretendeu responder ao seguinte problema: quais aspectos do ambiente institucional-normativo da área de saneamento básico representam limitações para acesso aos recursos públicos destinados à área?

Para responder à pergunta proposta foi realizado um estudo do processo de transferências obrigatórias de recursos não onerosos da União, operado pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa), no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). O ambiente institucional selecionado para realização do estudo é o do estado da Bahia, com processo específico de repasse para ações de esgotamento sanitário.

Em seguida, no item 2, são apresentados o objetivo geral e os objetivos específicos do trabalho. No item 3 encontra-se a primeira parte da revisão bibliográfica que norteou o desenvolvimento da pesquisa, apresentando-se noções introdutórias relativas a Estado, políticas públicas e instituições, assim como suas interfaces com o saneamento básico. No item 4, segunda parte da revisão bibliográfica, apresenta- se o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), seus fundamentos teóricos, características, as principais críticas feitos ao Programa, entre outros. Em seguida, no item 5 apresenta-se a metodologia científica empregada no desenvolvimento da pesquisa. No item 6 encontram-se os resultados da pesquisa e sua discussão, sendo apresentados os principais mecanismos de financiamento das ações de saneamento básico no Brasil, as características do processo de repasse de recursos estudado e as limitações institucionais-normativas do ambiente institucional estudado. No item 7 são apresentadas as conclusões do trabalho, as principais limitações da pesquisa, assim como sugestões para pesquisas futuras e no item 8 as referências utilizadas para desenvolvimento deste trabalho.

2. OBJETIVOS